試論政策變遷中的間斷與平衡

孟瑩

【摘 要】 本文首先從漸進(jìn)主義政策變遷研究的解釋困境和“范式”理論基礎(chǔ)兩個(gè)方面，分析了間斷平衡模型的緣起。其次從政策形象與政策議定場(chǎng)所、政策壟斷與政策壟斷崩潰兩個(gè)方面解釋了政策變遷中的間斷平衡問(wèn)題。指出：政策變遷是注意力變化的結(jié)果，體制摩擦導(dǎo)致政策回應(yīng)存在一定的滯后性，“局外人”動(dòng)員和政策議定場(chǎng)所的互動(dòng)，是政策間斷性變遷的必要條件。而我國(guó)的特殊國(guó)情，決定了政策變遷的首選模式應(yīng)是漸進(jìn)變遷模式。

【關(guān)鍵詞】 政策變遷；間斷平衡模型；制度結(jié)構(gòu)

當(dāng)政策受到內(nèi)外因素的影響，呈現(xiàn)不斷演化的過(guò)程時(shí)，政策變遷就產(chǎn)生了。從20世紀(jì)50年代至90年代，建立在邏輯經(jīng)驗(yàn)主義的基礎(chǔ)之上，以林德布羅姆為代表，漸進(jìn)主義研究成為主流，并認(rèn)為政策的變遷過(guò)程是漸進(jìn)發(fā)展的，是在對(duì)現(xiàn)有政策“不斷試錯(cuò)”的前提下進(jìn)行的細(xì)微調(diào)整與修正。然而隨著時(shí)代的發(fā)展，美國(guó)社會(huì)環(huán)境的不斷變化，20世紀(jì)70年代，美國(guó)政策環(huán)境發(fā)生重大變化，大量政策面臨急劇改革的局面，面對(duì)如此的社會(huì)背景，漸進(jìn)主義理論因失去了適用性而遭到批判與否定。在急需對(duì)這種政策現(xiàn)象進(jìn)行解釋與回應(yīng)的背景下，新的政策變遷理論應(yīng)運(yùn)而生。其中，在對(duì)漸進(jìn)主義模型的局限性進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，借鑒古生物學(xué)領(lǐng)域生物進(jìn)化過(guò)程中的間斷平衡理論，鮑姆加特納和瓊斯于1993年正式提出了政策議程的間斷平衡模型。該模型認(rèn)為政策變遷不僅包含了長(zhǎng)期穩(wěn)定的漸進(jìn)變遷模式，也包括短期的急劇間斷，即政策演變過(guò)程是漸進(jìn)變遷與非漸進(jìn)變遷交錯(cuò)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

一、間斷平衡模型的緣起

1、漸進(jìn)主義政策變遷研究的解釋困境

漸進(jìn)主義模型認(rèn)為，由于決策者的有限理性，在進(jìn)行決策時(shí)，只能采取漸進(jìn)決策的方式。在政策變遷的慣性影響下，決策涉及資源分配的問(wèn)題以及制度結(jié)構(gòu)的根本影響，原有政策的保持比進(jìn)行政策變革以及重新制定新政策容易。所以決策者習(xí)慣采用“以現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，一步步地不斷向外擴(kuò)張”的漸進(jìn)決策方式。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的外部環(huán)境下，政策系統(tǒng)內(nèi)部也處于穩(wěn)定的狀態(tài)，因此漸進(jìn)主義模型能夠有效地解釋政策漸進(jìn)變遷。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不是一成不變的，在面臨社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期，政策也會(huì)受到嚴(yán)重的影響，出現(xiàn)劇烈的變化，而漸進(jìn)主義模型則無(wú)法解釋這種現(xiàn)象。在此背景下，學(xué)者鮑姆加特納和瓊斯開(kāi)始研究美國(guó)政策變遷的歷史進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)美國(guó)的很多公共政策并不都是漸進(jìn)變化的，其中也交織著間斷變遷的現(xiàn)象。面對(duì)這種現(xiàn)象，漸進(jìn)主義模型陷入了解釋困境。

2、“范式”理論基礎(chǔ)

“范式”最先由庫(kù)恩提出，指某個(gè)科學(xué)共同體在某一時(shí)期進(jìn)行科學(xué)實(shí)踐所一致遵循的基本理論、信念、價(jià)值、方法等的總的框架。它指導(dǎo)共同體成員思考、研究和解決問(wèn)題?？茖W(xué)的發(fā)展包括常規(guī)科學(xué)與科學(xué)革命兩種方式?？v觀科學(xué)發(fā)展史，科學(xué)的發(fā)展并不是連續(xù)積累的漸進(jìn)發(fā)展模式，而是伴隨著偶爾的科技革命，非連續(xù)性的發(fā)展也同樣推動(dòng)著科學(xué)的完善與成熟。因此，庫(kù)恩批判了邏輯經(jīng)驗(yàn)主義，認(rèn)為它片面地強(qiáng)調(diào)常規(guī)科學(xué)的發(fā)展，而忽視了科技革命的重要作用；普適性的范式并不是永恒的，一種范式替換另一種范式的科學(xué)革命，是成熟科學(xué)的一般發(fā)展模式?？茖W(xué)沿著“常規(guī)科學(xué)—反常與危機(jī)—科技革命—新的常規(guī)科學(xué)”的路徑循環(huán)發(fā)展，漸進(jìn)性與間斷性并存。建立在范式方法論基礎(chǔ)之上的間斷平衡模型，突破了固有的漸進(jìn)主義模型框架，采用漸進(jìn)性與非漸進(jìn)性相結(jié)合的視角研究政策變遷過(guò)程，與實(shí)際政策變遷軌跡相吻合。

二、政策變遷中的間斷平衡

間斷平衡模型認(rèn)為，漸進(jìn)主義模型忽視了制度結(jié)構(gòu)的可變性，當(dāng)問(wèn)題被重新界定時(shí)，導(dǎo)致的政策動(dòng)蕩也會(huì)影響原有系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，即制度結(jié)構(gòu)與問(wèn)題界定作為政策變遷中的重要因素是相互影響的。兩者的相互作用，促使政策變遷出現(xiàn)了長(zhǎng)期平衡與短期間斷的特點(diǎn)。鮑姆加特納和瓊斯在研究制度結(jié)構(gòu)與問(wèn)題界定相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，融合了政策形象與政策議定場(chǎng)所、宏觀政治與子系統(tǒng)政治、政策壟斷與政策壟斷的崩潰、議程切入的兩種模式以及串行和并行等理論，初步建立起了間斷平衡模型的理論框架。

1、政策形象與政策議定場(chǎng)所

政策形象指政策是如何被理解和討論的。它是經(jīng)驗(yàn)判斷和情感偏好的混合。而政策議定場(chǎng)所則是指對(duì)一個(gè)或多個(gè)問(wèn)題進(jìn)行權(quán)威性決策的制度性場(chǎng)所，包括權(quán)威機(jī)構(gòu)與相關(guān)利益團(tuán)體。政策形象與政策議定場(chǎng)所相互作用，不同的政策議定場(chǎng)所對(duì)同一個(gè)問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生不用的政策形象，而政策形象的改變也會(huì)影響政策議定場(chǎng)所所做出的決策。這二者的互動(dòng)也影響了問(wèn)題在子系統(tǒng)政治與宏觀政治系統(tǒng)中的位置轉(zhuǎn)換。雷福德將美國(guó)的政治系統(tǒng)劃分為宏觀政治和子系統(tǒng)政治：宏觀政治由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、政黨等政治制度構(gòu)成；子系統(tǒng)政治是不同利益主導(dǎo)而成的決策系統(tǒng)，即專(zhuān)門(mén)政策領(lǐng)域的次級(jí)系統(tǒng)。由于正面政策形象的影響以及特定政策場(chǎng)域的利益傾向，相對(duì)封閉的子系統(tǒng)政治總是圍繞特定的政策問(wèn)題，并保證問(wèn)題界定的穩(wěn)定性而使政策不易發(fā)生大的變革。但隨著外部條件的改變導(dǎo)致問(wèn)題界定發(fā)生改變，加之反對(duì)派的質(zhì)疑與“局外人”動(dòng)員，原有的政策形象發(fā)生改變，并通過(guò)議程切入宏觀政治系統(tǒng)，引發(fā)了政策重大變遷的可能性。由此看出，政策形象與政策議定場(chǎng)所的相互作用是問(wèn)題界定與制度結(jié)構(gòu)互動(dòng)現(xiàn)象的表現(xiàn)形式。

2、政策壟斷與政策壟斷崩潰

政策壟斷是指在政策過(guò)程中，由主要的行動(dòng)者所組成的封閉和集中的體系，他們傾向于將政策制定置于封閉狀態(tài)，并將其他參與者排除在外，使得政策變遷處于緩慢甚至停滯的狀態(tài)，它有兩個(gè)主要特征：對(duì)某一政策制定的制度結(jié)構(gòu)的清晰界定；與此制度結(jié)構(gòu)結(jié)合的權(quán)威性支持理念。正面政策形象帶來(lái)了清晰的問(wèn)題界定，特定政策議定場(chǎng)所保證了制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，這二者共同構(gòu)成了政策壟斷。在政策壟斷階段，負(fù)反饋機(jī)制通過(guò)抑制反動(dòng)員以及對(duì)政策進(jìn)行邊際調(diào)整來(lái)發(fā)揮主要作用，以保證現(xiàn)有政策的漸進(jìn)穩(wěn)定。任何大的政策變化很快就會(huì)被不高興的團(tuán)體抵消，而背離總是被控制在一定范圍之內(nèi)。但子系統(tǒng)并不是一個(gè)完全封閉的系統(tǒng)，隨著其他利益集團(tuán)的介入，政治沖突擴(kuò)散，政策壟斷崩潰，問(wèn)題會(huì)被重新界定，新的理念視角會(huì)導(dǎo)致原有的政策形象發(fā)生改變，子系統(tǒng)內(nèi)固有的制度結(jié)構(gòu)無(wú)法有效解決新的問(wèn)題，問(wèn)題就會(huì)通過(guò)議程切入的方式進(jìn)入宏觀政治，即正反饋?zhàn)饔贸霈F(xiàn)，此時(shí)政策處于短期間斷時(shí)期。

3、議程切入的兩種模式

問(wèn)題的復(fù)雜多樣性導(dǎo)致系統(tǒng)需要同時(shí)面對(duì)多個(gè)不同的問(wèn)題，并做出并行的決策，但注意力的有限性決定了宏觀政治系統(tǒng)一次只能對(duì)一個(gè)問(wèn)題做出反應(yīng)，因而子系統(tǒng)政治出現(xiàn)，多個(gè)子系統(tǒng)保證了對(duì)問(wèn)題的并行回應(yīng)。建立在唐斯的議題循環(huán)理論和沙特施奈德的沖突擴(kuò)展理論的基礎(chǔ)上，議程切入被分為兩種動(dòng)員模式——熱情式動(dòng)員與批判式動(dòng)員。熱情式動(dòng)員能夠引導(dǎo)公眾對(duì)問(wèn)題正面形象的關(guān)注，從而獲得更多的支持者，推動(dòng)新的政策次級(jí)系統(tǒng)建立。而批判式動(dòng)員則通過(guò)負(fù)面報(bào)道等途徑轉(zhuǎn)變公眾對(duì)政策形象的界定，激發(fā)政策沖突，破壞政策壟斷，并拓展到子系統(tǒng)之外的宏觀政治中。

因此，建立在制度結(jié)構(gòu)與有限理性決策的基礎(chǔ)上，間斷平衡模型通過(guò)把問(wèn)題界定與議程設(shè)置的相互作用作為政策變遷的動(dòng)力，以議題是否進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)作為政策變遷狀態(tài)劃分的標(biāo)準(zhǔn)。正面的政策形象為政策的穩(wěn)定提供了有力的支持，通過(guò)熱情式動(dòng)員聚集利益集團(tuán)，推動(dòng)新的子系統(tǒng)政治的建立。同時(shí)，吸引公眾的注意力，使他們接受并支持現(xiàn)有的政策，在有群眾支持的基礎(chǔ)上，促使有決策權(quán)力的利益群體形成政策壟斷，同時(shí)，政策壟斷又會(huì)加強(qiáng)這種支持，政策呈現(xiàn)漸進(jìn)發(fā)展。處于平衡期的政策不會(huì)發(fā)生重大的變遷，即使有其他因素?cái)_亂政策系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)作，系統(tǒng)會(huì)重新回到穩(wěn)定狀態(tài)，此時(shí)政策保持了原始狀態(tài)或僅進(jìn)行了邊際調(diào)整與修正。

三、我國(guó)政策變遷過(guò)程中的間斷與平衡

由于“中國(guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定”。因此，在“穩(wěn)定壓倒一切”的思維形勢(shì)下，我國(guó)政策變遷的首選模式是漸進(jìn)變遷模式。不可否認(rèn)，縱觀我國(guó)政策發(fā)展歷史，漸進(jìn)變遷占據(jù)主要的過(guò)程，但其中也伴隨著非漸進(jìn)變遷。我國(guó)的政策變遷是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，并不是單一的漸進(jìn)變遷模式。并且，隨著時(shí)代的發(fā)展，非政府組織的出現(xiàn)與介入，互聯(lián)網(wǎng)的興起以及逐漸發(fā)揮作用的大眾傳媒，對(duì)與我國(guó)政策產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響。社會(huì)參與的作用越來(lái)越大，一定程度上增加了我國(guó)政策變遷的可能性。漸進(jìn)性與非漸進(jìn)性的交錯(cuò)發(fā)展，說(shuō)明了運(yùn)用“間斷平衡理論”來(lái)研究與解釋我國(guó)政策變遷的可行性。而建立在美國(guó)特有的制度結(jié)構(gòu)和政治環(huán)境中的間斷平衡模型，也要求我們?cè)诜治龅淖兞可弦⒁獯嬖谝欢ǖ牟町悺?/p>

首先，政策變遷是注意力變化的結(jié)果。政策問(wèn)題的特征會(huì)影響政策制定者的注意力，從而可能改變對(duì)原有問(wèn)題的界定，從而決定政策的表現(xiàn)形式。從新中國(guó)成立以來(lái)，對(duì)于社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的界定就不斷發(fā)生著變化。政策制定者的注意力也相應(yīng)發(fā)生了改變，從只關(guān)注效率到效率優(yōu)先、兼顧公平，再到如今的以人為本，兼顧效率與公平，政策制定者的注意力轉(zhuǎn)移也導(dǎo)致了政策的不斷變遷。其次，體制摩擦導(dǎo)致政策回應(yīng)存在一定的滯后性。從政策變遷的過(guò)程來(lái)看，我國(guó)在政策問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)時(shí)，并未引起注意，隨著問(wèn)題不斷嚴(yán)峻，引起一定社會(huì)影響時(shí)，問(wèn)題才開(kāi)始進(jìn)入政策議程，采取措施進(jìn)行調(diào)整。盡管，我國(guó)共識(shí)性的決策模式避免了決策分化，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)的政策體制依然存在因體制摩擦而導(dǎo)致的政策回應(yīng)緩慢。最后，“局外人”動(dòng)員和政策議定場(chǎng)所的互動(dòng)，是政策間斷性變遷的必要條件。非政府組織的介入，互聯(lián)網(wǎng)的興起以及大眾傳媒的引導(dǎo)，對(duì)我國(guó)政策產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響。社會(huì)參與的作用越來(lái)越大，國(guó)家在向社會(huì)學(xué)習(xí)的過(guò)程中，在一定程度上會(huì)增加政策變遷的可能性。

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【作者簡(jiǎn)介】

孟 瑩（1994.8-）女，漢族，江蘇徐州人，南京師范大學(xué)碩士研究生.