“互聯(lián)網(wǎng)+”視閾下四川法治政府第三方評估長效機制的構(gòu)建

文/（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下，政府治理模式和制度變革須迎合這一新的時代命題，相應(yīng)地，法治政府第三方評估也須順應(yīng)這一新的變化。因此，立足“互聯(lián)網(wǎng)+”這一外部環(huán)境，分析四川法治政府第三方評估面臨的機遇與挑戰(zhàn)，探究法治政府第三方評估的空間和發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)型和突破，全面落實法治政府第三方評估機制，從而使第三方評估常態(tài)化、專業(yè)化和制度化，真正成為一種督促政府改革的長效機制。

2015年，國務(wù)院出臺 《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，對于政府治理模式和制度變革提出了新的時代命題，相應(yīng)地，法治政府第三方評估也須順應(yīng)這一新的變化。因此，有必要把握“互聯(lián)網(wǎng)+”這一時代脈搏，探討法治政府第三方評估面臨的機遇與挑戰(zhàn)，以四川法治政府第三方評估的實踐為基礎(chǔ)，分析法治政府第三方評估的空間和發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)型和突破，構(gòu)建法治政府第三方評估的長效機制，實現(xiàn)其正向激勵的功能，這具有理論意義和實踐價值。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府評估的發(fā)展路徑

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”對法治政府理念的影響

互聯(lián)網(wǎng)思維與經(jīng)濟實體的深度融合和創(chuàng)新聯(lián)動是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的最新樣態(tài)，“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)資料要求信息公開、共享，傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型和升級，通過移動終端突破傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)的物理局限，而萬物互聯(lián)能更高效地滿足不同個體的個性化需求，凸顯以人為本的理念?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”作為建設(shè)法治政府的創(chuàng)新驅(qū)動引擎，引發(fā)了法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型和革新。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大環(huán)境下，一方面，社會制度提供的資源和規(guī)則必須以利他主義的方式進行，奉行誠信原則，以人為中心，要求公眾的全方位參與，因此法治政府必須平衡行政權(quán)和公民權(quán)，認可政府和公民的平等關(guān)系，建立一種既有約束又有激勵的良好溝通機制。另一方面，云端制的出現(xiàn)、信息共享以及大數(shù)據(jù)的運用決定了政府不再是信息傳遞的中心連接者，這要求法治政府應(yīng)更多關(guān)注個體的權(quán)利保障和基本公共服務(wù)體系的完善。法治政府的組織結(jié)構(gòu)也將由層級傳遞的金字塔型結(jié)構(gòu)向多元化、扁平化的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。［1］

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”對法治政府評估的影響

“互聯(lián)網(wǎng)+”打破原有的數(shù)據(jù)壁壘，要求法治政府評估運用數(shù)據(jù)思維范式，對法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)、效能發(fā)揮，以及公眾對法治政府的期待，都提出了更高的要求。

首先，“互聯(lián)網(wǎng)+”視角下的法治政府指標(biāo)體系的理念應(yīng)是以人為本，堅持“權(quán)利—效率均衡”的價值導(dǎo)向；［2］其次，信息公開、共享以及大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于提高政府決策的精確度和科學(xué)水平，動態(tài)地了解、滿足和回應(yīng)公眾需求，這就要求優(yōu)化法治政府評估的指標(biāo)設(shè)計，指標(biāo)體系應(yīng)具有針對性、可操作性和公開性；最后，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在法治政府衡量中的數(shù)據(jù)挖掘以及分析優(yōu)勢，構(gòu)建跨部門統(tǒng)籌信息數(shù)據(jù)分享與協(xié)同調(diào)度機制，優(yōu)化法治政府評估制度。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下四川法治政府第三方評估的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)

由獨立的第三方作為評估主體能有效監(jiān)督和修正政府的內(nèi)部評估。第三方評估的專業(yè)性和公正性使其得出的評估結(jié)論更具權(quán)威性，通過公開、透明的方式在政府和公眾之間建立溝通的平臺，更易為公眾信服。社會管理創(chuàng)新要求轉(zhuǎn)變政府職能，要求社會協(xié)同參與，基于此，第三方評估應(yīng)運而生。

在法治評估方面，隨著2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺，全國各地進入法治評估轉(zhuǎn)型的新階段。2015年7月1日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》指出：“對于政府服務(wù)績效評估，綜合利用政府和社會信息資源，委托第三方機構(gòu)對政府面向市場主體開展公共服務(wù)的績效進行綜合評估”。［3］第三方評估模式被廣泛運用，產(chǎn)生了浙江余杭法治指數(shù)、吳興區(qū)司法透明指數(shù)、杭州市電子政府發(fā)展指數(shù)、浙江全省103家法院陽光司法指數(shù)等指數(shù)類測評。

2012年，四川行政學(xué)院和《法制日報》駐四川記者站接受四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳委托，對住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳行政執(zhí)法的重點崗位行政審批處和建設(shè)監(jiān)察執(zhí)法總隊進行評估，最終形成的評估報告為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳進一步深入推進依法行政打下了良好的基礎(chǔ)。［4］2013年，修訂后的《四川省市縣政府依法行政評估指標(biāo)》正式實施，在占權(quán)重20%的社會評估部分，評估辦法引入第三方機構(gòu)對市縣政府依法行政進行評估。西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院接受瀘州市政府的委托，對瀘州市政府依法行政情況進行評估，提出了加強和改進依法行政工作的對策建議。［5］2015至2016年，四川省委黨校作為“四川依法治省智庫”的承擔(dān)主體單位之一，對四川域內(nèi)五個市、縣政府法治建設(shè)狀況進行評估，撰寫了依法行政第三方評估報告，取得較好的社會效果。

盡管如此，四川法治政府第三方評估在“互聯(lián)網(wǎng)+”的外部環(huán)境中仍然遇到了瓶頸。

首先，目前的評估工作管理平臺不能適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”新時代的要求。評估工作實效性強，調(diào)研地區(qū)差異性大，如何調(diào)配調(diào)研人員，如何精準(zhǔn)掌握調(diào)研進度，如何統(tǒng)一田野調(diào)查方式等問題的解決，目前主要依賴微信群、QQ群，這顯然難以精細化控制評估流程。

其次，第三方評估主體大多屬于體制內(nèi)的事業(yè)單位，多為省管高?；蚩蒲袉挝?，與被評估的省級黨委政府在組織、財政等方面有直接隸屬關(guān)系，因此，評估主體不得不考慮評估報告對當(dāng)?shù)卣挠绊?，以及考核結(jié)果對本單位的潛在影響。

再次，第三方評估的深度不足，信息獲取能力有限。在法治政府評估中，第三方評估機構(gòu)主要以司法局為中介獲取各委辦局的法治建設(shè)自評自測報告，所需的數(shù)據(jù)信息主要通過司法局向其他各委辦局提取，被評估單位是否提供信息、提供多少，第三方評估機構(gòu)往往只能被動接受。對于涉及社會誠信體系建設(shè)、不動產(chǎn)登記制度的信息聯(lián)網(wǎng)、交通、民航、個人互聯(lián)網(wǎng)信息的數(shù)據(jù)調(diào)研，目前較為困難。

最后，缺乏系統(tǒng)的第三方法治評估結(jié)果的接納機制。即使第三方評估機構(gòu)提交了嚴謹真實的評估報告，也并不必然得到政府的回應(yīng)，多數(shù)情況下，司法局將評估報告作為內(nèi)部材料傳達各委辦局，便不了了之，再無下文，更別提與政府日常工作的改進有機銜接了，公眾和媒體更無從知曉和查詢。

因此，很多引起大眾關(guān)注的第三方評估活動還未及深入開展和持續(xù)就戛然而止，或者開展兩三次后就再無消息，要發(fā)揮法治政府第三方評估機制的正向激勵功能，就必須關(guān)注如何保持第三方評估的常態(tài)化和可持續(xù)性。

三、法治政府第三方評估建立長效機制的障礙分析

經(jīng)過調(diào)研，第三方評估機制難以形成長效機制的深層次原因主要有以下原因：

（一）建立第三方評估長效機制的政策困境：相關(guān)法規(guī)制度缺失

2007年，國家民政部頒布了《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》兩大條例，但未明確規(guī)定具體評估辦法和評估結(jié)果的運用問題。在這一背景下，基層政府出臺了相應(yīng)的地方性管理辦法，如 《杭州市社會組織評估實施辦法》、《東莞市政府購買社會工作服務(wù)考核評估實施辦法》等，但仍然缺少全國性、專門性的法律規(guī)定和政府文件。

2010年12月，民政部發(fā)布了《社會組織評估管理辦法》，該辦法的評估主體是政府和地方民政部門，這意味著第三方評估機構(gòu)的合法地位仍是缺失的。

2015年5月，《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》出臺，增加了評估的前公示程序，標(biāo)志著民政部首次全面實施第三方評估工作。2016年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，再次提出了建立健全社會組織第三方評估機制的要求。

盡管如此，仍沒有上位法對第三方評估機制的意義、目標(biāo)和具體方法進行規(guī)定，其合法性地位仍不能得到保證。這限制了第三方評估機構(gòu)的產(chǎn)生、注冊和登記，導(dǎo)致政府和地方民政部門開展法治政府評估時，是否選擇與第三方評估機構(gòu)合作、合作的具體范圍如何劃定具有很大隨意性，這無疑影響和限制了第三方評估機構(gòu)的評估能力。另外，第三方評估機構(gòu)需要與政府各部門、評估委員會、復(fù)核委員會三方溝通合作，完成評估工作，缺乏上位法的具體規(guī)定會導(dǎo)致各地開展評估工作時較為隨意，造成溝通緩慢、評估效率低下，甚至因職責(zé)不明導(dǎo)致各方互相推諉責(zé)任的情況。更重要的是，未從制度上確立第三方評估的合法性，第三方評估組織很難利用法律的強制性力量獲取相關(guān)信息和資料，評估工作的周期性和穩(wěn)定性也無從保障。

因此，缺少全國性、專門性的法律法規(guī)是實現(xiàn)第三方評估長效化的制度障礙。

（二）第三方評估機構(gòu)的中立性不足

一是行政化傾向嚴重。四川省政府法制辦主導(dǎo)的法治評估活動更多體現(xiàn)為自上而下的“考核評估”，引入第三方評估機制，重視社情民意，將社會滿意度調(diào)查結(jié)果按一定權(quán)重換算為評估分值。但受托方有時并非獨立的第三方評估機構(gòu)，而是國家統(tǒng)計行政部門或其下設(shè)機構(gòu)，其法學(xué)專業(yè)性不夠，且自身屬于行政機關(guān)，本質(zhì)上并非真正的“第三方”。即使第三方評估機構(gòu)是高校和科研院所，但其與行政機關(guān)仍有千絲萬縷的聯(lián)系，這些機構(gòu)也大多隸屬于行政機關(guān)，很難保持其獨立性。

二是第三方對資金的依賴性限制其獨立性。即便是高校、科研機構(gòu)也受制于資金條件限制，經(jīng)費幾乎完全來自政府的委托經(jīng)費，因此，第三方的評估結(jié)果難以保持客觀公正。

（三）信息不對稱，缺乏評估結(jié)果的信息發(fā)布和運用機制

一方面，信息獲取的難度嚴重制約了評估指標(biāo)的確定。第三方評估機構(gòu)只能獲取行政機關(guān)發(fā)布的信息。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些行政官員往往秉持“寧可不做，也不做錯”的原則，“報喜不報憂”，傾向于提供正面信息，回避負面信息，提供表面信息，隱匿深層次信息。第三方評估所獲得的數(shù)據(jù)積累多少與相應(yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視程度正相關(guān)，重視度高則各行政部門配合度有所提升。因此，前期程序流于形式化往往導(dǎo)致第三方評估報告的空洞。

另一方面，缺乏評估結(jié)果的信息公示和運用機制，社會監(jiān)督乏力。第三方收集的評估數(shù)據(jù)和最終形成的評估報告往往單向遞交至政府部門，其他社會組織或者公眾無權(quán)查閱，也沒有任何可以獲取的公共渠道，更不可能據(jù)此評價第三方評估過程和結(jié)果，而行政執(zhí)行機關(guān)可能迫于輿論壓力或者以政績?yōu)槟康?，一旦評估結(jié)束，評估結(jié)果難免被“束之高閣”，尤其是對第三方形成的否定性結(jié)論極力掩蓋、不聞不問。這不利于第三方贏取社會公眾的認可。未贏得較好的社會效果和認可也是第三方評估難以常態(tài)化的原因。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下構(gòu)建四川法治政府第三方評估長效機制的對策和建議

（一）立法保障第三方評估機構(gòu)的合法地位

建議在現(xiàn)有的 《社會組織評估管理辦法》等第三方評估法規(guī)中增加有關(guān)第三方評估機制的內(nèi)容和要求，或者由國務(wù)院、辦公廳下發(fā)“政府購買公共服務(wù)第三方評估管理辦法”等文件，具體規(guī)定第三方評估的法律地位、適用范圍、第三方評估的準(zhǔn)入機制以及第三方評估的保障機制和監(jiān)管機制。同時，增加民政部門對第三方評估機構(gòu)登記、管理和業(yè)務(wù)主管的一體化職能，減少行政機關(guān)對社會真正的限制和管理，［6］從立法上保障第三方評估機構(gòu)的獨立性和自主性。

2015年11月，黔東南州人民政府出臺《黔東南州人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，規(guī)定了該州行政決策第三方評估的評估范圍、操作流程、評估主體條件等。2016年2月，貴州省惠水縣人民政府出臺了《重大行政決策第三方后評估實施辦法》，重點對評估結(jié)果運用、經(jīng)費管理、監(jiān)督問責(zé)等作了詳細規(guī)定。［7］這些地方政府的立法經(jīng)驗為我們構(gòu)建切實可行的評估制度提供了有益借鑒。

（二）提升第三方評估機構(gòu)的獨立性

首先，保障資金獨立。從國外經(jīng)驗來看，評估資金的來源一般是公益資金，如成立于2001年的慈善導(dǎo)航（Charity Navigator）是美國具有較強公信力的第三方評估機構(gòu)，2007年后，慈善導(dǎo)航成立了Charity Navigator基金會，為評估機構(gòu)籌款。為了保持Charity Navigator的獨立性，該組織不接受任何接受評估的慈善機構(gòu)及其捐助者的捐款，從而保證自身評估行為的公正性。因此我國應(yīng)設(shè)立評估公益資金，加大對第三方評估機構(gòu)活動經(jīng)費的扶持，只有“第三方”資金獨立，才能有效避免受到來自各方的影響，保持評估的中立性和客觀性。

其次，第三方評估機構(gòu)實現(xiàn)“去行政化”，限制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在第三方評估機構(gòu)兼職、任職情況，減少行政部門對第三方評估的干擾。

最后，保障“第三方”的價值立場不受干擾。任何由官方制定的相關(guān)考核指標(biāo)都不能直接作為評估的依據(jù)，保證受托實施主體與實質(zhì)評估主體相對分立，可以借鑒香港地區(qū)法治指數(shù)編制的經(jīng)驗，其收集的工作數(shù)據(jù)和公眾評價均不直接進入法治評估指數(shù)的計算，而是交由專家按照事先設(shè)計的一系列法治參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)評分，［8］即評估過程依賴于外部專業(yè)人士的知識和判斷，進一步保障“第三方”的獨立性。

（三）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢，搭建評估管理平臺，提高第三方評估的公眾參與度

一方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，通過搭建第三方評估數(shù)字化管理平臺，實現(xiàn)對評估過程中人、財、物的系統(tǒng)調(diào)配、調(diào)研進度的精準(zhǔn)把控和復(fù)雜問題的及時處理，降低評估成本投入，提高第三方評估的組織管理效率。［9］

另一方面，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”各種終端技術(shù)，拓展公眾參與法治政府第三方評估的發(fā)展空間和資源平臺，規(guī)定評估過程中必須有一定比例的公眾參與，讓更多人有渠道有能力參與評估過程，實現(xiàn)公眾的監(jiān)督權(quán)與表達權(quán)。同時，通過新媒體的運用宣傳法治政府第三方評估的積極意義，使公眾意識到這與自己的利益相關(guān)，從而自愿參與第三方評估。

（四）完善政府信息公開制度和評估接納機制

一方面，拓寬和健全政策評估的信息渠道及系統(tǒng)。從政府角度來講，應(yīng)始終貫徹以信息公開為原則，不公開為例外的宗旨，建立起覆蓋全社會的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過網(wǎng)絡(luò)及時發(fā)布信息，并允許公眾通過網(wǎng)絡(luò)表達意愿和建議。

另一方面，通過制度明確規(guī)定第三方評估報告的公布方式和責(zé)任，不能有選擇地公布評估結(jié)論。建議通過發(fā)布會的形式邀請媒體進行報道，也可以作為正式出版物刊發(fā)出版評估報告文本，報送相關(guān)決策部門的同時提供查詢或者購買渠道，便于執(zhí)行工作有關(guān)部門參閱和研究。［10］通過與公眾、媒體的互動，贏得社會輿論支持，擴大第三方評估的影響力，提高其權(quán)威性和公信力。更重要的是，提升評估結(jié)果運用的權(quán)力層級，自上而下推動評估結(jié)果與問責(zé)機制、干部考核進行直接掛鉤的改革，［11］真正發(fā)揮第三方評估的正向激勵功能。

結(jié)語

“互聯(lián)網(wǎng)+”視角下法治政府第三方評估應(yīng)當(dāng)尊重“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的創(chuàng)新理念，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用功能，推動法治政府評估以人為本的理念，避免陷入形式主義、運動式評估的泥沼。總之，在“互聯(lián)網(wǎng)+”這一新時代環(huán)境中，重點不在于如何發(fā)起第三方評估，而在于如何使第三方評估機制常態(tài)化、專業(yè)化和制度化，真正成為一種督促政府改革的長效機制。