環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的法律困境和權(quán)力配置

童 彬

（重慶行政學(xué)院 法學(xué)院，重慶 300387）

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和改善環(huán)境質(zhì)量已成為政府依法行政和行政執(zhí)法的重要組成部分，然而環(huán)境保護(hù)執(zhí)法存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)立法呈現(xiàn)較為完備的法律體系，但環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施仍然是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的難點(diǎn)工作，尤其是有效配置環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)?！霸谑袌?chǎng)失靈的情況下，環(huán)境保護(hù)必須通過(guò)國(guó)家干預(yù)。國(guó)家負(fù)有積極的保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，即制定環(huán)境法律、執(zhí)行環(huán)境法律以及為環(huán)境侵權(quán)提供救濟(jì)?！盵1]環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)察之間的法律關(guān)系需要進(jìn)一步合理設(shè)計(jì)，如聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法和協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法面臨執(zhí)法權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度窘境?！凹又?，由于環(huán)境保護(hù)技術(shù)水平、環(huán)境執(zhí)法人員短缺以及政府主管部門(mén)的利益考量，導(dǎo)致在基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中出現(xiàn)制度困境?！盵2]

一、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

（一）環(huán)境危機(jī)加劇

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)之間，容易出現(xiàn)忽視環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的情形，進(jìn)而出現(xiàn)環(huán)境污染行為和環(huán)境危機(jī)。就實(shí)質(zhì)而言，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題和環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)根源于人類(lèi)價(jià)值觀和社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)。工業(yè)文明快速發(fā)展形成了“人類(lèi)中心主義”的價(jià)值觀，但工業(yè)文明同時(shí)意味著對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的掠奪和破壞?！白匀唤绲纳锖蜔o(wú)機(jī)界也都有尊嚴(yán)性。大地、空氣、水、巖石、泉、河流、海，這一切都有尊嚴(yán)性。如果人侵犯了它的尊嚴(yán)性，就等于侵犯了我們本身的尊嚴(yán)性?！盵3]環(huán)境危機(jī)問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和法律問(wèn)題，更可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)。在各種環(huán)境污染中，大氣污染已經(jīng)成為許多城市環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的首要難題。以霧霾天氣為例，國(guó)家減災(zāi)辦和民政部已經(jīng)將霧霾天氣納入自然災(zāi)情通報(bào)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“應(yīng)對(duì)霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車(chē)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化權(quán)力、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)格指標(biāo)考核，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認(rèn)真進(jìn)行責(zé)任追究?！盵4]由此可見(jiàn)，粗放式發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡和執(zhí)法行為不規(guī)范等因素導(dǎo)致大氣污染、土壤污染、水污染、化學(xué)品污染、生物多樣性減少等環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)重。

（二）環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和監(jiān)管不規(guī)范

面臨復(fù)雜而嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)厲打擊和制止環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為。在行政執(zhí)法規(guī)范化尚不完善的情況下，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管不規(guī)范的問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管不規(guī)范主要體現(xiàn)為：第一，環(huán)境監(jiān)督檢查不全面。環(huán)境監(jiān)督檢查存在例行公事而不全面嚴(yán)格檢查，部分行政處罰現(xiàn)場(chǎng)取證存在證據(jù)缺失、證據(jù)無(wú)效或者非法證據(jù)等情形。第二，現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證記錄不規(guī)范?！墩{(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄》等案卷材料缺少企業(yè)相關(guān)材料和執(zhí)法人員執(zhí)法證號(hào)碼，甚至出現(xiàn)詢(xún)問(wèn)時(shí)間與詢(xún)問(wèn)內(nèi)容相沖突情形。第三，環(huán)境執(zhí)法程序不完善。在做出環(huán)境執(zhí)法行政處罰時(shí)，未告知行政相對(duì)人事實(shí)、理由和依據(jù)以及聽(tīng)證權(quán)利。第四，環(huán)境違法行為行政處罰不當(dāng)。在企業(yè)違法排污情形下，行政罰款應(yīng)當(dāng)與違法情節(jié)、獲利情況以及危害程度等因素相結(jié)合。事實(shí)上，當(dāng)下企業(yè)環(huán)境違法成本低導(dǎo)致諸多企業(yè)違法所得遠(yuǎn)超違法成本?！霸诃h(huán)境執(zhí)法方面，中國(guó)早就存在‘兩高一低’的現(xiàn)象，即執(zhí)法成本高、守法成本高、違法成本低，現(xiàn)在依然沒(méi)有改變?！盵5]第五，環(huán)境執(zhí)法主體責(zé)任推諉。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法法律關(guān)系復(fù)雜需要各個(gè)執(zhí)法部門(mén)通力合作，然而基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)涉及環(huán)境執(zhí)法職能交叉時(shí)存在違法行為難以及時(shí)處理。第六，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法合法性審查機(jī)制仍不健全。在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和行政處罰中，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)和政府法制機(jī)構(gòu)合法性審查未受到應(yīng)有重視，以致出現(xiàn)大量行政復(fù)議和行政訴訟。因此，環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)重立法轉(zhuǎn)向立法與執(zhí)法并重中。

（三）環(huán)境保護(hù)執(zhí)法地方保護(hù)主義

現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制具有明顯的地方性特點(diǎn)，從而容易出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的地方保護(hù)主義。一般而言，地方保護(hù)和山頭主義往往容易成為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管的重要障礙。部分政府招商引資重點(diǎn)企業(yè)容易出現(xiàn)環(huán)境違法行為和造成惡劣環(huán)境污染。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境執(zhí)法的主要壓力來(lái)自于地方政府的行政指令或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。當(dāng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，當(dāng)?shù)卣畬⒖赡軐?duì)違法行為或污染行為進(jìn)行適度容忍。在改革以前，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)在行政管理上直接隸屬于當(dāng)?shù)卣?，即?dāng)?shù)卣毮懿块T(mén)。地方環(huán)保部門(mén)受當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)環(huán)保部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但地方環(huán)保部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)主要由當(dāng)?shù)卣蚊约碍h(huán)保部門(mén)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也由當(dāng)?shù)卣峁?。在處罰重大環(huán)境違法行為時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)將不得不向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)或取得其肯定意見(jiàn)。因此，當(dāng)?shù)卣畬?duì)企業(yè)的“父愛(ài)主義”保護(hù)方式直接影響著環(huán)境保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展。在跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，各地聯(lián)合執(zhí)法的組織、指揮以及協(xié)調(diào)難度較大?！碍h(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益，環(huán)保部門(mén)利益與其他政府部門(mén)利益，區(qū)域之間利益，上下級(jí)政府之間的利益存在沖突?！盵6]即使針對(duì)某一污染行為采取了各地聯(lián)合執(zhí)法，但也僅僅針對(duì)一時(shí)段或重大污染行為，而不能形成制度性或者體系化的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法?！皢蝹€(gè)地方政府或部門(mén)在本行政區(qū)劃范圍內(nèi)所采取的環(huán)境規(guī)制措施已難以實(shí)現(xiàn)有效的防控?！畟鹘y(tǒng)行政區(qū)行政’的功能局限，催生了跨界污染中政府合作治理?！盵7]

（四）環(huán)境保護(hù)執(zhí)法公眾參與不足

由于環(huán)境污染日益加劇，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)參與度日益增長(zhǎng)。唯有將所有污染源暴露在公眾視野當(dāng)中，困擾環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的諸多難題將會(huì)迎刃而解?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！痹趯?shí)踐中，社會(huì)公眾無(wú)法參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證以及環(huán)境行政處罰中，尤其是在環(huán)境污染中社會(huì)公眾沒(méi)有取證權(quán)。社會(huì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)徒具形式，而地方政府對(duì)部分企業(yè)在建項(xiàng)目以污染較小或無(wú)污染而忽略舉辦公眾參與的聽(tīng)證會(huì)。部分政府官員對(duì)社會(huì)公眾參與環(huán)境執(zhí)法持有戒備心理，比如擔(dān)心社會(huì)公眾參與環(huán)境執(zhí)法將影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)社會(huì)公眾依賴(lài)的生態(tài)環(huán)境受到破壞和污染，社會(huì)公眾無(wú)機(jī)會(huì)參與環(huán)境執(zhí)法來(lái)維護(hù)良好的生存權(quán)利。社會(huì)公眾參與環(huán)境執(zhí)法的方式、途徑等程序問(wèn)題尚無(wú)制度性規(guī)定導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法中的公眾參與不夠充分，如環(huán)境保護(hù)NGO。“面臨獨(dú)立性危機(jī)，即環(huán)保NGO過(guò)度依賴(lài)于企業(yè)或政府，缺乏對(duì)問(wèn)題的獨(dú)立判斷和自主參與能力；面臨信任危機(jī)，即環(huán)保NGO難以得到政府、企業(yè)和社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同，影響了環(huán)保NGO組織動(dòng)員能力。”[8]盡管新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已規(guī)定環(huán)境保護(hù)公益訴訟，但真正愿意提起公益訴訟的組織為數(shù)不多。此外，“環(huán)境公益訴訟的受害范圍除了民事糾紛還應(yīng)包括行政糾紛，但現(xiàn)有立法并未對(duì)環(huán)境行政公益訴訟予以明確規(guī)定?！盵9]此外，許多公民不具有環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相關(guān)的法律知識(shí)，因而欠缺相應(yīng)的參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的能力。

二、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的主要法律問(wèn)題

（一）環(huán)境執(zhí)法管理體制問(wèn)題

在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)負(fù)責(zé)的行政管理體制下，上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的指導(dǎo)關(guān)系大于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中，中央環(huán)境監(jiān)管對(duì)地方環(huán)境監(jiān)管缺乏有效手段。地方黨委和政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)的干部任免、財(cái)政撥款等方面具有決定權(quán)。在此等情形下，環(huán)境保護(hù)部門(mén)面對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)環(huán)境違法行為和污染行為缺乏行政執(zhí)法的主動(dòng)性和積極性。環(huán)境保護(hù)部門(mén)與其他政府職能部門(mén)存在職能交叉和權(quán)力混同的情況，并且未建立制度化和法治化的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央層面已建立環(huán)境保護(hù)部聯(lián)系會(huì)議機(jī)制，但該機(jī)制并不具備環(huán)保協(xié)調(diào)溝通和決策的法定權(quán)力。在地方層面，新修訂《環(huán)保法》規(guī)定國(guó)家建立跨區(qū)聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，但該機(jī)制仍處于探索階段。盡管《環(huán)境保護(hù)法》第57條規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)舉報(bào)?！钡鐣?huì)公眾參與環(huán)境執(zhí)法的保障機(jī)制和多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系尚不完善。政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)之間良好的共治機(jī)制關(guān)鍵需要政府樹(shù)立共治理念和落實(shí)信息公開(kāi)機(jī)制。基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法難和層級(jí)低更是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作亟須解決的現(xiàn)實(shí)困境。以環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)為例，《環(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，省市縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別為省總隊(duì)（局）、市支隊(duì)、縣大隊(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)便是縣大隊(duì)的分支機(jī)構(gòu)，因而存在環(huán)境監(jiān)察層級(jí)不高的問(wèn)題。

（二）環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題

在處理環(huán)境違法行為和污染行為時(shí)，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需慎重處理諸多難題。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的首要難題便是取證問(wèn)題。在環(huán)境執(zhí)法中，相關(guān)執(zhí)法證據(jù)必須具有真實(shí)性、合法性以及關(guān)聯(lián)性。由于環(huán)境執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，部分執(zhí)法證據(jù)需要專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)結(jié)果和鑒定結(jié)論方能做出行政處罰，然而基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)具有專(zhuān)業(yè)環(huán)境污染監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的為數(shù)不多。此外，許多環(huán)境污染行為在環(huán)境執(zhí)法中無(wú)法取證或難以取證，如噪音污染在執(zhí)法人員到場(chǎng)時(shí)已無(wú)法取證?！董h(huán)保法》第25條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。”盡管新修訂的《環(huán)保法》等法律已賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)較大執(zhí)法權(quán)，但環(huán)境執(zhí)法面臨法律適用和處罰的兩難困境。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中認(rèn)定多次違法和多次處罰存在自由裁量權(quán)的合理限定問(wèn)題。在環(huán)境執(zhí)法處罰認(rèn)定中存在不規(guī)范的情形，如違法主體或法律文書(shū)錯(cuò)誤。新環(huán)保法賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)查封、扣押和移送公安機(jī)關(guān)實(shí)施拘留的權(quán)力，即行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。但是環(huán)境行政處罰手段仍然不能解決環(huán)境污染時(shí)，社會(huì)公眾便通過(guò)上訪和集體請(qǐng)?jiān)傅确绞絹?lái)要求解決環(huán)境污染問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的主要依據(jù)，但是尚未得到梳理和落實(shí)以致黨委、政府以及環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)不明確。

（三）環(huán)境保護(hù)監(jiān)察問(wèn)題

《環(huán)境保護(hù)法》并未專(zhuān)門(mén)規(guī)定環(huán)境監(jiān)察制度。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律權(quán)限、人員編制等問(wèn)題僅僅通過(guò)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的文件和環(huán)境保護(hù)的規(guī)章等進(jìn)行規(guī)定。傳統(tǒng)上負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)保機(jī)構(gòu)被稱(chēng)為“環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)”、“環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)”、“環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)”、“環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)或環(huán)境監(jiān)察所”，因而環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法往往被稱(chēng)為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不屬于行政序列和環(huán)保部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是環(huán)保部門(mén)的下屬事業(yè)單位。在全國(guó)各地環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)被編制部門(mén)劃歸公益一類(lèi)事業(yè)單位，造成各地環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法。由于缺乏執(zhí)法資格和執(zhí)法證件，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在無(wú)法執(zhí)法和處罰的問(wèn)題。依照《環(huán)境監(jiān)察辦法》的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是監(jiān)督環(huán)保法律法規(guī)的執(zhí)行、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督監(jiān)察污染排放情況、排放污染物申報(bào)登記、排污費(fèi)核定和征收、查處環(huán)境違法行為、查辦、轉(zhuǎn)辦、督辦投訴和舉報(bào)、突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置；工業(yè)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)檢查、信訪投訴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、排污費(fèi)申報(bào)和收費(fèi)工作、行政處罰的調(diào)查取證、在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、自然保護(hù)區(qū)檢查等環(huán)境監(jiān)察工作。從法律屬性上看，環(huán)境監(jiān)察工作屬于政府監(jiān)管職能之一，但權(quán)力配置問(wèn)題制約著環(huán)境監(jiān)察工作的展開(kāi)?！蛾P(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置。環(huán)境管理體制的探索需要合理確定環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限，尤其是法律地位問(wèn)題。

（四）環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員法治素養(yǎng)問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)大量的環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為，因而需要越來(lái)越多的具有高素質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法人員。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員數(shù)量和法治素養(yǎng)不足問(wèn)題導(dǎo)致地方政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法能力不強(qiáng)，并制約著環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的開(kāi)展。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)水平、執(zhí)法人員法治素養(yǎng)、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法裝備、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)等因素導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作水平不高。在處理環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為時(shí)，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作人員需要能夠依照法律程序和法律規(guī)則進(jìn)行執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)依法行政。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的制度化和法治化需要環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作人員具備法治思維和采取法治方式，尤其是基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)需要直接面對(duì)環(huán)境污染行為和處理環(huán)境違法行為。大量環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作在基層一線，而非省市一級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。由于缺乏執(zhí)法證件和執(zhí)法服裝，環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中常常遭遇抗拒執(zhí)法。“命不好，干環(huán)保”等提法說(shuō)明了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員的工作窘境。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作面臨人情關(guān)系和以“紅頭文件”代替法律法規(guī)等現(xiàn)實(shí)難題。環(huán)境違法行為的瞬間性和隱蔽性以及環(huán)境污染后果的專(zhuān)業(yè)性導(dǎo)致部分環(huán)境執(zhí)法人員無(wú)法有效監(jiān)管和處罰。部分環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員法治意識(shí)比較淡薄，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和徇私枉法等問(wèn)題，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)不強(qiáng)，把法律當(dāng)擺設(shè)。因此，有法不依、違法不究情況依舊存在；釣魚(yú)執(zhí)法、人情執(zhí)法、裁量權(quán)濫用問(wèn)題突出。

三、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的域外法借鑒

（一）美國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作

美國(guó)環(huán)境保護(hù)工作不僅僅是社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，更是法律問(wèn)題。美國(guó)環(huán)境保護(hù)立法分為聯(lián)邦立法和州立法。在整個(gè)聯(lián)邦，美國(guó)環(huán)境保護(hù)總署（EPA）是最主要的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其主要宗旨在于改善環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)公民健康。環(huán)?？偸鸩粌H有執(zhí)行機(jī)構(gòu)（綠色警察）和法庭，還在全國(guó)設(shè)有10個(gè)巡回機(jī)構(gòu)?！霸诎l(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或排污許可證的行為時(shí)，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署可以下達(dá)違法通知書(shū)、行政命令，或在內(nèi)部的審理庭舉行聆訊。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署可以處以罰款，要求消除環(huán)境損害，永久或暫時(shí)關(guān)閉設(shè)施，增加監(jiān)測(cè)∕報(bào)告頻次，修改或收回排污許可證?！盵10]除環(huán)?？偸鹨酝猓瑑?nèi)政部和農(nóng)業(yè)部也參與到環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中。與聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)職能相比較，美國(guó)各州對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法擁有較大的自主權(quán)，如《清潔水法》和《清潔空氣法》授權(quán)各州排放許可證的發(fā)放。與此同時(shí)，各州還可制定比聯(lián)邦法律更嚴(yán)格的州法律。在環(huán)境保護(hù)方面，非政府組織（包括行業(yè)團(tuán)體和環(huán)保團(tuán)體）積極參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。以環(huán)保團(tuán)體為例，自然資源保護(hù)委員會(huì)聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)律師和各行專(zhuān)家來(lái)督促政府在環(huán)境保護(hù)中嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。在制度體系上，環(huán)保團(tuán)體還可以通過(guò)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和公民訴訟制度監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境違法行為。除訴訟方式外，美國(guó)公民可采用其他方式監(jiān)督環(huán)境法律的實(shí)施工作?！肮裢ǔ？梢詫?duì)環(huán)保機(jī)關(guān)的行為或許可提請(qǐng)司法審查，可以請(qǐng)求聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署出臺(tái)某些規(guī)定并在聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署拒絕時(shí)提請(qǐng)司法審查，也可以在聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署擬發(fā)新規(guī)的公眾意見(jiàn)征求期或公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)。”[11]因此，美國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法綜合運(yùn)用各種方式以確保環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的規(guī)范化。

（二）法國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作

在環(huán)境保護(hù)方面，法國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法有著成功的經(jīng)驗(yàn)。1810年，法國(guó)法律便對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)施申報(bào)進(jìn)行了規(guī)定，即建設(shè)工程開(kāi)工需要取得行政許可?！霸诜▏?guó)，環(huán)境政策的基本出發(fā)點(diǎn)首先體現(xiàn)在通過(guò)法律手段禁止和限制污染行為，而近年來(lái)環(huán)境經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得環(huán)保措施更加多樣化。此外，信息公布和公眾參與的原則在20世紀(jì)90年代在法律體系中已予以確定?！盵12]作為環(huán)境保護(hù)的先行者，法國(guó)早已專(zhuān)門(mén)制定了成文的環(huán)境法典。1970年法國(guó)成立環(huán)境部，該部的主要職能在于依據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。在制定了大量單行法典（如大氣與氣味污染法和水資源法）后，法國(guó)在2000年制定了首部《環(huán)境法典》?！董h(huán)境法典》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的諸多領(lǐng)域，如大氣、水體、危險(xiǎn)化學(xué)品、固體廢棄物，并規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾參與、許可證管理等環(huán)境管理制度?！董h(huán)境法典》、《礦業(yè)法典》、《林業(yè)法典》等專(zhuān)門(mén)法律共同組成環(huán)境法，但是行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等行政立法構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)和環(huán)境執(zhí)法的法律主體。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法往往只是事后對(duì)環(huán)境污染和環(huán)境違法進(jìn)行處置，因而法國(guó)環(huán)境保護(hù)注重污染預(yù)防和清潔生產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)理念?！董h(huán)境法典》對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的權(quán)利進(jìn)行了充分保障。流域委員會(huì)主要負(fù)責(zé)水環(huán)境的管理，其中普通公眾代表在委員會(huì)中占據(jù)相當(dāng)比例。2004年法國(guó)制定《環(huán)境憲章》，其中規(guī)定公眾參與原則、生態(tài)修復(fù)原則、防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生原則、可持續(xù)發(fā)展原則。在環(huán)境保護(hù)方面，歐盟法對(duì)法國(guó)環(huán)境保護(hù)法有重大影響，如生物多樣性和基因轉(zhuǎn)變。行政權(quán)力在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的強(qiáng)大力量推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)工作；行政相對(duì)人可通過(guò)“個(gè)案省令”和司法程序監(jiān)督行政權(quán)力，同時(shí)，社會(huì)公眾借助信息公開(kāi)以及特別行政訴訟制約行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。與其他國(guó)家不同，環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任的承擔(dān)需要行政法院做出相應(yīng)的裁決。

（三）日本環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作

二戰(zhàn)后，日本致力于重新恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，然而高度產(chǎn)業(yè)化帶來(lái)嚴(yán)重環(huán)境污染。環(huán)境污染造成了生態(tài)環(huán)境惡化和公眾身體健康威脅?！跋任廴驹僦卫怼苯o日本環(huán)境治理帶來(lái)了昂貴的代價(jià)，即污染、健康損害、公害運(yùn)動(dòng)、政府治理的環(huán)境保護(hù)路徑。“此后，日本政府和社會(huì)加大了環(huán)境的保護(hù)力度，逐漸建立一整套較為完善的立法和執(zhí)法機(jī)制，走上了環(huán)保大國(guó)的發(fā)展道路。”[13]1972年日本政府設(shè)立環(huán)境廳，專(zhuān)司環(huán)境保護(hù)政策和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。2001年環(huán)境廳變格為環(huán)境省。環(huán)境省設(shè)廢棄物再生利用對(duì)策本部、綜合環(huán)境政策局、地球環(huán)境局、水大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局等工作機(jī)構(gòu)。除中央環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)外，地方政府設(shè)置了專(zhuān)門(mén)環(huán)境行政和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如東京都的環(huán)境局。獨(dú)立于政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)協(xié)助政府環(huán)境保護(hù)和環(huán)境執(zhí)法，如獨(dú)立行政法人綠色資源機(jī)構(gòu)。早期環(huán)境法主要針對(duì)公害預(yù)防和治理，如《公害對(duì)策基本法》。在公害問(wèn)題上，日本地方政府制定了許多環(huán)保條例，并嚴(yán)格貫徹和實(shí)施法律法規(guī)。都、道、府、縣制定了比國(guó)家法律更為嚴(yán)格的地方法規(guī)并設(shè)定污染防治的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)。1990年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、1993年《環(huán)境基本法》、《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》和1994年《環(huán)境基本計(jì)劃》的出臺(tái)代替了《公害對(duì)策基本法》。《環(huán)境基本法》秉承可持續(xù)發(fā)展的理念引導(dǎo)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作。地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，即對(duì)環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法。日本環(huán)境法體系：環(huán)境基本法、公害控制法、自然環(huán)境保全法、生活環(huán)境整治法。《臭氧層保護(hù)法》、《節(jié)能法》、《新能源法》、《瀕臨滅絕的野生動(dòng)植物保護(hù)法》等法律法規(guī)體系的完備為環(huán)境執(zhí)法有法可依提供了保障。日本環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定非常具體，并長(zhǎng)期對(duì)污染物進(jìn)行定點(diǎn)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。為解決環(huán)境污染問(wèn)題，地方政府往往領(lǐng)先于中央政府，如東京都曾提出“從東京改變?nèi)毡尽?。此外，公眾全面參與環(huán)境保護(hù)為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的改革路徑

（一）環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)和法律改革

環(huán)境保護(hù)體制改革首先需要在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的權(quán)力配置上進(jìn)行。在環(huán)境保護(hù)工作中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作進(jìn)行管理和監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需要構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一和上下聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法權(quán)體系。在法律改革上，在中央層面可授權(quán)中央環(huán)保督察組以環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，以便監(jiān)督管理全國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作。此外，應(yīng)當(dāng)清晰界定環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的行使部門(mén)以避免地方保護(hù)主義和部門(mén)間權(quán)限不明。建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)、市政、交管等職能部門(mén)的相關(guān)執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一到環(huán)境保護(hù)局或者通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法（如綜合執(zhí)法局）來(lái)規(guī)范環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，如《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》。在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中可設(shè)立環(huán)境保護(hù)警察以增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的強(qiáng)制力和威懾力。在法國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境保護(hù)警察對(duì)環(huán)境污染行為具有較大的管理權(quán)限和強(qiáng)制性權(quán)力。針對(duì)基層環(huán)境執(zhí)法，法律改革中應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和明確的執(zhí)法權(quán)限。在法律規(guī)則制定中應(yīng)當(dāng)細(xì)化環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)，并盡可能減少環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)的運(yùn)行空間，如《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（第三版）》（2016）。在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法運(yùn)行中采用信息化、網(wǎng)絡(luò)化和互聯(lián)化等方式來(lái)嚴(yán)格控制執(zhí)法權(quán)行使。

（二）完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理機(jī)制

為規(guī)范地方環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制需要建立獨(dú)立公正、權(quán)責(zé)明確和權(quán)威高效的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法管理體制。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作涉及環(huán)境保護(hù)部門(mén)與政府、其他政府職能部門(mén)之間職能與職責(zé)的問(wèn)題。對(duì)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理制度改革，即“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市（地）縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)?！杯h(huán)境治理采取垂直管理的管理體制有助于確保中央對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。在改革中，市級(jí)環(huán)保局以省級(jí)環(huán)保廳（局）主要領(lǐng)導(dǎo)，并且局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)由省級(jí)環(huán)保廳（局）提名。改革后，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)成為為市級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。作為環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)將與同級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)成為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的平行單位。因而，環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)編制需要重新構(gòu)建，尤其是在基層環(huán)境執(zhí)法工作中。因此，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，環(huán)境保護(hù)行政處罰、環(huán)境保護(hù)信訪受理和處理、環(huán)境投訴等環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作需要更好的制度設(shè)計(jì)以便更好及時(shí)執(zhí)法和明確責(zé)任。

（三）創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的協(xié)調(diào)運(yùn)行和市場(chǎng)化機(jī)制

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需要構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制以保障環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的科學(xué)性和有效性。第一，探索跨區(qū)域和跨流域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。依據(jù)改革意見(jiàn)，探索流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，從而有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的力量整合。第二，環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督管理。環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議需要落實(shí)黨委政府環(huán)境保護(hù)的重大決策和舉措，促進(jìn)政府部門(mén)之間建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，預(yù)防和打擊環(huán)境違法行為。第三，環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享機(jī)制。環(huán)保部門(mén)需要會(huì)同水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、氣象等部門(mén)在重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域、生態(tài)保護(hù)區(qū)等需要重點(diǎn)保護(hù)或者具有重要地位的區(qū)域布局生態(tài)環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)后，可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、預(yù)防環(huán)境違法行為和提高環(huán)境應(yīng)急能力。第四，環(huán)境監(jiān)測(cè)的市場(chǎng)化機(jī)制。環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化可以提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可靠性，而環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)需要環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化改革，如可采用第三方托管運(yùn)營(yíng)機(jī)制。企業(yè)可以依法自行監(jiān)測(cè)或者委托第三方監(jiān)測(cè)；環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化需要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托第三方專(zhuān)業(yè)公司托管運(yùn)營(yíng)。

（四）創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員的培養(yǎng)機(jī)制

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法首先需要具有相應(yīng)法律素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的執(zhí)法人員。第一，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員需要具備相應(yīng)執(zhí)法證件。《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件管理辦法》第3條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員依法開(kāi)展監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)資格和身份的證明?！贝送?，依照《行政處罰法》第38條第3款的規(guī)定，行政處罰應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員審查，該人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的法律資格。第二，環(huán)境執(zhí)法人員需要規(guī)范執(zhí)法。環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)制定《環(huán)境執(zhí)法人員行為規(guī)范》以保證環(huán)境執(zhí)法人員嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明、廉潔執(zhí)法。環(huán)境執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查、案件調(diào)查、排污征收和督查時(shí)嚴(yán)格依照法律法規(guī)和法定程序進(jìn)行。“行政主體實(shí)施行政行為的程序不僅應(yīng)當(dāng)合法，而且應(yīng)當(dāng)合理。行政主體不得濫用行政程序權(quán)力，且自由裁量行為應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)且充分的理由?！盵14]堅(jiān)持程序和實(shí)體公正統(tǒng)一的精神，嚴(yán)格控制環(huán)境保護(hù)執(zhí)法自由裁量權(quán)。第三，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人員法治能力培訓(xùn)。在集中講解法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，需要采取案例教學(xué)、視頻教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等培訓(xùn)方式，同時(shí)安排環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員觀摩行政復(fù)議和行政審判等活動(dòng)。通過(guò)集中學(xué)習(xí)和自我學(xué)習(xí)，環(huán)境執(zhí)法人員需要掌握《環(huán)境保護(hù)法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《政府信息公開(kāi)條例》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等法律法規(guī)以及相關(guān)的司法解釋。第四，在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員可聽(tīng)取法律顧問(wèn)和法律專(zhuān)家的法律意見(jiàn)和法律論證。

（五）建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

第一，地方政府環(huán)境質(zhì)量政績(jī)考核體系。構(gòu)建環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單并完善環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體的法律責(zé)任。在政府考核中，環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)公眾和公益組織監(jiān)督政府部門(mén)和環(huán)保部門(mén)的依據(jù)。第二，建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法案卷評(píng)查制度。“應(yīng)定期對(duì)執(zhí)法案卷進(jìn)行評(píng)查，找出行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并定期對(duì)外公布評(píng)查結(jié)果”[15]。第三，建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)上，構(gòu)建主要領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)離任審計(jì)制度和重大環(huán)境污染問(wèn)題一票否決制度?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》要求：“環(huán)保部及省級(jí)環(huán)保部門(mén)將組織開(kāi)展對(duì)地方黨委、政府環(huán)境保護(hù)督察以及嚴(yán)禁地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)環(huán)境執(zhí)法?！钡谒?，社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法行政問(wèn)責(zé)機(jī)制?！巴晟骗h(huán)境公開(kāi)制度，使環(huán)境保護(hù)的國(guó)情教育和公眾參與具有知情權(quán)基礎(chǔ)；完善環(huán)境社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的機(jī)制，使公民和社會(huì)組織維護(hù)自己和公眾的環(huán)境權(quán)益具有制度可能?！盵16]

五、結(jié)語(yǔ)

沒(méi)有科學(xué)的環(huán)境保護(hù)立法，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作便缺少法律根據(jù)；沒(méi)有有效的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，環(huán)境保護(hù)法律便無(wú)法有效實(shí)施。“從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政公權(quán)力的介入都是全面解決環(huán)境問(wèn)題不可或缺的重要甚至主要手段?！盵17]在環(huán)境污染日益嚴(yán)重的情形下，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法問(wèn)題不僅是國(guó)家治理體系的重要方面，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員和行政相對(duì)人而言，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作都是利益的博弈過(guò)程。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)更為公開(kāi)和透明，如環(huán)境保護(hù)執(zhí)法第三方評(píng)估和公眾參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法全過(guò)程。在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作人員的法治思維和法治能力更是環(huán)境保護(hù)法治化的核心因素。同時(shí)，地方政府建立符合實(shí)際的政績(jī)觀和考核機(jī)制，才能從根本上支持環(huán)境保護(hù)部門(mén)的行政執(zhí)法工作。因此，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作直接關(guān)系到環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施，更關(guān)系到人民群眾的生活環(huán)境。