城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)涵與世界經(jīng)驗(yàn)

一

控制城市增長(zhǎng)是一個(gè)世界性的熱點(diǎn)問(wèn)題。

在歐洲，從1987年的布倫特蘭報(bào)告到1990年歐盟組織出版的《城市環(huán)境綠皮書》，以及1990年代初引起廣泛關(guān)注的緊湊城市理念，通過(guò)塑造大都市地區(qū)空間發(fā)展的整體形態(tài)，來(lái)減少城市發(fā)展的負(fù)面環(huán)境影響的思想，在歐盟成員國(guó)中已經(jīng)被廣泛討論，并達(dá)成了一定的共識(shí)。在美國(guó)，伴隨著小汽車的大規(guī)模使用和郊區(qū)化而產(chǎn)生的舊城衰敗和城市蔓延，已經(jīng)明顯地成為美國(guó)全國(guó)關(guān)注的城市問(wèn)題。從1970年代以來(lái)逐步發(fā)展的增長(zhǎng)管理政策，到1990年代作為一項(xiàng)重要的政治運(yùn)動(dòng)被迅速推廣開來(lái)的精明增長(zhǎng)政策，政府和民間都在采取各項(xiàng)舉措，試圖控制城市的蔓延并鼓勵(lì)城市集約發(fā)展。在亞洲，最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體日本在戰(zhàn)后同樣面臨著城市蔓延的嚴(yán)重問(wèn)題。面對(duì)相對(duì)匱乏的資源和有限的適合城市化的國(guó)土面積，城市增長(zhǎng)的管理也成為日本各級(jí)政府所必須解決的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1968年日本城市規(guī)劃法中所確定的劃線制度，成為日本增長(zhǎng)管理政策的開端，然而其實(shí)施至今，仍沒(méi)有達(dá)到控制城市蔓延的目標(biāo)。

在城市增長(zhǎng)管理中，“城市增長(zhǎng)邊界”作為一個(gè)重要的工具在世界各國(guó)得到了廣泛應(yīng)用。它通過(guò)劃定城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域之間的界限，利用區(qū)劃、開發(fā)許可證的控制和其他土地利用調(diào)控手段，將合法的城市開發(fā)控制在邊界之內(nèi)。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，以及健康的人居環(huán)境都具有極其重要的作用。

談到城市增長(zhǎng)邊界，需要提及并界定一個(gè)與之密切相關(guān)的概念——“城市發(fā)展容控”。該詞主要是指對(duì)于城市發(fā)展地理上的限制。通常來(lái)講，城市增長(zhǎng)的地理形態(tài)受到眾多因素的影響，如土地所有權(quán)類型、重大交通設(shè)施的安排、國(guó)家或個(gè)人的投資決策、地形因素等。因而，城市發(fā)展容控政策實(shí)際上既包括城市增長(zhǎng)的界線控制內(nèi)容，也包括與之配套的發(fā)展戰(zhàn)略和基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)政策等內(nèi)容。城市發(fā)展容控政策主要有三種表現(xiàn)形式：綠帶、城市增長(zhǎng)邊界和城市服務(wù)邊界。

綠帶主要是指城市周邊的包含農(nóng)田、森林和其他綠地的開放空間區(qū)域，其目的是對(duì)城市的擴(kuò)張起到永久性的限制作用。城市增長(zhǎng)邊界通過(guò)劃定城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域之間的界限，利用區(qū)劃、開發(fā)許可證的控制和其他土地利用調(diào)控手段，將合法的城市開發(fā)控制在邊界之內(nèi)。城市服務(wù)邊界則通過(guò)拒絕將市政服務(wù)（例如供水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、道路、學(xué)校、公園）延伸到服務(wù)邊界之外的地區(qū)，將依賴于市政服務(wù)設(shè)施的開發(fā)控制在邊界之內(nèi)，其相對(duì)城市增長(zhǎng)邊界來(lái)說(shuō)操作更為靈活。綠帶、城市增長(zhǎng)邊界和城市服務(wù)邊界對(duì)于城市發(fā)展的限制的嚴(yán)格程度是逐次遞減的。然而，它們都試圖通過(guò)將未來(lái)城市增長(zhǎng)形態(tài)限制在一定的城市邊界內(nèi)，實(shí)現(xiàn)以下共同目標(biāo)：（1）保護(hù)農(nóng)地；（2）促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效利用，減少公共投資費(fèi)用；（3）促進(jìn)中心城區(qū)的再開發(fā)；（4）形成高密度的土地利用類型，鼓勵(lì)土地高效利用。（表1）

二

城市增長(zhǎng)邊界最早的實(shí)例，被認(rèn)為是1958年美國(guó)肯塔基州的列克星敦或1976年美國(guó)俄勒岡州的塞勒姆，而其中波特蘭大都市地區(qū)的城市增長(zhǎng)邊界因其對(duì)城市發(fā)展的顯著影響最為著名（圖1、圖2、圖3），長(zhǎng)期以來(lái)一直是城市增長(zhǎng)邊界研究的焦點(diǎn)。

根據(jù)美國(guó)俄勒岡州于1973年制定的土地保護(hù)和開發(fā)法（LCDA）的授權(quán)，1978年，波特蘭大都市地區(qū)居民創(chuàng)建了波特蘭大都市服務(wù)地區(qū)，并成立了相應(yīng)的州土地保護(hù)和開發(fā)委員會(huì)（LCDC）。該委員會(huì)提供交通和土地利用規(guī)劃服務(wù)，并負(fù)責(zé)制定和修改城市增長(zhǎng)邊界，1979年，制定了波特蘭大都市地區(qū)的城市增長(zhǎng)邊界。邊界內(nèi)包括24個(gè)城市、60多個(gè)特別服務(wù)區(qū)，以及摩特諾瑪縣、克拉卡馬斯縣和華盛頓縣的城市部分。在劃定之初，城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)面積共360平方英里（932.4平方公里）。其中，130平方英里（336.7平方公里）的面積為空置及未開墾用地。目前，城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)面積已經(jīng)擴(kuò)展到約400平方英里（1036平方公里）。到上世紀(jì)末，全美已經(jīng)有超過(guò)100個(gè)地區(qū)實(shí)施了城市增長(zhǎng)邊界政策，涉及俄勒岡、華盛頓、明尼蘇達(dá)、馬里蘭、佛羅里達(dá)、加利福尼亞、亞利桑那、賓西法尼亞、新澤西和威斯康辛諸州。

從世界各地的實(shí)踐來(lái)看，城市增長(zhǎng)邊界實(shí)施的范圍和強(qiáng)度有著較大的區(qū)別。在實(shí)施范圍方面，Kolakowski對(duì)美國(guó)各州的城市增長(zhǎng)邊界政策做了一個(gè)全面的總結(jié)。截至2000年，美國(guó)有七個(gè)州（華盛頓、田納西、俄勒岡、新澤西、馬里蘭、緬因和夏威夷）在州域?qū)用嫱菩谐鞘性鲩L(zhǎng)邊界政策；佛羅里達(dá)州雖然并不強(qiáng)制要求其所屬區(qū)域?qū)嵭谐鞘性鲩L(zhǎng)邊界，但也意識(shí)到了這一政策的重要性，故而鼓勵(lì)地方政府予以采用；而大部分州將是否推行城市增長(zhǎng)邊界的決策權(quán)下放到地方政府。[1]

在實(shí)施強(qiáng)度方面，根據(jù)Boussauw的分類，從城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)部的土地開發(fā)而言，限制程度最小的城市增長(zhǎng)邊界可以涵蓋相當(dāng)多的非建設(shè)土地，足夠滿足規(guī)劃期限內(nèi)（通常是10～20年）的城市用地需求[2]，而且可以被再次擴(kuò)展。這樣一種策略能夠防止蛙跳式的開發(fā)和城市增長(zhǎng)邊界外開放空間的退化，然而難以形成緊湊的城市核心。這種類型的城市增長(zhǎng)邊界常見于加拿大和美國(guó)的部分州。限制程度較大的城市增長(zhǎng)邊界政策則涵蓋更小的區(qū)域，而與其配合實(shí)施的（城市）復(fù)興策略就會(huì)以舊社區(qū)和宗地的重建為目的，來(lái)增加住房密度。還有的方案中設(shè)置了城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)的住房數(shù)量上限，加利福尼亞州的部分城市就采取了這一措施。而就城市增長(zhǎng)邊界外部的土地開發(fā)而言，限制程度最小的城市增長(zhǎng)邊界政策，允許開放空間內(nèi)的住房建設(shè)，只要居住密度足夠低而且住房者能夠自己解決基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，如Atlanta等美國(guó)城市就實(shí)行了類似政策。較為嚴(yán)格一些的城市增長(zhǎng)邊界政策，有的會(huì)規(guī)定只有原先規(guī)劃的建設(shè)用地才能進(jìn)行開發(fā)；有的只允許對(duì)已有建筑進(jìn)行住房改造；還有的則將建設(shè)地點(diǎn)局限在已有聚落的周邊，而且規(guī)定這些聚落必須要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，這一類型的城市增長(zhǎng)邊界可見于《荷蘭第五空間規(guī)劃備忘錄》。更為嚴(yán)格的城市增長(zhǎng)邊界政策，則會(huì)禁止其外的土地開發(fā)，甚至其外現(xiàn)存的建設(shè)用地都有可能會(huì)被復(fù)墾為開放空間保護(hù)區(qū)，英國(guó)、日本和瑞士所實(shí)施的政策都屬此類。[3]

為了確保城市增長(zhǎng)邊界的施行，地方政府可以采取靈活的開發(fā)管理措施，以確保體制的改革能夠滿足市場(chǎng)的需要。配套的政策可以包含差異性稅收、土地利用區(qū)劃、財(cái)政補(bǔ)貼、公共設(shè)施充分供應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)計(jì)劃等。

例如，對(duì)城市增長(zhǎng)邊界外城市及農(nóng)業(yè)用地設(shè)定不同的稅率。如果對(duì)城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)的城市用地設(shè)定較低的財(cái)產(chǎn)稅率，而對(duì)其內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地設(shè)定較高的財(cái)產(chǎn)稅率，將會(huì)促進(jìn)更多的城市開發(fā)在城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)進(jìn)行；反之，較高的城市用地財(cái)產(chǎn)稅率和較低的農(nóng)業(yè)用地財(cái)產(chǎn)稅率，將會(huì)使更多的城市開發(fā)轉(zhuǎn)而在城市增長(zhǎng)邊界外進(jìn)行。又如，制定最低密度和最低強(qiáng)度區(qū)劃，可以推動(dòng)公寓和聯(lián)排住宅等土地高密度開發(fā)，避免低密度的獨(dú)戶住宅開發(fā)；通過(guò)包涵式區(qū)劃，可以鼓勵(lì)多類別、多規(guī)模的住宅開發(fā)，以滿足不同收入和處于不同人生階段的家庭需要，并借助可支付住房的建設(shè)來(lái)提高土地開發(fā)的密度；通過(guò)組團(tuán)式的區(qū)劃，將開發(fā)限定在交通和公共設(shè)施較好的區(qū)域內(nèi)，提高住宅開發(fā)的效率，并借助住宅集中建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)開放空間的保護(hù)；通過(guò)不可轉(zhuǎn)換和排他性區(qū)劃，對(duì)不相容用地進(jìn)行明確分離，從而有效保護(hù)農(nóng)用地、景觀用地和生態(tài)敏感用地免于被城市建設(shè)所占用。再如，公共設(shè)施充分供應(yīng)條例規(guī)定，只有在滿足重要基礎(chǔ)設(shè)施需求的前提下才能批準(zhǔn)開發(fā)項(xiàng)目。如果地方政府不能夠提供這些設(shè)施，增長(zhǎng)就不會(huì)出現(xiàn)，或以不恰當(dāng)?shù)姆绞匠霈F(xiàn)。如果政府的公共設(shè)施供應(yīng)區(qū)域能夠與城市增長(zhǎng)邊界相重合，那么將會(huì)通過(guò)節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，將新的開發(fā)引導(dǎo)至城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)部，從而促進(jìn)其有效實(shí)施?；A(chǔ)設(shè)施改進(jìn)計(jì)劃是一個(gè)確定設(shè)施安排的五年或十年規(guī)劃，它使開發(fā)商能夠了解關(guān)于新設(shè)施的安排，使地方政府能夠合理安排財(cái)政支出以滿足發(fā)展需要，并將開發(fā)項(xiàng)目引向預(yù)想的區(qū)域。因此，將基礎(chǔ)設(shè)施的配置與城市增長(zhǎng)邊界結(jié)合起來(lái)，可以從時(shí)間和空間上對(duì)新的土地開發(fā)進(jìn)行有效調(diào)控。

城市增長(zhǎng)邊界的實(shí)施對(duì)于城市形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、交通、社會(huì)、文化、政治等方面都會(huì)產(chǎn)生一定程度的影響。一般認(rèn)為，城市增長(zhǎng)邊界的劃設(shè)對(duì)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和遏制蔓延具有積極作用。而城市用地預(yù)測(cè)方法和能力以及城市增長(zhǎng)邊界監(jiān)控調(diào)整機(jī)制的靈活性，都會(huì)影響到其實(shí)施的成效。同時(shí)，城市增長(zhǎng)邊界的劃設(shè)會(huì)影響到開發(fā)商開發(fā)的區(qū)位偏好，形成“界內(nèi)損失厭惡”和“界外風(fēng)險(xiǎn)追求”的心理效應(yīng)。這種心理效應(yīng)在開發(fā)信息不充分的決策情況下，會(huì)降低城市增長(zhǎng)邊界的控制成效。城市增長(zhǎng)邊界的劃設(shè)還會(huì)影響到土地及住房?jī)r(jià)格、住房可支付性和住房種類。通常認(rèn)為，城市增長(zhǎng)邊界會(huì)拉高土地及住房?jī)r(jià)格，并降低住房的可支付性；但在某些地區(qū)，這種作用則并不明顯。城市增長(zhǎng)邊界在提高邊界內(nèi)開發(fā)密度的同時(shí)，也有可能減少住房的多樣性。在交通方面，城市增長(zhǎng)邊界的劃設(shè)雖然是征收擁堵費(fèi)的替代方案之一，但已有的研究表明，無(wú)論在單中心或是多中心形態(tài)的模型中，其對(duì)于改善城市擁堵的作用都極為有限。城市增長(zhǎng)邊界究竟能否改善交通擁堵，在很大程度上取決于其是否按照合理規(guī)模被劃定。而對(duì)規(guī)劃者而言，合理規(guī)模的計(jì)算是一件極為困難的工作，幾乎無(wú)法完成。城市增長(zhǎng)邊界的劃設(shè)還可以影響到城市犯罪率。對(duì)于美國(guó)波特蘭地區(qū)的研究顯示，在剔除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響之后，城市增長(zhǎng)邊界能遏制城市蔓延，并將更多的資本集中于內(nèi)城，故而可以降低犯罪率。一些已經(jīng)實(shí)施了城市增長(zhǎng)邊界的地區(qū)，城市增長(zhǎng)邊界已經(jīng)成為地區(qū)的重要文化符號(hào)，以繪畫、攝影和文學(xué)作品等形式，被藝術(shù)化和文學(xué)化地加以表達(dá)。此外，城市增長(zhǎng)邊界與城市的政治邊界也有重要關(guān)聯(lián)，可以強(qiáng)化或削弱城市發(fā)展的行政區(qū)域格局和政治空間格局。

三

近些年中國(guó)對(duì)于城市增長(zhǎng)邊界的廣泛關(guān)注與研究，顯然是與中國(guó)的城市化進(jìn)程密不可分的。中國(guó)自1978年以來(lái)，年均城市人口增長(zhǎng)接近1600萬(wàn)，按照已有和現(xiàn)行的城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)，每年需要為城市發(fā)展提供超過(guò)1000平方公里的新用地。北京、天津、上海、廣州、深圳等城市都在較短的時(shí)間內(nèi)成長(zhǎng)為人口規(guī)模超過(guò)千萬(wàn)人、用地規(guī)模接近或超過(guò)一千平方公里的超大城市，我國(guó)600多個(gè)城市以及大量的地方城鎮(zhèn)的人口和用地都出現(xiàn)了幾倍，甚至是幾百倍的增長(zhǎng)。如此規(guī)模巨大且快速的城市化進(jìn)程在整個(gè)世界都是獨(dú)一無(wú)二的。在未來(lái)二三十年中，城市發(fā)展仍將沿著這一趨勢(shì)快速進(jìn)行。伴隨這一快速的城市化進(jìn)程，大量的區(qū)域及城市問(wèn)題不斷涌現(xiàn)：農(nóng)地、開放空間和生態(tài)敏感地區(qū)被大量占用，基礎(chǔ)設(shè)施開支及供應(yīng)不足，社區(qū)缺乏凝聚力，城市低效擴(kuò)展，甚至以分散、低密度和小汽車主導(dǎo)為典型特征的蔓延現(xiàn)象也已經(jīng)普遍出現(xiàn)。因此，迫切需要采用有效的手段對(duì)城市增長(zhǎng)加以控制。

城市增長(zhǎng)邊界便成為一個(gè)應(yīng)用成熟、易于操作且極具發(fā)展前景的控制工具。到目前為止，城市增長(zhǎng)邊界的理念已經(jīng)在很多本土的規(guī)劃實(shí)踐之中有所應(yīng)用，并與國(guó)內(nèi)原有的一些開發(fā)控制手段加以結(jié)合。

事實(shí)上，中國(guó)現(xiàn)有的很多控制邊界已經(jīng)部分地起到了城市增長(zhǎng)邊界的作用，如2005年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》中要求在城市規(guī)劃中劃定限建區(qū)和適建區(qū)。城市規(guī)劃中的規(guī)劃建設(shè)用地邊界也可以被視為一種重要的城市增長(zhǎng)邊界。根據(jù)建設(shè)部于1990年頒布、1991年實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，城市用地被劃分為十大類。其中，居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地共九大類用地屬于城市建設(shè)用地。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2011年底頒布、2012年開始實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50371-2011）》，進(jìn)一步對(duì)城市建設(shè)用地的概念加以明確。在這個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)中，城市建設(shè)用地被作為獨(dú)立的條目，與其他類型的建設(shè)用地和非建設(shè)用地加以區(qū)分，并被重新劃分為八個(gè)用地大類。2008年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十條明確規(guī)定，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。第四十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。這樣，城市建設(shè)用地邊界內(nèi)外的開發(fā)活動(dòng)便被劃分為“合法”和“非法”兩類。由此可見，中國(guó)目前的城市建設(shè)用地邊界與美國(guó)等國(guó)家所普遍采用的城市增長(zhǎng)邊界，在實(shí)施控制機(jī)制上是具有較大的相似之處的。[4]

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)學(xué)界一直對(duì)于城市增長(zhǎng)邊界持較為積極的態(tài)度，但大多肯定其理論作用，忽視了綜合配套措施的使用，并缺乏對(duì)其特定地區(qū)實(shí)踐的探討，以及成本分析和機(jī)制探討。事實(shí)上，在實(shí)現(xiàn)類似目標(biāo)的過(guò)程中，綠帶、城市服務(wù)邊界、設(shè)定開發(fā)上限和暫緩開發(fā)等政策，都可以替代城市增長(zhǎng)邊界來(lái)加以使用；而稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、區(qū)劃、開發(fā)許可控制等手段，則是與城市增長(zhǎng)邊界配套加以使用的。在城市增長(zhǎng)邊界的實(shí)施過(guò)程中，特別要注意的是，城市增長(zhǎng)邊界是一整套政策，而非簡(jiǎn)單的地理劃線。因而，只有把城市增長(zhǎng)邊界政策作為一項(xiàng)綜合性的政策來(lái)加以制定和實(shí)施，才能獲得良好的成效。而從現(xiàn)有的城市增長(zhǎng)邊界和類似城市增長(zhǎng)邊界政策的實(shí)施角度來(lái)看，已有的城市增長(zhǎng)邊界或類似邊界的實(shí)施狀況并不令人樂(lè)觀。未來(lái)，我們需要通過(guò)更為完善的理論體系構(gòu)建和更多的實(shí)踐總結(jié)，不斷增進(jìn)理論和實(shí)務(wù)界對(duì)于城市增長(zhǎng)邊界的認(rèn)識(shí)，從而促進(jìn)城市增長(zhǎng)邊界被更加科學(xué)、合理地加以實(shí)施。

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