城市增長(zhǎng)邊界：歷史溯源與內(nèi)在規(guī)律

寧越敏

一

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化也相應(yīng)進(jìn)入到快速發(fā)展階段。2010年，中國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，人口城市化率達(dá)49.68%，較2000年的36.09%提升了13.59個(gè)百分點(diǎn)，年均增加1.36個(gè)百分點(diǎn)。快速城市化推動(dòng)了中國(guó)大量剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，加快了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，城市居民的居住條件、城市各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施水平也有了顯著提升。城市化已和工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化一起成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要特征。

但過(guò)快的城市化也使各種城市問(wèn)題伴之而生，城市建設(shè)用地快速擴(kuò)張就是其中之一。其后果一是導(dǎo)致城市近郊區(qū)的良田大量被占用，二是城市蔓延導(dǎo)致通勤距離不斷延長(zhǎng)。有學(xué)者就城市建設(shè)用地增長(zhǎng)率快于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率的現(xiàn)象，提出“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”的觀點(diǎn)，以此批判城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地資源浪費(fèi)，社會(huì)上也對(duì)所謂無(wú)人居住的“鬼城”議論紛紛。但從中央政府層面而言，為確保18億畝耕地紅線不被突破，在城市發(fā)展規(guī)劃中歷來(lái)強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地，近年來(lái)更提出設(shè)置城市增長(zhǎng)邊界以約束城市向外的不斷蔓延。

所謂城市增長(zhǎng)邊界的理念最早來(lái)自1945年的大倫敦規(guī)劃，當(dāng)時(shí)在倫敦外圍規(guī)劃了綠帶以控制城市蔓延。其后一些城市仿效倫敦編制綠帶規(guī)劃，但在實(shí)踐中綠帶能起到限制城市增長(zhǎng)作用的不多。1973年美國(guó)俄勒岡州對(duì)所有的大城市劃定城市增長(zhǎng)邊界，禁止超過(guò)城市增長(zhǎng)邊界新建居民區(qū)和公交系統(tǒng)，并鼓勵(lì)市區(qū)內(nèi)部土地的混合開(kāi)發(fā)利用。波特蘭市于1997年制定了《波特蘭地區(qū)規(guī)劃2040》，通過(guò)制定城市增長(zhǎng)邊界和加強(qiáng)公交發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)精明增長(zhǎng)的策略。但美國(guó)絕大多數(shù)的城市在其發(fā)展過(guò)程中并沒(méi)有明確的空間增長(zhǎng)邊界的限制。究其原因，一是美國(guó)地廣人稀，沒(méi)有保護(hù)耕地的緊迫感；二是美國(guó)強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式，又是聯(lián)邦制國(guó)家，沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的城市發(fā)展政策，規(guī)劃的作用很有限。

與美國(guó)相比，在中國(guó)的城市規(guī)劃實(shí)踐中，一直采用人均建設(shè)用地指標(biāo)控制城市用地的過(guò)快增長(zhǎng)，在城市總體規(guī)劃中亦有明確的規(guī)劃期內(nèi)的用地邊界。就此而言，所謂城市增長(zhǎng)邊界對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)并非是什么新手段。由此產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：一是在城市總體規(guī)劃里既然有明確的用地國(guó)標(biāo)以及建設(shè)用地范圍，但為什么不能很好地控制很多城市的蔓延？城市蔓延是否符合城市在迅速發(fā)展階段的客觀規(guī)律？二是 “所謂土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”的說(shuō)法是否具有合理性？

二

中國(guó)現(xiàn)有的城市建設(shè)用地國(guó)標(biāo)起源于1980年代，當(dāng)時(shí)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院調(diào)查了全國(guó)200多個(gè)城市的用地情況。在此基礎(chǔ)上，1990年建設(shè)部編制的國(guó)標(biāo)把城市人均建設(shè)用地分為四級(jí)，從60平方米到120平方米不等。不過(guò)，當(dāng)時(shí)中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施處于嚴(yán)重短缺狀態(tài)，大多數(shù)城市的人均用地面積處于該國(guó)標(biāo)的下端。以1980年代的上海市區(qū)為例，人口密度達(dá)4萬(wàn)人以上，人均用地面積甚至不足30平方米，人均居住面積僅5平方米，人均綠地面積不足1平方米。因此，上海急需增加城市建設(shè)用地以緩解城市生產(chǎn)和生活面臨的巨大壓力。但1984年編制的上海城市規(guī)劃受制于當(dāng)時(shí)的大環(huán)境，并沒(méi)有預(yù)測(cè)到新形勢(shì)下城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變對(duì)城市用地帶來(lái)的影響，規(guī)劃新增城市用地不多，結(jié)果城市的實(shí)際發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃預(yù)定的目標(biāo)。據(jù)研究，1980年代上海年均增加的建設(shè)面積是年均增長(zhǎng)人口的3.48倍。換言之，所謂土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化自上世紀(jì)80年代就出現(xiàn)了，但該時(shí)期用地的快速增長(zhǎng)，實(shí)際上是對(duì)建國(guó)后前30年“先生產(chǎn)、后生活”導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的補(bǔ)償，建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)具有合理性。

1992年后，中國(guó)進(jìn)入全面開(kāi)放的時(shí)代，在全球化的影響下，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)勞動(dòng)力的價(jià)格和土地價(jià)格甚至低于泰國(guó)、菲律賓等東南亞國(guó)家，大量外資進(jìn)入中國(guó)沿海地區(qū)。在全面對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，各地紛紛建設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)，又帶來(lái)城市用地新一輪的快速擴(kuò)張。仍以上海為例，該時(shí)期土地增長(zhǎng)速度是人口增長(zhǎng)速度的2.69倍，但相比80年代土地城鎮(zhèn)化的速度已大大下降。從全國(guó)來(lái)看，1985～2000年期間，全國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)55%，城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)125%，其原因與上海基本相似。不過(guò)，因城市擴(kuò)張減少的耕地僅占全部耕地流失總量的18.5%，絕大多數(shù)流失的耕地是因生態(tài)建設(shè)帶來(lái)的退耕所致。因此，城鎮(zhèn)化并不是造成中國(guó)耕地減少的主要原因。整體來(lái)看，1980～2000年期間，城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展沒(méi)有起到足夠的約束作用，絕大多數(shù)城市的發(fā)展大都突破規(guī)劃的邊界，其原因是傳統(tǒng)的規(guī)劃理論和方法跟不上快速城市化帶來(lái)的變化。

2000年后，中國(guó)的人口城市化速度更快。以上海為例，雖進(jìn)入大規(guī)模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)代，但人口增長(zhǎng)速度加快，土地增長(zhǎng)速度與人口增長(zhǎng)速度之比進(jìn)一步下降到2.03倍。而且，同時(shí)期上海生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度更是驚人，2010年上海生產(chǎn)總值是2000年的2倍，是1990年的8.5倍。2010年的上海人均公共綠地面積也提高到13平方米。由此可見(jiàn)，在中國(guó)城市人均建設(shè)用地長(zhǎng)期處于短缺的背景之下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度具有合理性。值得注意的是，90年代末上海編制的總體規(guī)劃就設(shè)置了增長(zhǎng)邊界，當(dāng)時(shí)規(guī)劃沿外環(huán)線內(nèi)外兩側(cè)建設(shè)500米寬的綠帶，以此控制上海中心城區(qū)的向外蔓延。但在快速城市化背景下，城市用地很快躍過(guò)外環(huán)線，與近郊區(qū)的城市用地連成一片。

為適應(yīng)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，2012年人均建設(shè)用地國(guó)標(biāo)的下限調(diào)整為85平方米，上限下降到105平方米。新的指標(biāo)是以人均建設(shè)用地面積現(xiàn)狀和規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模，來(lái)確定規(guī)劃期內(nèi)的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)土資源部則要求城市人均建設(shè)用地控制在100平方米以內(nèi)。在歷經(jīng)30年城市人口和用地快速增長(zhǎng)后，新的國(guó)標(biāo)能否起到控制城市用地快速增長(zhǎng)的作用呢？筆者認(rèn)為，關(guān)于增長(zhǎng)邊界，要拋棄目前大家習(xí)以為常的指標(biāo)和參數(shù)，否則難以解決問(wèn)題。

三

從城市發(fā)展來(lái)看，很多因素影響城市的用地規(guī)模：

其一，城市功能是影響用地規(guī)模的主要因素。在城市地理學(xué)里，城市功能分為基本職能和非基本職能，前者是指為城市以外地區(qū)服務(wù)的職能，而后者是指為城市自身服務(wù)的職能。一般來(lái)說(shuō)，礦業(yè)城市、重工業(yè)城市、交通樞紐城市由于基本職能較強(qiáng)，要占用更多的城市建設(shè)用地。另外，1990年代以來(lái)中國(guó)參與全球勞動(dòng)分工，承接了發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及資源密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。作為世界最大的貿(mào)易出口國(guó)，中國(guó)出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯某鞘械墓I(yè)用地，不僅服務(wù)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，亦擔(dān)負(fù)了為國(guó)際市場(chǎng)生產(chǎn)的職能。城市中的出口加工區(qū)就是典型的服務(wù)于國(guó)際市場(chǎng)的空間。中國(guó)有著大量的剩余勞動(dòng)力，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，為解決就業(yè)問(wèn)題，仍需擔(dān)負(fù)世界工廠的責(zé)任。目前沿海城市實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)正在向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，相應(yīng)地要占用一定的土地資源。

但另一方面，確實(shí)存在著城市的功能過(guò)于集中導(dǎo)致城市快速蔓延的問(wèn)題，北京是一個(gè)典型的案例。為阻止北京的城市蔓延，有關(guān)方面還提出把非核心首都功能擴(kuò)散出去，其中包括市場(chǎng)搬遷。筆者認(rèn)為非核心首都功能不等于城市非基本功能。非基本功能是保障性的，為市民服務(wù)所必需的，如北京眾多市場(chǎng)主要是為老百姓生活服務(wù)的，而秀水街則主要是為國(guó)際旅游服務(wù)的。如果百姓生活不需要這些市場(chǎng)，相信這些市場(chǎng)早已關(guān)閉。因此，北京功能的高度集聚究竟是市場(chǎng)因素造成的還是其他因素造成的，首先需要厘定清楚。如果認(rèn)識(shí)不清，空間邊界就無(wú)法控制。換言之，大家認(rèn)識(shí)到控制城市蔓延很重要，大方向?qū)Γ枰M(jìn)一步研究城市功能與城市發(fā)展之間的關(guān)系。上海也是如此。

其二，需要重新考慮城市規(guī)模與用地的關(guān)系。假設(shè)有兩個(gè)規(guī)模不同的城市。小城市有10個(gè)單位，這10個(gè)單位之間完成彼此的交流是10的平方，即100次。另一個(gè)城市有100個(gè)單位，彼此間的交流為100的平方，即可達(dá)到1萬(wàn)次。從兩個(gè)城市的單位之比來(lái)看，后者僅為前者的十倍，但后者引發(fā)的交流量卻可能是前者的一百倍，這就是城市集聚經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效益。但我們?cè)谠O(shè)立城市人均建設(shè)用地指標(biāo)的時(shí)候，卻沒(méi)有考慮到不同城市因規(guī)模不同所產(chǎn)生的交流頻率的不同，因此需要不同的空間尺度。這也是為什么當(dāng)我們進(jìn)入到汽車社會(huì)的時(shí)候，大城市交通擁堵的問(wèn)題比小城市更嚴(yán)重的原因，而這一問(wèn)題并非通過(guò)倡導(dǎo)公共交通優(yōu)先所能解決。

其三，生態(tài)建設(shè)、人民生活改善需要更多的建設(shè)用地。上海的人均公共綠地雖已達(dá)到13平方米，但和其他世界級(jí)城市相比仍是比較低的水平。據(jù)德國(guó)規(guī)劃學(xué)者估計(jì)，一個(gè)城市排放的二氧化碳如果被植物全部吸收并釋放出相應(yīng)的氧氣，人均用地面積應(yīng)達(dá)到250平方米左右，是我們?nèi)司玫貥?biāo)準(zhǔn)的一倍以上。中國(guó)人多地少，一般而言，中國(guó)的城市人均綠地不可能達(dá)到歐美城市的標(biāo)準(zhǔn)，但有條件的話，為百姓提供適度的綠地也是必要的。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到新常態(tài)后，今后產(chǎn)業(yè)用地的需求會(huì)減少，目前因中國(guó)城市的人均綠地指標(biāo)普遍較低，生態(tài)用地還需要增加。

其四，城市建設(shè)需要預(yù)留發(fā)展的空間。比如，有不少批判中國(guó)城市大馬路的意見(jiàn)。其實(shí)上海早在1958年建設(shè)滬閔路時(shí)就因道路設(shè)計(jì)過(guò)寬被批判過(guò)，但事實(shí)表明，滬閔路很好地適應(yīng)了此后發(fā)展的需要。因?yàn)槌鞘幸?guī)劃就是要為未來(lái)的發(fā)展預(yù)留空間。不少城市新城由于目前入住的人口較少被批為“鬼城”，對(duì)此應(yīng)具體情況具體分析。如鄭東新區(qū)因規(guī)劃面積過(guò)大前幾年也受到過(guò)質(zhì)疑，但現(xiàn)今不僅成為鄭州的新功能區(qū)，人口也已集聚到上百萬(wàn)了。在未來(lái)的河南省城市化進(jìn)程中，鄭東新區(qū)還將集聚更多的人口。

從全世界城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)城市處于人口、經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張階段的時(shí)候，實(shí)施空間控制政策的效果很有限，因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展具有不確定的因素。以中國(guó)為例，差不多每隔十年就有發(fā)展環(huán)境的大變化。1980年代的中國(guó)無(wú)法預(yù)測(cè)到1992年以后實(shí)施的全面開(kāi)放戰(zhàn)略對(duì)城市發(fā)展帶來(lái)的影響，而加入WTO時(shí)的中國(guó)也很難預(yù)測(cè)到今天的經(jīng)濟(jì)會(huì)進(jìn)入到新常態(tài)。倫敦綠帶的規(guī)劃之所以長(zhǎng)期行之有效，與倫敦二戰(zhàn)后40年中人口減少100多萬(wàn)有密切關(guān)系。由于人口不斷減少，英國(guó)甚至在1970年代停止了倫敦周邊新城的建設(shè)。

這表明，當(dāng)城市進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段時(shí)，城市擴(kuò)張的速度自然下降。中國(guó)城市發(fā)展已進(jìn)入到新常態(tài)，意味著對(duì)大多數(shù)城市而言已過(guò)了快速發(fā)展的階段，在此時(shí)刻劃定增長(zhǎng)邊界將會(huì)是一個(gè)比較有效的政策。同時(shí)還應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村集體用地的制度改革，從源頭上控制農(nóng)村用地盲目或非法轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

[本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（11JZD028）成果]