新型城鎮(zhèn)化背景下城市邊界調(diào)整與城市綜合承載力提升

張學(xué)良

從1950年到2013年，全球城市人口從7.46億增加至39億，城市人口占世界總?cè)丝诒戎剡_(dá)到了54%（聯(lián)合國(guó)：《世界城市化展望》，2014）。在全球范圍城市化總體進(jìn)程加快的歷史時(shí)期，1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了“奇跡式”增長(zhǎng)，1978～2013年期間，年均增長(zhǎng)率高達(dá)9.8%，經(jīng)濟(jì)總量已位居全球第二。伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，中國(guó)城鎮(zhèn)化也經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提供的數(shù)據(jù)，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億人增加到2013年的7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。然而，快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中也存在著一些問(wèn)題和突出的矛盾，城市“攤大餅”式發(fā)展、城市開(kāi)發(fā)邊界的無(wú)序蔓延，使得城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的“多規(guī)分離”則進(jìn)一步加劇了這一矛盾，城鎮(zhèn)化進(jìn)展中累計(jì)的問(wèn)題日益突出，城市綜合承載力亟待提升。

1. 新型城鎮(zhèn)化對(duì)城市邊界調(diào)整、城市綜合承載力提升的新要求

中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，“新”就新在以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體空間形態(tài)。提升綜合城市承載力是以人為本的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)城區(qū)土地面積的無(wú)序蔓延與土地開(kāi)發(fā)無(wú)序，引起了環(huán)境污染、空氣惡化、居住水平與就業(yè)容納能力不強(qiáng)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響城市居民的生活質(zhì)量，需要通過(guò)優(yōu)化城市邊界、提升城市綜合承載力來(lái)實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”。以城市群為主體空間形態(tài)則要求，對(duì)城市承載力提升的考慮不能僅局限于一個(gè)城市內(nèi)部承載力的提升。事實(shí)上，單個(gè)城市內(nèi)部的很多問(wèn)題如“大城市病”，很難在一個(gè)城市內(nèi)部完全解決，必須在城市群的空間載體內(nèi)通過(guò)協(xié)同發(fā)展與一體化發(fā)展來(lái)解決，通過(guò)城市邊界調(diào)整與城市群綜合承載力提升來(lái)促進(jìn)單個(gè)城市綜合承載力的提升。

換言之，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為空間形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以城市邊界調(diào)整為手段，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。（詳見(jiàn)圖1）

2. 以城市邊界調(diào)整為路徑提升城市綜合承載力

通過(guò)城市邊界的優(yōu)化調(diào)整即限定城市邊界擴(kuò)張、優(yōu)化城市空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)布局與城市協(xié)同等多種方式，影響“人地”關(guān)系與要素的空間配置，這是實(shí)現(xiàn)城市綜合承載力提升的有效路徑。目前，城市邊界主要關(guān)注以土地開(kāi)發(fā)利用和擴(kuò)大規(guī)模為目標(biāo)的“城市增長(zhǎng)邊界”、“城市開(kāi)發(fā)邊界”，忽視了人的價(jià)值體現(xiàn)與社會(huì)公平的價(jià)值取向。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，要更新城市空間增長(zhǎng)理念和注重規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提升效率、彰顯公平，將城市邊界優(yōu)化調(diào)整作為城市綜合承載力提升的重要路徑。城市邊界優(yōu)化調(diào)整及轉(zhuǎn)變主要包括以下三個(gè)方面：

第一，由外延式、關(guān)注規(guī)模的城市邊界調(diào)整，向內(nèi)涵式、關(guān)注效率的城市邊界調(diào)整轉(zhuǎn)變。中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在城市地理邊界由中心向外無(wú)序過(guò)度擴(kuò)張的現(xiàn)象，這造成了農(nóng)業(yè)用地的減少和農(nóng)村自然景觀的破壞等問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展能力，加大了城鎮(zhèn)化過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。這種外延式、粗放式的城市邊界調(diào)整是不可持續(xù)的，城市邊界調(diào)整應(yīng)通過(guò)城市內(nèi)部空間優(yōu)化（城鎮(zhèn)用地功能置換、空間整理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）和經(jīng)濟(jì)效率的提升（地均產(chǎn)出、人均污染產(chǎn)出、地均污染產(chǎn)出）等路徑進(jìn)行。

第二，單個(gè)城市的邊界調(diào)整轉(zhuǎn)向以城市群為載體的城市間協(xié)作調(diào)整。城市群是臨近城市的“集聚體”，其區(qū)域內(nèi)城市間邊界往往存在地理邊界和經(jīng)濟(jì)邊界交疊的現(xiàn)象。由于空間外部性的存在，單個(gè)城市很難獨(dú)自處理好自身邊界問(wèn)題，應(yīng)以城市群為載體，加強(qiáng)城市間協(xié)同合作，建立經(jīng)濟(jì)邊界、行政邊界與地理邊界三者的耦合機(jī)制。城市群內(nèi)地方城市政府間共同建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，制定統(tǒng)一的招商引資與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，可有效避免城市間惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的資源浪費(fèi)，減少生態(tài)環(huán)境的破壞，破解發(fā)展中面臨的資源約束問(wèn)題，提升城市綜合承載力。

第三，由“政府主導(dǎo)”向“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城市邊界調(diào)整轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)參與主體多元化。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是政府主導(dǎo)完成的，如城市人口控制、城鄉(xiāng)戶籍管理、撤縣設(shè)區(qū)等做法，根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神的要求，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)以市場(chǎng)為主導(dǎo)，同時(shí)政府積極引導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，市場(chǎng)、政府是資源配置的兩種有效形式，應(yīng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)手段使資源要素充分流動(dòng)，以行政的手段解決外部性和阻礙資源要素流動(dòng)的行政壁壘等問(wèn)題，發(fā)揮市場(chǎng)和政府的合力協(xié)同作用。城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府的引導(dǎo)作用還應(yīng)體現(xiàn)在城市規(guī)劃方面，城市規(guī)劃必須遵循科學(xué)合理的原則，具有前瞻性和法律效應(yīng)。

3. 以城市群為協(xié)同平臺(tái)促進(jìn)城市綜合承載力的提升

“城市群”的概念最早是從地理學(xué)的研究角度提出來(lái)的，類似的概念還有大都市帶、都市圈、都市連綿區(qū)等。城市群經(jīng)濟(jì)是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間組織及運(yùn)行的一種形式，是基于交通高度發(fā)達(dá)、社會(huì)分工深化、市場(chǎng)深度擴(kuò)張、要素高度集聚而演化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)。一座城市不是一個(gè)孤立、封閉的體系，它與臨近的區(qū)域和城鎮(zhèn)有著密切的聯(lián)系?？梢哉f(shuō)，每一座城市都是區(qū)域性城市群的一個(gè)重要組成部分。以城市群為載體，城市間加強(qiáng)協(xié)同合作，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮“協(xié)同效應(yīng)”、“溢出效應(yīng)”的作用，將有利于城市綜合承載力的提升。城市群作為城市的“集聚體”，其區(qū)域內(nèi)城市的集聚通過(guò)“集聚效應(yīng)”和“分散效應(yīng)”的疊加，可以形成正向或負(fù)向“溢出效應(yīng)”。正是由于外部性的存在，作為城市群區(qū)域內(nèi)的城市，在缺乏與其他城市聯(lián)動(dòng)的前提下，很難依靠城市自身的力量解決發(fā)展中問(wèn)題，加強(qiáng)“同城化”合作將有助于解決單個(gè)城市發(fā)展面臨的資源約束，以及環(huán)境生態(tài)的負(fù)外部性等問(wèn)題。從城市間產(chǎn)業(yè)布局、城市間居民的就業(yè)居住、城市間交通規(guī)劃等方面進(jìn)行“同城化”，也將有助于城市綜合承載力的提升。考慮到空間溢出效應(yīng)的影響，城市綜合承載力的提升要以城市群為平臺(tái)，加強(qiáng)城市群區(qū)域內(nèi)城市的聯(lián)動(dòng)性，發(fā)揮“協(xié)同效應(yīng)”促進(jìn)單個(gè)城市綜合承載力的提升。

4. 以“多規(guī)合一”為抓手促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展

中國(guó)城市規(guī)劃體現(xiàn)出了中國(guó)城市發(fā)展的特色，除了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之外，還有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃，形成了約翰·奈斯比特所說(shuō)的“規(guī)劃森林”。中國(guó)過(guò)去大多城市規(guī)劃是以增長(zhǎng)為目標(biāo)的擴(kuò)張性規(guī)劃，地方政府將規(guī)劃作為為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的手段，土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等約束性規(guī)劃為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)作出調(diào)整，這樣出現(xiàn)了城市增長(zhǎng)邊界、城市開(kāi)發(fā)邊界不斷變化，甚至出現(xiàn)了城市無(wú)序蔓延，城市綜合承載力與可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，需要提高城市約束性規(guī)劃的地位，實(shí)現(xiàn)真正的“多規(guī)合一”。當(dāng)然，“多規(guī)合一”也在嘗試突破單個(gè)城市內(nèi)部的空間框架，如在長(zhǎng)三角、京津冀等城市群內(nèi)部，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，編制完善城市群發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，注重城市之間各類規(guī)劃的銜接和協(xié)同，各個(gè)城市在制定規(guī)劃時(shí)既要立足于本地發(fā)展基礎(chǔ)、比較優(yōu)勢(shì)和實(shí)際發(fā)展需求，又要與城市群其他城市進(jìn)行對(duì)接，明確自身在城市群中的功能定位。