邊界控制中的城市權(quán)力

姚尚建

在中世紀(jì)初期，市鎮(zhèn)在法國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)并逐漸發(fā)展起來(lái)。一些較大的城市建立了市政府，并具備司法和市政管理的職能，市鎮(zhèn)的最高行政官吏從居民中選出。這些市鎮(zhèn)與封建式的舊市鎮(zhèn)有很大的不同，它孕育著貿(mào)易、市民和市政三個(gè)轉(zhuǎn)化社會(huì)結(jié)構(gòu)的要素。[1]在中世紀(jì)以后的城市化進(jìn)程中，這三種要素既解釋了城市增長(zhǎng)，也提供了城市蔓延的批判視角。

城市形成中的權(quán)力結(jié)構(gòu)

中國(guó)城市蔓延與中國(guó)城市的規(guī)模相關(guān)。從中國(guó)的城市類型看，特大城市、大型城市、中小城市并存；從城市化階段來(lái)看，中國(guó)城市化、逆城市化與再城市化同時(shí)并存；而在城市的邊界控制中，不同類型的城市有著不同程度的權(quán)力約束。

首先，城市化進(jìn)程中的市場(chǎng)權(quán)力配置。一般認(rèn)為，世界范圍的城市復(fù)興發(fā)生在公元10世紀(jì)左右，在這一時(shí)期，貿(mào)易和工商業(yè)的興起成為城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。如果把雅典城邦也納入城市歷史考察便不難看出，城市存在一個(gè)從政治共同體到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同體的身份轉(zhuǎn)換。同時(shí)，作為世界城市化進(jìn)程的一個(gè)組成部分，中國(guó)的城市化進(jìn)程存在兩個(gè)動(dòng)力并存的格局，即傳統(tǒng)的政治權(quán)力安排和近三十年來(lái)工業(yè)化與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在后者的作用下，中國(guó)的城市成為市場(chǎng)要素重要導(dǎo)入地，一些重要的經(jīng)濟(jì)中心在東部沿海地區(qū)涌現(xiàn)出來(lái)，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)者，這些城市不停變換在中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局中的地位。在21世紀(jì)，基于房地產(chǎn)價(jià)格、經(jīng)濟(jì)輻射能力與人才吸納能力等差異，從東部到中西部，中國(guó)的城市甚至有了一線、二線、三線之劃分。

其次，城市化進(jìn)程中的政治權(quán)力差異。中國(guó)的城市化進(jìn)程不僅受到貿(mào)易與工商業(yè)的作用，在長(zhǎng)期集權(quán)體制下，城市的分布同時(shí)具有政治屬性。從政治地位看，中國(guó)的城市權(quán)力各有差異：有直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市之分，在縣級(jí)市以下，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。不同級(jí)別的城市擁有不同的城市規(guī)劃與城市管理權(quán)力，而對(duì)城市政治地位的確認(rèn)權(quán)來(lái)自中央政府。由于中央政府擁有縣級(jí)以上的行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)，因此中國(guó)的城市化進(jìn)程，既是行政區(qū)劃調(diào)整的過(guò)程，也是中央政府權(quán)力確認(rèn)的過(guò)程。中央政府在確定城市設(shè)立時(shí)，不僅僅考察城市化的工商業(yè)后果，更多地考察中國(guó)城市的區(qū)域性布局。在中央政府批準(zhǔn)的數(shù)百個(gè)縣級(jí)市中，既有區(qū)域的工商業(yè)中心，也有需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的貧困縣市；一些工商業(yè)發(fā)達(dá)、急需升格為城市的縣或鎮(zhèn)，往往還在中央政府的城市布局中繼續(xù)漫長(zhǎng)的等待。

再次，中國(guó)城市蔓延的權(quán)力聯(lián)盟。即使無(wú)法得到中央政府的城市地位的確認(rèn)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市增長(zhǎng)仍然無(wú)法遏制。事實(shí)上，工商業(yè)的發(fā)展形成了城市增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，在地方“政治錦標(biāo)賽”進(jìn)程中，由于城市的增長(zhǎng)可以給地方帶來(lái)更多的利益，城市邊界的蔓延往往受到了地方政府的鼓勵(lì)。比如，比我們熟知的“腐敗”更加隱秘的是資本參與了權(quán)力尋租，一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商甚至可能決定一條軌道交通的方向。因此，在城市化進(jìn)程中，政治權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力的結(jié)盟往往難以割裂，甚至在一定程度上，正是這種復(fù)雜的權(quán)力結(jié)盟，是中國(guó)城市蔓延的重要?jiǎng)恿Α?/p>

城市增長(zhǎng)中的權(quán)力批判

對(duì)于中國(guó)城市蔓延的動(dòng)力是來(lái)自城市經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)，還是地方政府的利益發(fā)展，這種理解的差異性背后掩蓋著一個(gè)類似城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的判斷。在中國(guó)的城市發(fā)展中，城市既不存在古代雅典的國(guó)家特質(zhì)，也不存在中世紀(jì)以來(lái)的社會(huì)特質(zhì)。借助地方政治權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力的結(jié)盟，中國(guó)的城市蔓延在很大程度上是政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果而非社會(huì)生長(zhǎng)的結(jié)果。

1.城市蔓延的社會(huì)隔絕。中國(guó)不同的城市類型并存著不同的城市化進(jìn)程，具體而言，中小城市的城市蔓延程度意愿強(qiáng)烈，特大城市人口導(dǎo)出、再城市化意愿比較強(qiáng)烈，大型城市定位尚不清晰?？傮w說(shuō)來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程存在普遍的城市蔓延的沖動(dòng)。工業(yè)、教育等功能區(qū)的外遷，使大量的城市人口進(jìn)入城市郊區(qū)。同時(shí)，在快速交通設(shè)施的幫助下，一些接近城市的傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村風(fēng)貌已被徹底改變，甚至以城中村的極端形式嵌入城市街區(qū)。在城市內(nèi)部，借助資本的力量，一些“高檔”社區(qū)建立起來(lái)，在這些社區(qū)的外圍，形成彼此割裂的貧民窟，從而在城市內(nèi)部形成居住街區(qū)的社會(huì)隔離。彼得·馬爾庫(kù)塞對(duì)城市進(jìn)行了五個(gè)層次的分類——奢華城區(qū)、中產(chǎn)階級(jí)城區(qū)、郊區(qū)、廉租公寓區(qū)和貧民區(qū)，[2]在一定程度上已經(jīng)說(shuō)明了城市蔓延帶來(lái)的社會(huì)隔離。因此，“蔓延把人們按這種或那種方式分割開(kāi)來(lái)了，減少了他們的相互聯(lián)系，從而擴(kuò)大了社會(huì)不公正。對(duì)于貧困的人們來(lái)講，沒(méi)有能力建立起與其他街區(qū)的聯(lián)系，導(dǎo)致了他們難以進(jìn)入主流經(jīng)濟(jì)。對(duì)于富裕的人們來(lái)講，狹窄的街坊使他們忽略了那些以為城市蔓延而產(chǎn)生的社會(huì)不公正?！盵3]

2.城市蔓延的權(quán)力凌越。建國(guó)初期，我國(guó)總體上實(shí)行省、市、區(qū)和省、縣、鄉(xiāng)管理體制，城市與農(nóng)村的規(guī)劃是并行不悖的；但是從1982年開(kāi)始，我國(guó)普遍實(shí)行市管縣體制，從而確定了城市政府對(duì)于農(nóng)村治理的凌駕地位。在土地價(jià)值的引導(dǎo)下，不同城市對(duì)于城市蔓延帶來(lái)的地方性收益是心照不宣的。而市管理縣體制賦予城市政府把農(nóng)村納入城市規(guī)劃之中的合法性，城市通過(guò)邊界增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式侵入農(nóng)村，沿襲數(shù)千年的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展獨(dú)立性隨之喪失。即使是那些遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村同樣無(wú)法擺脫城市的入侵，在土地收益下降的情況下，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)了鄉(xiāng)村追逐城市資本，一些鄉(xiāng)村尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)由于缺少社會(huì)精英而瀕于破?。桓鼮橹匾氖?，當(dāng)鄉(xiāng)村政治權(quán)力無(wú)法有效運(yùn)作時(shí)，鄉(xiāng)村的社會(huì)權(quán)力更加無(wú)法阻擊城市資本與政治權(quán)力的結(jié)盟，中國(guó)的農(nóng)村破產(chǎn)有可能日益深化，中國(guó)的城市增長(zhǎng)更加失去政治邊界和地理邊界的約束。

3.城市蔓延的權(quán)力交織。中國(guó)的城市蔓延不僅僅體現(xiàn)為大型城市向郊區(qū)化的侵蝕，城市蔓延往往還是不同城市權(quán)力博弈的結(jié)果。中國(guó)城市的行政級(jí)別既穩(wěn)定了中國(guó)的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，也給城市化的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)困境。事實(shí)上，從西周“國(guó)野”制到隋唐“坊市”制，中國(guó)的城市發(fā)展的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)一以貫之。市管理縣體制使中國(guó)城市權(quán)力結(jié)構(gòu)處于不平等之中，中心城市的工業(yè)與居民外遷阻礙了中小城市的多元發(fā)展；同樣的邏輯，在縣以下，我國(guó)還有4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一些大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)如浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)在城市化的進(jìn)程中先后進(jìn)入了中等城市的行列，但是由于現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排，這些大型市鎮(zhèn)難以獲得相應(yīng)規(guī)模城市的管理權(quán)限，從而陷入了制度性發(fā)展困境。此外，為了控制城市的蔓延，在我國(guó)城市的增長(zhǎng)中，中央政府往往借助區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市生態(tài)規(guī)劃等手段對(duì)城市蔓延進(jìn)行控制，但是，隨著區(qū)域一體化的進(jìn)程，“原先立足行政區(qū)劃、行政抵御管轄與級(jí)別的法定規(guī)劃體系已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求?！盵4]即使是現(xiàn)有的賴以控制地方城市蔓延的法規(guī)，也往往為地方政府所抵制。僅僅以普遍存在的土地利用規(guī)劃的央地沖突來(lái)看，雖然有嚴(yán)格的法律約束，但是地方政府仍然可以通過(guò)一些非法手段輕易掩蓋變更耕地性質(zhì)的行為。

城市邊界控制中的權(quán)力重建

我國(guó)需要什么樣的城市，取決于我們?nèi)绾慰创裉斓某鞘袡?quán)力結(jié)構(gòu)。不當(dāng)?shù)某鞘袡?quán)力行使催生了城市的無(wú)序蔓延，在中國(guó)的城市邊界控制中，既要規(guī)范政治權(quán)力的行使，又要正確平衡市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力的運(yùn)作。

第一，城鄉(xiāng)權(quán)力的平等配置。從政治權(quán)力的視角看，中國(guó)城市蔓延在一定程度上基于城市鄉(xiāng)村的權(quán)力差異，當(dāng)城市有權(quán)統(tǒng)轄鄉(xiāng)村時(shí)，鄉(xiāng)村便無(wú)權(quán)阻礙城市的蔓延。事實(shí)上，鄉(xiāng)村的發(fā)展與城市的發(fā)展并不矛盾，鄉(xiāng)村是社會(huì)傳統(tǒng)的所在，是社會(huì)平衡的重要載體，“當(dāng)社會(huì)系統(tǒng)變化太快，處于不均衡和無(wú)組織的危險(xiǎn)中時(shí)，解脫‘不均衡狀態(tài)的困境，走向理想的‘動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，可以借助‘傳統(tǒng)的力量，傳統(tǒng)規(guī)范可以幫助社會(huì)恢復(fù)穩(wěn)定?！盵5]因此，為了保護(hù)鄉(xiāng)村這些開(kāi)放的空間，美國(guó)的城市規(guī)劃者提出了城市發(fā)展邊界（UGB）的概念，這一概念的目標(biāo)是建立一個(gè)綠色空間環(huán)繞的、具有相對(duì)高密度的建成區(qū)的發(fā)展模式。[6]這樣的思路同樣適合中國(guó)城市邊界的控制。我認(rèn)為，在市管理縣體制無(wú)法放松的情況下，必須賦予農(nóng)村政府以平等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與管理的權(quán)力，使其能夠有效抵制城市政府對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的肆意兼并。城市鄉(xiāng)村這一權(quán)力調(diào)整的背后，既是城市與鄉(xiāng)村共同規(guī)劃的政治權(quán)力配置，也是城市政治權(quán)力對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力的尊重。

第二，改革縱向城市權(quán)力層級(jí)。我國(guó)現(xiàn)有的城市權(quán)力等級(jí)有直轄市、地級(jí)市和縣級(jí)市三級(jí)，這一格局已經(jīng)不能適應(yīng)中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)狀，更無(wú)法適應(yīng)城市化發(fā)展的基本方向。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善，在我國(guó)廣東、浙江一些地區(qū)，一些動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)常住居民的城鎮(zhèn)先后出現(xiàn)，但是由于這些城鎮(zhèn)無(wú)法“正名”為城市，從而嚴(yán)重阻礙了城市的健康發(fā)展。上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，浙江臺(tái)州市路橋鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，通過(guò)權(quán)力提升化解了城市等級(jí)對(duì)于中小城市發(fā)展的限制，但是浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)由于依然為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政級(jí)別，無(wú)法形成有效的城市規(guī)劃?rùn)?quán)與管理權(quán)。因此，積極推進(jìn)“鎮(zhèn)改市”，創(chuàng)設(shè)新的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)于化解中小城市發(fā)展中的制度困境，有著積極的意義。

第三，積極培育社會(huì)權(quán)力。城市的邊界突破是城市地理空間的突破，也是城市政治權(quán)力的突破。但是城市畢竟是關(guān)于人的場(chǎng)所，而不是建筑的集合。在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，“在市場(chǎng)興起、城市發(fā)展的同時(shí)，這些年來(lái)中國(guó)并沒(méi)有呈現(xiàn)一個(gè)單向度的‘社會(huì)興起、國(guó)家退出的過(guò)程，而恰恰展示了一種國(guó)家權(quán)力強(qiáng)勢(shì)重組、社會(huì)面臨各種問(wèn)題的復(fù)雜局面?！盵7] 因此，城市發(fā)展并不僅僅是地理空間的蔓延，更是社會(huì)空間的重構(gòu)。正是在城市社會(huì)空間的構(gòu)建中，蘊(yùn)含著社會(huì)權(quán)力的培育，其實(shí)“權(quán)力就是人與人之間的關(guān)系。如果有人想影響他人，犯不著刻意行使權(quán)力。因?yàn)闄?quán)力關(guān)系可以被建構(gòu)到人類互動(dòng)的背景中去。”[8]只有培育了自治、理性的城市社會(huì)權(quán)力，才能對(duì)城市蔓延中的政治權(quán)力或資本權(quán)力進(jìn)行抵制，城市增長(zhǎng)的邊界控制才變得具有實(shí)際意義。

在中國(guó)，城市不僅僅是單一制國(guó)家的政治單元，市民共同的利益表達(dá)同時(shí)催生了城市社會(huì)公共生活的生成：“在某些時(shí)間、某些地方，在適合的條件下，這種地區(qū)就成為擁有共同態(tài)度和共同利益的、可被獨(dú)立辨識(shí)的社區(qū)的基礎(chǔ)，在那里，整體價(jià)值觀體系的塑造取決于當(dāng)?shù)氐男枨蟆！盵9]只有借助于城市社區(qū)的權(quán)力上升，城市的增長(zhǎng)才有可能有效擺脫政治權(quán)力的單邊作用，才能有效抵御政治權(quán)力與資本權(quán)力的結(jié)盟，才能形成人類新型的居住、生活和工作的場(chǎng)所，而這，才是城市發(fā)展的真正價(jià)值所在。

[本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利平衡及其實(shí)現(xiàn)途徑研究”（14BZZ083）成果]

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