地方治理框架構(gòu)建及地方治理能力的評價(jià)指標(biāo)

◇陳 琪

一、地方治理框架建構(gòu)

自1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展問題時(shí)第一次使用“治理危機(jī)”的概念，“治理”一詞便流行起來。國內(nèi)學(xué)者通過借鑒國外治理經(jīng)驗(yàn)，將治理定義為公共部門、私人部門和公民多個主體，通過正式制度或非正式制度在社會問題與公共事務(wù)中進(jìn)行協(xié)調(diào)與持續(xù)互動的行動過程（許耀桐等，2014）。

盡管治理理論的主旨是清晰的，即由傳統(tǒng)的國家政治控制轉(zhuǎn)變到各社會主體間的良性互動（后小仙，2016），但由于治理概念本身的模糊性及學(xué)術(shù)界對治理概念的不同認(rèn)知，仍需對治理的研究進(jìn)行不斷完善和擴(kuò)充。隨著治理思潮的擴(kuò)散，它作為一種工具逐漸被運(yùn)用到企業(yè)、市場和社會網(wǎng)絡(luò)中去，進(jìn)而形成了企業(yè)治理、市場治理和社會治理等多種治理理論。因而國家治理并不是一個孤立的概念，當(dāng)治理理論運(yùn)用于國家層面就會形成國家治理理論。

國家治理即為由國家政權(quán)所有者、管理者和利益相關(guān)者組成的多元治理主體在國家范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)進(jìn)行有效的協(xié)作管理，目的是維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益（何增科，2014）。但通過回溯西方政治發(fā)展理論發(fā)現(xiàn)，國家治理理念概念的提出是西方理論界在西方政治發(fā)展理論第三個階段對去民主化理論進(jìn)行反思的成果。TILLY C.（2003）否認(rèn)民主化的普遍性，提出“去民主化”的概念；西方政治發(fā)展理論民主化理論的代表FUKUYAMA F.（1989）也開始自我反思，以“民主回落”來描繪全球民主衰落現(xiàn)象，并在政治秩序的起源中尋找到了政治發(fā)展的關(guān)鍵三要素（國家能力、法治和問責(zé)制民主），并認(rèn)為國家構(gòu)建能力至關(guān)重要；喬爾·米格代爾（2013）重新回歸了以“國家”為中心的研究范式。在平衡政府、市場與社會多個層次的國家治理過程中，國家的“元治理者”地位得到凸顯。

與西方發(fā)達(dá)國家具有健全的法律制度架構(gòu)、完備的市場經(jīng)濟(jì)體系、良好的社會組織發(fā)育情況不同，立足于當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域體制改革尚未完成的轉(zhuǎn)型期的中國國情，我國的國家治理仍需發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用。盡管市場和社會對政府干預(yù)的依賴開始減少，但政府不能被邊緣化，因而現(xiàn)階段中國特色的國家治理，正處于從管理向治理的轉(zhuǎn)變之中的政府元治理的“導(dǎo)理”過程（許耀桐，2014）。政府作為國家治理的龍頭，主導(dǎo)國家治理規(guī)則的制定，平衡各方利益博弈，實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會《決定》所提出的“有效的政府治理”。國內(nèi)學(xué)者雖然對國家治理進(jìn)行了集中研究，但研究成果存在明顯局限性，一是研究方法上偏重于理論的抽象思辨而忽視實(shí)證研究；二是研究概念上沒有形成操作化的解釋框架。

工業(yè)化、信息化和市場化等現(xiàn)代因素引發(fā)人類社會生活秩序顯著變化，現(xiàn)代國家的政治、市場和社會關(guān)系歷經(jīng)改變和重塑，演化出法治政府、市場經(jīng)濟(jì)和開放社會相交織的現(xiàn)代國家治理體系。中國順應(yīng)新世紀(jì)治理現(xiàn)代化潮流，提出“將推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo)”，進(jìn)入構(gòu)建中國特色社會主義的國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的歷史新階段（許耀桐等，2014）。國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化與增強(qiáng)國家治理能力是同一個政治過程中相輔相成的兩方面。自提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)以來，國內(nèi)學(xué)者做出了細(xì)致闡述，但多數(shù)文獻(xiàn)以對該概念的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑及必要舉措等定性研究為主，未形成較為認(rèn)可的國家治理指標(biāo)體系，更鮮有定量化研究（楊琛等，2016）

雖然治理已經(jīng)成為公共管理和政治學(xué)研究的主導(dǎo)范式之一，但將“治理”用于地方層面而形成的“地方治理”卻鮮見于中國文獻(xiàn)之中（單鑫，2009）。一切政治現(xiàn)象首先源自地方，地方是國家繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的推進(jìn)由中央規(guī)劃，但戰(zhàn)略的執(zhí)行則是地方政府，地方政府是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要主體，各地方政府的治理能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是國家治理能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與關(guān)鍵（唐天偉等，2014）。隨著社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，地方政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位也越來越重要，承擔(dān)著更多的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)職能，因而地方政府治理理論與行為越來越多地出現(xiàn)在公眾的視野（胡稅根和陳彪，2008）。

地方治理是以治理理論為基礎(chǔ)，借助政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種網(wǎng)絡(luò)體系，將治理理念和思維應(yīng)用于地方公共事務(wù)管理和地方行政體制改革的重要措施（周偉和練磊，2014），地方治理能力綜合反映了地方治理的質(zhì)量和水平。

二、地方政府治理能力及評價(jià)指標(biāo)

一部分學(xué)者將政府能力視為從能力角度診斷政府問題的嘗試，通過目標(biāo)、管理及資源三種路徑進(jìn)行界定（樓蘇萍，2010）。另一些學(xué)者從政府職能的角度界定政府能力（肖建華等，2011）。鑒于政府能力總是和一定政府職能聯(lián)系在一起，本文贊同從政府職能的角度理解政府能力。

自二十世紀(jì)七八十年代的行政改革以來，政府能力的概念在公共行政領(lǐng)域越來越受到重視。在地方政府層面，地方政府能力建設(shè)不僅被認(rèn)為是分權(quán)有效的支持與保證，更是影響政府績效的重要因素。隨著二十一世紀(jì)全球化發(fā)展，公共行政從傳統(tǒng)方式向治理的變革意味著人們對政府能力的要求發(fā)生了重大變化，治理能力取代政府能力成為政府新的目標(biāo)。

地方政府治理能力是一個系統(tǒng)概念，沈榮華（2015）提出地方政府治理能力是在自身體系、市場及社會的三重邏輯中日漸完善，不能脫離中央逐級下放權(quán)力、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的本質(zhì)要求和社會組織的參與，地方政府要明確自身的定位。

現(xiàn)有關(guān)于地方治理能力的相關(guān)研究多是定性研究，側(cè)重于梳理地方治理的發(fā)展脈絡(luò)，界定地方治理能力的概念等，忽略了選取合適指標(biāo)對地方治理能力進(jìn)行定量評價(jià)。

目前我國對地方治理能力評價(jià)進(jìn)行的研究仍不豐富，主要是針對社會治理或公共治理績效的評價(jià)（俞可平，2008），研究成果雖具有一定開創(chuàng)性，但未能采用體現(xiàn)地方治理能力的評價(jià)指標(biāo)，致使評價(jià)結(jié)果缺乏實(shí)用性，無益于地方治理能力評價(jià)工作的進(jìn)展。設(shè)計(jì)地方治理能力評價(jià)指標(biāo)體系是地方治理能力評價(jià)的一項(xiàng)重要工程，也是地方治理能力評價(jià)的一個難點(diǎn)（周偉和練磊，2015）。指標(biāo)治理是具有中國特色的政治現(xiàn)象，通過訂立相應(yīng)指標(biāo)，并對指標(biāo)進(jìn)行分解，考察指標(biāo)實(shí)施狀況，從而保障政策執(zhí)行，最終達(dá)成治理目標(biāo)。地方政府通過訂立治理目標(biāo)并生成關(guān)鍵性指標(biāo)以保障政策嚴(yán)格執(zhí)行，有利于地方治理能力提升。通過構(gòu)建一個涵蓋“經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、生態(tài)治理”的地方治理能力指標(biāo)體系，能夠?yàn)楹罄m(xù)制訂地方治理能力指數(shù)奠定基礎(chǔ)工作，也能夠?yàn)榱炕饬康胤秸卫砟芰λ教峁┯辛χ巍?/p>

（一）地方治理能力指標(biāo)體系目的

系統(tǒng)的評價(jià)目的是系統(tǒng)評價(jià)的總綱領(lǐng)。確定明確的評價(jià)目的是構(gòu)建合理的指標(biāo)體系的基本前提。在利用指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)時(shí)不可能也沒有必要面面俱到，只能選擇那些以評價(jià)目的為依據(jù)的評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，否則，不僅評價(jià)沒有可操作性而且也失去評價(jià)的價(jià)值和意義（彭國甫，2005）。地方治理能力的評價(jià)目的是測量中國地方政府的地方治理能力質(zhì)量與狀況，這一評價(jià)目的可通過地方治理能力的各個方面來進(jìn)行綜合分析。結(jié)合十八大報(bào)告的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的治理布局，地方政府治理能力主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與社會保障等方面，因而著重選取指標(biāo)評價(jià)地方政府治理下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會服務(wù)水平及環(huán)境等公共品供給情況。依據(jù)地方治理能力選取指標(biāo)，能夠真實(shí)反映地方治理能力，體現(xiàn)指標(biāo)全面性。

（二）指標(biāo)選取原則

地方治理能力評價(jià)指標(biāo)選取原則遵循SMART原則（彭鍛煉，2015）。明確性（specific）：評價(jià)指標(biāo)必須明確具體；可衡量性（measurable）：指標(biāo)可數(shù)量化，指標(biāo)的數(shù)據(jù)和信息可獲得；可實(shí)現(xiàn)性（achievable）：指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)是難易適中的，在付出努力的情況下可以實(shí)現(xiàn)；現(xiàn)實(shí)性（realistic）：指標(biāo)可觀察或證明，而非假設(shè)；時(shí)限性（time-bound）：指標(biāo)要使用一定的時(shí)間單位，設(shè)定完成這些指標(biāo)的期限。

（三）地方治理能力指標(biāo)體系

綜合前文分析，本文設(shè)計(jì)了測度我國地方政府治理能力的指標(biāo)如下：

附表 我國地方政府治理能力指標(biāo)設(shè)計(jì)

（續(xù)表 ）

地方政府治理能力指標(biāo)體系主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)治理、社會治理和生態(tài)治理三個一級指標(biāo)。其中，經(jīng)濟(jì)治理涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展（GDP增長率、地方財(cái)政收入）、經(jīng)濟(jì)效益（人均地區(qū)生產(chǎn)總值）、人民生活（恩格爾系數(shù)、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)）三個二級指標(biāo)；社會治理分為教育（教育經(jīng)費(fèi)、平均受教育年限）、醫(yī)療（每萬人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)、每萬人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位）、社會保障（失業(yè)率、社會保險(xiǎn)覆蓋率、社會救助比例、年新增就業(yè)崗位數(shù)）三個二級指標(biāo)；生態(tài)治理包括環(huán)境治理（三廢處理達(dá)標(biāo)率、環(huán)保投資經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比、耕地污染控制合格率）和生態(tài)建設(shè)（年造林成活面積、人均公共綠地面積、三廢重復(fù)利用率）兩個二級指標(biāo)。

通過建立地方治理能力評價(jià)指標(biāo)體系，第一，通過設(shè)計(jì)指標(biāo)并進(jìn)行評價(jià)，可為地方政府提高治理能力提供數(shù)據(jù)資料和決策參考；第二，指標(biāo)評價(jià)結(jié)果可以更好地推動分權(quán)決策，更加有效地將公共事務(wù)在中央與地方政府間合理分配；第三，通過指標(biāo)體系構(gòu)建和評價(jià)結(jié)果的反映，可以向社會公眾提供關(guān)于地方政府提供社會服務(wù)的信息，使社會公眾更好地參與和監(jiān)督地方政府社會服務(wù)的提供。

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