3S技術(shù)應(yīng)用于政府績(jī)效審計(jì)的作用機(jī)理探析

孟志華，李曉冬，余　瀚

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院， 甘肅 蘭州　730020)

一、引　言

政府績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的高級(jí)形態(tài)，是當(dāng)代社會(huì)政府審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)改革也在不斷推進(jìn)，審計(jì)署在2008年至2012年的審計(jì)發(fā)展規(guī)劃中指出,到2012年全國(guó)效益審計(jì)將涉及所有審計(jì)項(xiàng)目，這標(biāo)志著我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的全面推進(jìn)。隨后，在2014年國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第二次廉政工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在肯定審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求：把政府所有收支全部納入預(yù)算管理，做到收入一個(gè)“籠子”、預(yù)算一個(gè)“盤子”、支出一個(gè)“口子”，對(duì)所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源實(shí)行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2014年10月9日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào))明確提出：“依法履行審計(jì)職責(zé)，加大審計(jì)力度，變革審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！边@是我國(guó)首次以國(guó)務(wù)院文件的形式明確要求實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。時(shí)隔一年，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)等相關(guān)配套文件(中辦發(fā)〔2015〕18號(hào))?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確要求：“審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實(shí)施，注重實(shí)效，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，通過(guò)在一定周期內(nèi)對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門和單位以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！睆南嚓P(guān)規(guī)定可以看出，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋落實(shí)工作逐步推進(jìn)的過(guò)程，從理念的提出，到制度的落實(shí)，再到制度的進(jìn)一步細(xì)化，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)容界定已經(jīng)明確并建立了相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。

政府績(jī)效審計(jì)工作的全面推進(jìn)，尤其是審計(jì)監(jiān)督全覆蓋全面實(shí)施之后，政府績(jī)效審計(jì)較以前相比審計(jì)內(nèi)容大量增加，如果依然使用傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)方法，不僅難以完成審計(jì)任務(wù)，審計(jì)質(zhì)量也不能保證，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)驟然增加，因此，需要借助其他學(xué)科的成果完善審計(jì)方法體系。原審計(jì)長(zhǎng)劉家義在調(diào)研審計(jì)署駐南京特派辦后指出，審計(jì)的根本出路在于信息化，信息化的關(guān)鍵在于數(shù)字化。為了更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要基石，必須高度重視審計(jì)信息化建設(shè)，堅(jiān)持用數(shù)字化帶動(dòng)信息化，用信息化推動(dòng)審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，不斷提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通常我們獲取的信息中約80%都與其空間位置有關(guān)，審計(jì)工作同樣面臨多種多樣的、與空間位置有直接關(guān)系的復(fù)雜信息，并且這些審計(jì)信息往往呈現(xiàn)出類型多樣復(fù)雜、數(shù)據(jù)海量的特點(diǎn)。而3S技術(shù)處理的對(duì)象本身就是各種與空間位置相關(guān)的海量數(shù)據(jù)，這為審計(jì)工作的深入開(kāi)展提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。

3S技術(shù)是地理信息系統(tǒng)(Geography Information System, GIS)、遙感(Remote Sensing, RS)與全球定位系統(tǒng)(Global Positioning System, GPS)的統(tǒng)稱。它是空間技術(shù)、傳感器技術(shù)、衛(wèi)星定位與導(dǎo)航技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、通信技術(shù)等技術(shù)的有機(jī)綜合，針對(duì)空間信息進(jìn)行采集、處理、管理、分析、表達(dá)以及應(yīng)用的現(xiàn)代信息技術(shù)。3S的應(yīng)用除了在傳統(tǒng)的諸如測(cè)繪、制圖、資源管理、災(zāi)害監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，近年來(lái)隨著技術(shù)進(jìn)步與數(shù)據(jù)可獲得性的增加，其在多個(gè)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展，如精細(xì)農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)、電子政務(wù)、公安、醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)防、軍事等，技術(shù)落地普及程度逐漸增加。作為一種先進(jìn)的時(shí)空信息管理技術(shù)，將其應(yīng)用于審計(jì)工作，在理論與實(shí)務(wù)中也展開(kāi)了一系列研究。

二、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

為了深入了解3S技術(shù)在審計(jì)實(shí)務(wù)應(yīng)用和理論研究中的情況，我們?cè)谥袊?guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)(即CNKI總庫(kù))中，檢索條件設(shè)定為主題中包含“3S&審計(jì)”或“地理信息技術(shù)&審計(jì)”或“GPS&審計(jì)”或“GIS&審計(jì)”或“RS&審計(jì)”的專業(yè)文獻(xiàn)，對(duì)2000—2016年所發(fā)表的文獻(xiàn)進(jìn)行檢索，共獲得樣本總量為18篇，刪除不能下載的文獻(xiàn)2篇，樣本調(diào)整為16篇。CNKI是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)成果收集最為充分的數(shù)據(jù)庫(kù)，在此平臺(tái)的檢索能夠最大限度地保證文獻(xiàn)資料收集的全面性。對(duì)于多重檢索詞的設(shè)定，原因在于我們?cè)谫Y料收集的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)對(duì)于將3S技術(shù)視為一個(gè)整體探究其在審計(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用較為少見(jiàn)，于是單獨(dú)收集3S技術(shù)涵蓋內(nèi)容中的每個(gè)S(GPS、GIS、RS)在審計(jì)應(yīng)用中的文獻(xiàn)資料。

在行業(yè)新聞中我們看到了GPS和GIS技術(shù)在審計(jì)應(yīng)用中的可喜成果。陳朝豹、張新宇介紹了山東濟(jì)南國(guó)際機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目中，對(duì)站坪道面工程進(jìn)行實(shí)地測(cè)量時(shí)，首次利用GPS衛(wèi)星定位測(cè)量系統(tǒng)，僅用時(shí)半天，比傳統(tǒng)測(cè)量方法提高效率4倍以上，僅此一項(xiàng)就審減工程造價(jià)15.2萬(wàn)元[1]。王琳、李亞輝深入分析了審計(jì)署駐西安特派辦在今年對(duì)某區(qū)的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查中，運(yùn)用GPS數(shù)據(jù)和A02008聯(lián)網(wǎng)版軟件開(kāi)展計(jì)算機(jī)審計(jì)，查出該縣多獲得財(cái)政補(bǔ)貼421萬(wàn)元的問(wèn)題，取得了較好的效果[2]。杜吉中在分析GIS優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上認(rèn)為GIS可成為推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)的重要抓手和轉(zhuǎn)變審計(jì)工作方式的重要手段，并以涉農(nóng)資金審計(jì)中A省生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金為例，深入分析了采用地理信息系統(tǒng)進(jìn)行信息化條件下全覆蓋審計(jì)的技術(shù)方法[3]。

在3S技術(shù)與審計(jì)結(jié)合方面的研究有三位學(xué)者發(fā)表了自己的見(jiàn)解，楊澤運(yùn)針對(duì)現(xiàn)階段建設(shè)項(xiàng)目存在信息資料不夠真實(shí)完善、審計(jì)手段落后及審計(jì)人員專業(yè)局限性的問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)利用3S技術(shù)等先進(jìn)測(cè)繪手段提升建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的效率和準(zhǔn)確性，并以近幾年常州市測(cè)繪院配合重大建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)工作為例,總結(jié)了3S在規(guī)劃選址分析、空間數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、地理信息數(shù)據(jù)分析和精確面積計(jì)算方面的應(yīng)用[4]。陳立英認(rèn)為，國(guó)土資源審計(jì)的難點(diǎn)在于國(guó)土資源信息具有很強(qiáng)的地域性、空間性、時(shí)序性和動(dòng)態(tài)性，而3S技術(shù)應(yīng)用到國(guó)土資源審計(jì)中，不僅能提供大量準(zhǔn)確科學(xué)的數(shù)據(jù)參考，先進(jìn)快捷的地理信息分析也為審計(jì)工作提供了快捷的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工具，極大地提高了審計(jì)效率，并針對(duì)2014年8月首次全國(guó)土地財(cái)政“家底”大審計(jì)中存在的建設(shè)用地與違法用地、基本農(nóng)田劃定質(zhì)量不高、土地政治項(xiàng)目等問(wèn)題介紹了其應(yīng)用[5]。曹嘉琪介紹了3S的概念與優(yōu)勢(shì),對(duì)固定資產(chǎn)投資、生態(tài)環(huán)保、礦產(chǎn)資源審計(jì)領(lǐng)域中3S技術(shù)的應(yīng)用情況進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)建議[6]。

在GIS與審計(jì)的結(jié)合方面，李朝旗對(duì)地理信息技術(shù)在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用進(jìn)行了展望[7]。鐘飚對(duì)地理信息系統(tǒng)在我國(guó)環(huán)境審計(jì)中的應(yīng)用進(jìn)行了梳理[8]。杜吉中在深入分析GIS技術(shù)在審計(jì)應(yīng)用中具有明顯優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，從財(cái)政專項(xiàng)資金整合分析、農(nóng)業(yè)種糧補(bǔ)貼和生態(tài)公益林補(bǔ)償資金審計(jì)等方面運(yùn)用GIS技術(shù)進(jìn)行審計(jì)分析的思路進(jìn)行了詳細(xì)闡述[9]。

在GPS與審計(jì)的結(jié)合方面,俞琳對(duì)GPS測(cè)量在固定資產(chǎn)投資審計(jì)方面的應(yīng)用情況進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為GPS對(duì)不規(guī)則面積的測(cè)量更為快捷準(zhǔn)確，改變了原來(lái)手工拉尺測(cè)量的落后方法，擴(kuò)大了測(cè)量范圍，提高了精準(zhǔn)度及專業(yè)性，從而提高了審計(jì)效率[10]。黃冰提出全過(guò)程跟蹤審計(jì)已經(jīng)成為大型基建項(xiàng)目的主要審計(jì)方式，為了解決審計(jì)工作量大、風(fēng)險(xiǎn)高的問(wèn)題，應(yīng)借助GPS先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，精確、直觀地獲得相關(guān)工程量數(shù)據(jù)，提高審計(jì)效率和質(zhì)量，并以廣西百色市跟蹤審計(jì)工作中利用GPS技術(shù)為例，介紹了其對(duì)于樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)、創(chuàng)新和改進(jìn)審計(jì)工作方式的促進(jìn)作用[11]。吳玥指出道路工程跟蹤審計(jì)中,工作量多,涉及造價(jià)金額大,GPS在定位測(cè)量、顯示相對(duì)位置實(shí)用性方面起到了很大的作用,在道路土石方計(jì)量的準(zhǔn)確性、效率性等方面成效顯著[12]。

秦灝如、陳烜松介紹了GIS和GPS相結(jié)合在工程項(xiàng)目審計(jì)中的運(yùn)用，認(rèn)為它們能即時(shí)呈現(xiàn)工程項(xiàng)目、資源環(huán)境的現(xiàn)狀及其歷史變化，將有效提升審計(jì)技術(shù)水平和審計(jì)能力，并成為審計(jì)工作的重要工具和手段[13]。

根據(jù)對(duì)已有文獻(xiàn)的研讀，我們發(fā)現(xiàn)，3S技術(shù)合并或單獨(dú)應(yīng)用于審計(jì)領(lǐng)域已經(jīng)得到了理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注和普遍認(rèn)可，并在實(shí)務(wù)中已經(jīng)有了部分嘗試，但政府績(jī)效審計(jì)中3S技術(shù)的應(yīng)用研究仍然存在著諸多問(wèn)題。首先，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有研究成果的分類可以看出(見(jiàn)圖1)，已有研究中實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的介紹多于理論研究，有將近一半的研究成果是發(fā)表于報(bào)紙或者會(huì)議論文中的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)介紹。這表明3S技術(shù)合并或單獨(dú)在審計(jì)中的應(yīng)用已經(jīng)有所嘗試并取得了有效的經(jīng)驗(yàn)反饋，但理論研究不足，理論研究對(duì)實(shí)務(wù)指導(dǎo)的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，因此，夯實(shí)3S技術(shù)在審計(jì)實(shí)踐中應(yīng)用的理論基礎(chǔ)，厘清3S技術(shù)在審計(jì)中的應(yīng)用思路顯得尤為迫切。其次，已有的研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)多集中于3S技術(shù)應(yīng)用于建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，也有部分學(xué)者探討了其在環(huán)境審計(jì)和國(guó)土資源審計(jì)中的應(yīng)用，但多為泛泛而談不夠深入，并且實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋后，審計(jì)覆蓋面極大擴(kuò)充，3S技術(shù)在審計(jì)中的應(yīng)用應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些方面。

圖1　研究類別劃分

3S技術(shù)在上述項(xiàng)目中主要扮演了建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境、國(guó)土資源對(duì)象的數(shù)據(jù)管理以及審計(jì)數(shù)據(jù)高效量測(cè)的作用，其進(jìn)行空間分析與建模的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，尤其是在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧審計(jì)以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中3S技術(shù)應(yīng)有所作為。通過(guò)對(duì)3S技術(shù)的研究，我們認(rèn)為3S技術(shù)是一個(gè)整體，密不可分，并且只有相互結(jié)合才能發(fā)揮最大效用。但已有文獻(xiàn)只有18%將3S技術(shù)作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，這明顯不足。已有的研究奠定并拓寬了本文的理論視野和框架體系，為進(jìn)一步深入研究3S技術(shù)在政府績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)，研究不足也為后續(xù)研究提供了進(jìn)一步展開(kāi)的思路。

三、3S技術(shù)應(yīng)用于政府績(jī)效審計(jì)的作用機(jī)理及可行性分析

3S技術(shù)一體化成為地理信息科學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)，展現(xiàn)出更加廣泛與深入的應(yīng)用前景，GIS、RS、GPS三種技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)空間環(huán)境信息快速、機(jī)動(dòng)、獲取、更新、分析以及多形式展示。通常三者的關(guān)系是(見(jiàn)圖2)GPS能實(shí)時(shí)精確提供目標(biāo)的空間位置坐標(biāo)；RS技術(shù)可實(shí)現(xiàn)空間上大范圍、多尺度，時(shí)間上連續(xù)且不斷更新地表目標(biāo)物體的影像，通過(guò)解譯還可得到多種地表關(guān)鍵參數(shù)指標(biāo)；GIS則是整個(gè)地理信息科學(xué)的核心技術(shù)，不僅對(duì)RS和GPS獲取的海量時(shí)空數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、存儲(chǔ)、組織等進(jìn)行管理，同時(shí)其獨(dú)特的空間分析功能能深入挖掘這些數(shù)據(jù)之間因?yàn)闀r(shí)空位置而產(chǎn)生的內(nèi)在聯(lián)系，從而提高對(duì)于時(shí)空信息的有效利用，并且以多種可視化的形式將這些信息展示出來(lái)。通常形象地將RS、GPS稱為GIS這個(gè)“大腦”的兩只“眼睛”，但隨著3S技術(shù)一體化的不斷發(fā)展，三種技術(shù)的融合應(yīng)用程度將會(huì)達(dá)到一個(gè)新的高度，三者的關(guān)系已不能簡(jiǎn)單地說(shuō)RS、GPS僅是為GIS提供數(shù)據(jù)源。在當(dāng)前的審計(jì)應(yīng)用中，3S技術(shù)多以“單打獨(dú)斗”的形式出現(xiàn)，但作為地理信息科學(xué)密不可分的三種技術(shù)，需要對(duì)其有機(jī)集成并加以應(yīng)用。3S技術(shù)應(yīng)用于政府績(jī)效審計(jì)的可行性主要有以下幾個(gè)方面。

圖2　3S技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的支持

1.3S技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)涉及的海量數(shù)據(jù)的支持

3S技術(shù)的對(duì)象是時(shí)空數(shù)據(jù)，其最顯著的特點(diǎn)就是海量數(shù)據(jù)以及因多源數(shù)據(jù)所帶來(lái)的復(fù)雜性，因此在3S技術(shù)出現(xiàn)時(shí)，空間數(shù)據(jù)的有效管理就成為其應(yīng)用的一個(gè)基本問(wèn)題。隨著多年的實(shí)踐，數(shù)據(jù)形式已經(jīng)從初期簡(jiǎn)單的坐標(biāo)、文字描述等數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，到矢量、柵格等更高級(jí)的數(shù)據(jù)類型，當(dāng)前更是已經(jīng)發(fā)展到了地理數(shù)據(jù)庫(kù)(Geodatabase)的形式，有效地解決了空間數(shù)據(jù)在3S系統(tǒng)中的存儲(chǔ)、更新、整理、提取等管理問(wèn)題。政府績(jī)效審計(jì)面臨多樣的數(shù)據(jù)類型，尤其是實(shí)施審計(jì)全覆蓋以后，3S技術(shù)這種對(duì)于海量復(fù)雜數(shù)據(jù)的原生支持在應(yīng)用于政府績(jī)效審計(jì)方面提供了有力的保障，因此對(duì)其數(shù)據(jù)形式的管理可參考地理信息數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行。

2.3S技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)涉及的多要素可以進(jìn)行有效綜合

3S技術(shù)對(duì)于空間數(shù)據(jù)并不單單是有效的存儲(chǔ)，它以地理坐標(biāo)為基礎(chǔ)，通過(guò)拓?fù)涞确椒?，建立起空間數(shù)據(jù)反映對(duì)象之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上考慮時(shí)空變量，統(tǒng)計(jì)這些要素之間存在的多樣關(guān)系，從而揭示這些要素對(duì)空間問(wèn)題的響應(yīng)機(jī)制，因此它是一種對(duì)復(fù)雜、多樣要素有效綜合的技術(shù)。政府績(jī)效審計(jì)全覆蓋的要求勢(shì)必會(huì)涉及多個(gè)行業(yè)、多個(gè)變量的要素，除了對(duì)它們進(jìn)行有效管理，更為重要的是揭示這些要素對(duì)于政府績(jī)效的影響機(jī)制。由于這些要素有很大一部分存在空間分布問(wèn)題，因此利用3S技術(shù)不僅能對(duì)其有效綜合，更能從時(shí)空的角度來(lái)理解它們之間的關(guān)系，從而對(duì)其全過(guò)程可以有更深入的了解。

3.3S技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)過(guò)程空間建模的有效支持

3S技術(shù)除了空間統(tǒng)計(jì)等簡(jiǎn)單的空間分析操作外，還支持如空間疊加、緩沖區(qū)分析、網(wǎng)絡(luò)分析等多種高級(jí)空間分析方法，而且通過(guò)建模能形成多種更多功能的空間分析模型，不僅可以展示空間問(wèn)題的現(xiàn)狀，還可以預(yù)測(cè)其發(fā)展變化趨勢(shì)。政府績(jī)效審計(jì)除對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行審計(jì)、提出建議以外，將來(lái)的發(fā)展更應(yīng)注重對(duì)資金在投入之前預(yù)測(cè)其績(jī)效效率，3S技術(shù)強(qiáng)大的空間建模與預(yù)測(cè)功能，為資金的有效投入提供了參考依據(jù)。

4.3S技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的多樣化與可視化展示

3S技術(shù)應(yīng)用很重要的一方面是對(duì)多種空間數(shù)據(jù)的可視化，它支持多種空間分析結(jié)果的表達(dá)，如專題圖表、動(dòng)態(tài)圖等，同時(shí)支持如打印、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等多種形式的輸出。這種功能不僅提高了空間數(shù)據(jù)的有效表達(dá)能力，同時(shí)通過(guò)可視化往往能發(fā)現(xiàn)普通文字、表格表述中不能發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)。3S技術(shù)為政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果表達(dá)與發(fā)布形式的多樣化與可視化，以達(dá)到更高的表現(xiàn)力及為進(jìn)一步的解讀提供了可能性。

5.3S技術(shù)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)多樣化的二次開(kāi)發(fā)功能提供了技術(shù)支撐

3S技術(shù)除常用的通用平臺(tái)以外，還可以根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的不同，通過(guò)二次開(kāi)發(fā)的方法建立起行業(yè)專用的地理信息系統(tǒng)，以提高工作效率與專業(yè)化程度。開(kāi)發(fā)方式有通用平臺(tái)下的內(nèi)嵌開(kāi)發(fā)、獨(dú)立開(kāi)發(fā)等多種形式，可以使用Java、C++、C#等當(dāng)前多種主流的編程語(yǔ)言，同時(shí)主流的地理信息系統(tǒng)軟件也提供了便于二次開(kāi)發(fā)的組件，如ArcObject等，這些多樣化的選擇使得用戶可以根據(jù)自身需求與條件選擇適合自己的二次開(kāi)發(fā)模式，因此其具有廣泛的適應(yīng)性。政府績(jī)效審計(jì)在多個(gè)分支中也提到了結(jié)合自己行業(yè)特征的二次開(kāi)發(fā)模型或理念，如建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在政府績(jī)效審計(jì)信息化的更高級(jí)階段，必定會(huì)對(duì)適應(yīng)行業(yè)特征的專用信息系統(tǒng)有更加可觀的需求。

四、3S技術(shù)在政府績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用思路

通過(guò)查閱近年來(lái)國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站，我們發(fā)現(xiàn)3S技術(shù)在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，從最初的主要在國(guó)土審計(jì)中對(duì)基本農(nóng)田、土地整治等與此技術(shù)密切相關(guān)的項(xiàng)目核查，逐步拓展到多個(gè)領(lǐng)域，如在投資交通審計(jì)項(xiàng)目中，運(yùn)用衛(wèi)星圖片核查工程建設(shè)補(bǔ)償情況，運(yùn)用GPS精確量算確定土方運(yùn)距；在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審計(jì)中，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和其他農(nóng)業(yè)資金項(xiàng)目的GPS數(shù)據(jù)比對(duì)進(jìn)行重合性分析，審查項(xiàng)目多頭申報(bào)、易地建設(shè)等問(wèn)題；在礦產(chǎn)審計(jì)中運(yùn)用RS技術(shù)檢查采礦權(quán)、探礦權(quán)項(xiàng)目的設(shè)置是否合理，礦業(yè)權(quán)界址是否符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，等等。并且越來(lái)越多的地方審計(jì)機(jī)關(guān)重視將3S技術(shù)應(yīng)用于審計(jì)實(shí)務(wù)中去，如浙江、廣西、遼寧、內(nèi)蒙古、青海、甘肅等省份都與當(dāng)?shù)氐臏y(cè)繪部門達(dá)成合作協(xié)議框架，共享地理信息，構(gòu)建測(cè)繪衛(wèi)星地理信息資源服務(wù)于審計(jì)工作需要與社會(huì)發(fā)展應(yīng)用的新格局，因此加強(qiáng)3S技術(shù)在政府績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用迫在眉睫。在審計(jì)監(jiān)督全覆蓋政策的大背景下，3S技術(shù)在審計(jì)中的應(yīng)用將更為廣泛。筆者以當(dāng)前審計(jì)實(shí)務(wù)中的兩大重要任務(wù):精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計(jì)全覆蓋和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為例，深入分析3S技術(shù)的應(yīng)用思路。

1.3S技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計(jì)全覆蓋中的應(yīng)用

精準(zhǔn)扶貧要求實(shí)現(xiàn)六個(gè)精準(zhǔn)，即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。但精準(zhǔn)扶貧涉及面廣，項(xiàng)目?jī)?nèi)容豐富多樣，審計(jì)中涉及多種數(shù)據(jù)、多個(gè)地域與多個(gè)產(chǎn)業(yè)，除了利用RS、GPS技術(shù)來(lái)高效獲取數(shù)據(jù)外，同時(shí)利用GIS技術(shù)對(duì)復(fù)雜空間數(shù)據(jù)的管理能力來(lái)提高審計(jì)的效率與質(zhì)量。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的全覆蓋，首先要對(duì)精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行界定。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的作用路徑與邏輯框架，我們擬從“形式、事實(shí)、價(jià)值”三個(gè)維度對(duì)精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行界定。形式維度著重考核精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的制定及貫徹部署，結(jié)合地理信息技術(shù)，獲取地理數(shù)據(jù)，考核精準(zhǔn)扶貧政策的落地是否合理，同時(shí)建立政策效果的前饋性審計(jì)預(yù)測(cè)模型，該模型將利用GIS來(lái)管理和展現(xiàn)分區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和地理指標(biāo)，進(jìn)而通過(guò)空間建模預(yù)測(cè)擬制定政策的適合度和經(jīng)濟(jì)效果，以實(shí)現(xiàn)政策的事前審計(jì)；事實(shí)維度著重考核精準(zhǔn)扶貧政策是否落地以及進(jìn)程，價(jià)值維度則主要考核精準(zhǔn)扶貧投入資金的績(jī)效以及政策目標(biāo)的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，在這兩個(gè)維度的審計(jì)過(guò)程中，可以通過(guò)3S技術(shù)高效獲取、管理、分析數(shù)據(jù)資料，將政策落實(shí)與資金分配、資金分配與使用績(jī)效統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)考核，同時(shí)3S地理信息系統(tǒng)不僅可以提供基于地理位置的直觀數(shù)據(jù)展現(xiàn)圖示，還可利用3S技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)跟蹤與建模，生成系列圖譜，從而建立基于動(dòng)態(tài)的過(guò)程審計(jì)模型和績(jī)效評(píng)估模型。

精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)需要大量的扶貧資金，同時(shí)扶貧資金使用的審查也是精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)的重要抓手。精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)要真正做到內(nèi)容的全覆蓋，需要將涉農(nóng)資金按照資金的使用投向進(jìn)行準(zhǔn)確的分類，據(jù)此我們擬將審計(jì)內(nèi)容為三大類：農(nóng)民個(gè)人權(quán)利類、農(nóng)業(yè)建設(shè)類和農(nóng)村環(huán)境類，每一大類下又細(xì)分為若干小類。每一小類項(xiàng)目的審計(jì)流程和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)相對(duì)固定的模式，并借助3S技術(shù)，獲取與管理諸如道路網(wǎng)、河流、城市建成區(qū)、農(nóng)田面積等相關(guān)的關(guān)鍵要素?cái)?shù)據(jù)，充分利用3S技術(shù)的可視化及空間分析功能進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，使得資金投放時(shí)整體布局和扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)與交通、水利、城建、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的安排實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、配套立項(xiàng)、可持續(xù)立項(xiàng)、圍繞產(chǎn)業(yè)鏈立項(xiàng)，從而創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，避免在資金的分配上平均用力、平衡照顧，將資金分配與貧困程度、經(jīng)濟(jì)收益與農(nóng)村建設(shè)以及自然環(huán)境改善相統(tǒng)籌，既扶貧,又環(huán)保，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)造更高的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

2.3S技術(shù)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的應(yīng)用

按照中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的系列重要決策部署，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，各個(gè)省市都在認(rèn)真貫徹并積極推進(jìn)該項(xiàng)審計(jì)工程。開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)、實(shí)施審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措，對(duì)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守職盡責(zé)、切實(shí)履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理基石和保障作用的現(xiàn)實(shí)需要。要明確領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)在自然資源資產(chǎn)方面所承擔(dān)的責(zé)任以及經(jīng)濟(jì)后果，就需要對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，這涉及國(guó)土、礦產(chǎn)、水利、林業(yè)等多個(gè)政府部門管轄的各類自然資源?，F(xiàn)行體制下自然資源資產(chǎn)信息分散、管理不集中、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、模型不明確，在這種情況下進(jìn)行自然資源資產(chǎn)審計(jì)，需要運(yùn)用智能化地理信息分析技術(shù)，在3S技術(shù)支持下，通過(guò)遙感影像解譯，配合GPS的抽樣以及空間統(tǒng)計(jì)等方法，對(duì)其位置、數(shù)量、質(zhì)量等關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行提取，做到大范圍、多尺度、高效率的數(shù)據(jù)獲取，然后通過(guò)設(shè)計(jì)適應(yīng)自然資源管理的空間數(shù)據(jù)庫(kù)加以統(tǒng)一管理，從而建立相關(guān)領(lǐng)域的自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)，以摸清自然資源的存量與變量情況。在政府績(jī)效審計(jì)全覆蓋的要求下，可針對(duì)審計(jì)周期內(nèi)，選擇合適的時(shí)間間隔遙感影像，配合實(shí)地抽樣來(lái)進(jìn)行自然資源主要指標(biāo)的空間變化檢測(cè)，及時(shí)更新空間數(shù)據(jù)庫(kù)，從而為建立自然資源存量與變量統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)保障。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行GIS的二次開(kāi)發(fā)，以建立適應(yīng)行業(yè)需求的自然資源存量與變量數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)。

五、政策與建議

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)現(xiàn)需要依靠資源和技術(shù)這兩個(gè)要素，實(shí)現(xiàn)3S技術(shù)在政府績(jī)效審計(jì)中的全面推進(jìn)需要依賴資源和技術(shù)。資源是指為政府績(jī)效審計(jì)提升審計(jì)信息化水平、并從空間數(shù)據(jù)角度出發(fā)統(tǒng)一審計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)而建立并逐步完善的數(shù)據(jù)平臺(tái)，從而為3S技術(shù)在政府績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用提供數(shù)據(jù)資源的支撐；技術(shù)則是指需要不斷提升審計(jì)人員的專業(yè)技能和優(yōu)化審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使其能夠更好地掌握并應(yīng)用3S技術(shù)。

1.建立并逐步完善共享地理信息基礎(chǔ)平臺(tái)

3S技術(shù)核心組成部分的基礎(chǔ)是各種軟硬件，其中硬件系統(tǒng)包括了輸入設(shè)備、處理設(shè)備、存儲(chǔ)設(shè)備和輸出設(shè)備四部分，其中后三種與一般信息系統(tǒng)并無(wú)差別。GIS處理空間數(shù)據(jù)，其輸入設(shè)備除常規(guī)類型外，還包括一些特殊設(shè)備，如GPS、全站儀等，但隨著當(dāng)前地理信息技術(shù)的發(fā)展，空間數(shù)據(jù)極大豐富，因此可直接加以利用。在審計(jì)監(jiān)督全覆蓋要求下，硬件設(shè)備的建設(shè)較為容易實(shí)現(xiàn)，僅需要對(duì)當(dāng)前的設(shè)備稍加改造即可完成。軟件系統(tǒng)通常包括3S支撐軟件、3S平臺(tái)軟件以及3S應(yīng)用軟件,其中支撐軟件指操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)等，它與其他信息系統(tǒng)一樣，并不需要特殊購(gòu)置。3S平臺(tái)軟件與應(yīng)用軟件是實(shí)現(xiàn)地理信息管理、分析的各種通用與專用軟件，如ArcGIS平臺(tái)、ENVI遙感影像處理平臺(tái)以及當(dāng)前多種行業(yè)的地理信息系統(tǒng)。目前有多種平臺(tái)軟件以及應(yīng)用軟件可供選擇，同時(shí)也可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、需求差異、人員、技術(shù)、資金等多方面的因素綜合考慮是在平臺(tái)軟件上實(shí)現(xiàn)，還是進(jìn)行個(gè)性化開(kāi)發(fā)專用軟件系統(tǒng)，這在3S技術(shù)綜合應(yīng)用中已有多種成熟模式可供直接參考。

2.從空間數(shù)據(jù)角度出發(fā)統(tǒng)一審計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

將傳統(tǒng)審計(jì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為空間數(shù)據(jù)可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并可與其他類型數(shù)據(jù)和系統(tǒng)形成可互通的接口以適應(yīng)審計(jì)信息化的需要。空間數(shù)據(jù)通常包括三個(gè)部分：在某個(gè)坐標(biāo)系中已知位置、實(shí)體間空間相關(guān)性和實(shí)體的屬性。傳統(tǒng)審計(jì)數(shù)據(jù)并不從空間數(shù)據(jù)角度出發(fā)，多是對(duì)實(shí)體屬性的描述，而應(yīng)用3S技術(shù)時(shí)，需要為它們補(bǔ)充并建立空間坐標(biāo)以及空間相關(guān)性。建立空間坐標(biāo)通常需要實(shí)地測(cè)量，其工作量較大，但在現(xiàn)代多種地理信息工具的輔助下，如Google Earth、遙感影像解譯等，可間接將已有數(shù)據(jù)中關(guān)于位置的描述轉(zhuǎn)化為空間坐標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，由GIS系統(tǒng)可自動(dòng)建立起空間實(shí)體間的各種空間拓?fù)潢P(guān)系，這是GIS系統(tǒng)的特色功能之一。由此將傳統(tǒng)審計(jì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為空間數(shù)據(jù)后，可以很容易地建立起地理數(shù)據(jù)庫(kù)(Geodatabase),實(shí)現(xiàn)對(duì)多源復(fù)雜數(shù)據(jù)的有效管理。

3.加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)調(diào)整及專業(yè)技能的培訓(xùn)

據(jù)我國(guó)某省審計(jì)人員構(gòu)成的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，該省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員構(gòu)成中會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)的人員占全省審計(jì)人員的41.11%，經(jīng)濟(jì)專業(yè)、工程專業(yè)、管理專業(yè)、法律專業(yè)和計(jì)算機(jī)專業(yè)的分別占13.25%、14.78%、10.65%、4.16%和5.57%，并且有30%左右的人員沒(méi)有專業(yè)職稱。這些占比數(shù)據(jù)具有一定的代表性，審計(jì)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理會(huì)影響到審計(jì)監(jiān)督全覆蓋條件下其專業(yè)勝任能力。現(xiàn)有審計(jì)人員中審計(jì)、會(huì)計(jì)、管理方面人才很多，但是在諸如3S技術(shù)、云技術(shù)等新型技術(shù)方面的人才卻極為欠缺。同樣，以該省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，從年齡結(jié)構(gòu)看，全省審計(jì)機(jī)關(guān)46歲以上人員占總?cè)藬?shù)的比例超過(guò)50%，年齡老化現(xiàn)象較為突出，中青年骨干和從業(yè)人員較少，沒(méi)有形成合理的審計(jì)梯隊(duì)。因此，本文建議一方面在國(guó)家審計(jì)人員招錄中適當(dāng)調(diào)整人才結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充與3S技術(shù)相關(guān)專業(yè)的年輕人進(jìn)入審計(jì)隊(duì)伍，優(yōu)化國(guó)家審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)；另一方面，針對(duì)3S技術(shù)在某項(xiàng)審計(jì)工作中的具體應(yīng)用操作，開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)講解、案例演示、操作互動(dòng)及一對(duì)一講解等形式進(jìn)行，從而確保對(duì)3S技術(shù)的認(rèn)知及應(yīng)用的穩(wěn)步推進(jìn)。

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