促進(jìn)就業(yè)財(cái)政政策的國際優(yōu)化策略研究

王 志 宇

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 珠江學(xué)院，天津 301811；2.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071）

一、教育投入多元化改善人力資本質(zhì)量促進(jìn)就業(yè)

（一）教育投入多元化的國際經(jīng)驗(yàn)

世界上大多數(shù)國家一般都選擇教育多元化投入的手段，盡量挖掘社會(huì)中的剩余資本，無論是大學(xué)民辦教育組織，或者是高級(jí)中學(xué)、初級(jí)中學(xué)、小學(xué)、學(xué)前民辦教育組織，都會(huì)使社會(huì)中的教育投入總額增加，最終國民的受教育水平整體提高，實(shí)際就業(yè)率上升。

眾所周知，增加教育投入會(huì)提高勞動(dòng)者的素質(zhì)、會(huì)增加社會(huì)的實(shí)際就業(yè)率，然而興辦教育需要數(shù)額巨大的資本進(jìn)入，單獨(dú)依靠公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求的。通過參考世界經(jīng)合組織（OECD）數(shù)據(jù)庫當(dāng)中的現(xiàn)有信息，我們可以得到在各級(jí)教育中發(fā)達(dá)國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的比重，在英國公辦高等學(xué)校的大學(xué)生數(shù)量占英國本土大學(xué)生總數(shù)的100%，德國、美國、法國、韓國等國公辦高等學(xué)校的大學(xué)生數(shù)量占本國大學(xué)生總數(shù)的75%左右，日本公辦高等學(xué)校的大學(xué)生數(shù)量占本國大學(xué)生總數(shù)的20.26%?？梢姡毡舅搅⒏咝５臄?shù)量相對(duì)較多，日本私立高校的法人負(fù)責(zé)學(xué)校的辦學(xué)權(quán)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)一般由學(xué)生上繳的學(xué)費(fèi)和社會(huì)捐助構(gòu)成。初級(jí)中學(xué)、高級(jí)中學(xué)、中等學(xué)校中公辦學(xué)校學(xué)生數(shù)同相對(duì)應(yīng)的學(xué)生總量相比，德國為93.52%，比重最高；美國和日本排在第二位和第三位；英國為58.62%，比重最低。由此可以得到如下結(jié)論：公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入比例看，德國相對(duì)投入較大，不同教育階段的公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)都比較多；美國采取的是適中的財(cái)政公共教育投入策略，國家投入和民辦投入各占一部分，以國家投入為主導(dǎo)；英國對(duì)高等教育的財(cái)政公共經(jīng)費(fèi)投入非常大，但是在中等學(xué)校、初高級(jí)中學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)吸引了眾多的社會(huì)資本。

（二）政府對(duì)民辦教育部門給予財(cái)政撥款

經(jīng)濟(jì)先進(jìn)的國家一般都采取了對(duì)民辦教育部門給予財(cái)政撥款的辦法，以此來支持民辦教育發(fā)展，這樣會(huì)使社會(huì)中更多的資本進(jìn)入教育領(lǐng)域。對(duì)民辦教育部門的財(cái)政支持包含直接財(cái)政教育撥款和間接財(cái)政教育撥款。直接財(cái)政教育撥款是指物品或現(xiàn)金補(bǔ)助的方式，可以是薪酬、圖書、教育基礎(chǔ)設(shè)施等等。間接財(cái)政教育撥款包含助學(xué)金補(bǔ)助、獎(jiǎng)學(xué)金補(bǔ)助、助學(xué)貸款補(bǔ)助、對(duì)向?qū)W生提供助學(xué)貸款的金融部門的利息補(bǔ)助、民辦教育部門延遲支付的國家財(cái)政擔(dān)保資金等等。通過上述分析可以看出，世界經(jīng)濟(jì)先進(jìn)的政府采用了教育資本多渠道籌集的方法，無論是學(xué)前教育、小學(xué)教育，也包括初高級(jí)教育、大學(xué)教育的民辦部門，最終會(huì)導(dǎo)致社會(huì)教育投入總量的規(guī)模增加，公民的受教育水平全面提升，失業(yè)率下降。

二、促進(jìn)就業(yè)的稅收優(yōu)化政策國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）促進(jìn)就業(yè)的美國稅收優(yōu)化政策

社會(huì)保障稅具有“失業(yè)穩(wěn)定器”的稱謂，美國為了降低失業(yè)率，提高了社會(huì)保障稅的稅率，調(diào)整了社會(huì)保障稅的征收結(jié)構(gòu)，以此來強(qiáng)化政府財(cái)政對(duì)失業(yè)現(xiàn)象的積極干預(yù)。社會(huì)保障稅在美國聯(lián)邦總稅收的比重由1970年的23%，提高到2015年末的38.1%，社會(huì)保障稅目前是美國第二大稅種，第一大稅種為個(gè)人所得稅。

美國對(duì)企業(yè)的科研投入產(chǎn)生的收益采取了稅收減免的策略，旨在提高生產(chǎn)高技術(shù)產(chǎn)品企業(yè)的國內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)力，以此會(huì)產(chǎn)生更多的就業(yè)崗位，降低美國的失業(yè)率。

美國稅務(wù)征管部門對(duì)一般性投資和科研投入?yún)^(qū)別對(duì)待，對(duì)科研投入產(chǎn)生的收益采取了減免企業(yè)所得稅及其費(fèi)用扣除的雙重優(yōu)惠辦法。

美國政府為了使中小微企業(yè)提供更多的就業(yè)崗位，還采用了其他的稅收優(yōu)惠辦法，為促進(jìn)社會(huì)資本加大對(duì)中小微企業(yè)的投資力度，購買中小微企業(yè)股票如果獲得利潤，購買者獲得利潤的一半可以免稅，但也附加了一些相關(guān)條款，小型企業(yè)的界定是公司的總資產(chǎn)應(yīng)小于5000萬美元，并且要求其購買其股票的持有周期是五年以上。

美國政府采取增加向國外出口商品或服務(wù)。美國政府在努力增加就業(yè)崗位的同時(shí)，考慮了增加的就業(yè)崗位對(duì)環(huán)境的影響，鼓勵(lì)社會(huì)資本向綠色產(chǎn)業(yè)投資，對(duì)投向地?zé)岷吞柲墚a(chǎn)業(yè)資本享受的抵扣為10%，并且未使用完可以向后結(jié)轉(zhuǎn)二十年，向前結(jié)轉(zhuǎn)一年。為避免有些企業(yè)鉆政策漏洞，附加了相關(guān)條款，假如投資在正常使用期間轉(zhuǎn)讓或出賣，那么就會(huì)停止抵扣優(yōu)惠，而且對(duì)此前的抵免收回；還要求對(duì)美國本土之外的投資沒有抵免優(yōu)惠。

（二）促進(jìn)就業(yè)的加拿大稅收優(yōu)化政策

加拿大政府也考慮了流轉(zhuǎn)稅的負(fù)面作用，為了降低失業(yè)率，提供更多的就業(yè)崗位，個(gè)人所得稅是占稅收總量最大的稅種，達(dá)到減少商品和服務(wù)在生產(chǎn)階段、流通階段財(cái)務(wù)壓力的目的，推動(dòng)生產(chǎn)，擴(kuò)大加拿大國內(nèi)就業(yè)崗位數(shù)量。

加拿大采取分權(quán)型的稅收制度，征收為聯(lián)邦級(jí)、省級(jí)、地方級(jí)三個(gè)層級(jí)。聯(lián)邦層級(jí)的稅種中，主要稅種是個(gè)人所得稅，輔助稅收是社會(huì)保障稅、商品勞務(wù)稅。省級(jí)層級(jí)的稅種中，主要稅種是個(gè)人所得稅、商品勞動(dòng)稅，輔助稅種是社會(huì)保障稅。地方層級(jí)的稅種中，主要稅種是財(cái)產(chǎn)稅。

目前加拿大稅收收入占政府收入的比重約為80%左右，稅收收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為40%左右，同世界其他國家相比是高稅負(fù)國家。從稅收總量構(gòu)成中，個(gè)人所得稅所占的比重最大，采取超額累進(jìn)稅率計(jì)算，稅率分為4檔，包括29%、26%、22%和15.25%，在加拿大整個(gè)稅收收入中，個(gè)人所得稅占35%左右。排在第二位的是消費(fèi)稅（主要構(gòu)成是商品勞務(wù)稅），在加拿大整個(gè)稅收收入中，消費(fèi)稅占25%左右，不同省份的消費(fèi)稅率不一致，界于5%～12%之間。

（三）促進(jìn)就業(yè)的日本稅收優(yōu)化政策

日本政府收入的構(gòu)成中，稅收收入約占65%左右，非稅收入約占5%左右，政府債務(wù)約占30%左右。在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)重大波動(dòng)時(shí)，日本采取增加發(fā)行國債，加大政府投資，以此提高就業(yè)崗位數(shù)量的辦法，這樣失業(yè)率顯著下降，同時(shí)也帶來了一系列問題。日本的財(cái)政收入中包括國債收入，由此帶來的是國債還本付息支出計(jì)入財(cái)政支出，國債還本付息支出占財(cái)政支出的比重過大是日本財(cái)稅部門面臨的突出問題，國民對(duì)日本政府由此出現(xiàn)了信任危機(jī)。

日本稅收征管分為三級(jí)，包括市町村層級(jí)、都道府縣層級(jí)、中央層級(jí)。市町村稅的主體稅是固定財(cái)產(chǎn)稅、居民稅，地方稅收收入中的主體稅約占地方稅收收入65%左右。都道府縣的主體稅是事業(yè)和居民稅。中央層級(jí)的主體稅為所得稅（個(gè)人和企業(yè)）、消費(fèi)稅，中央稅收收入中的主體稅約占中央稅收收入的80%左右。中央層級(jí)的稅收占日本稅收收入總額的60%左右，日本的主體稅是所得稅，同樣也是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)稅對(duì)就業(yè)率會(huì)造成負(fù)面效應(yīng)。

三、提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率降低行政成本以此促進(jìn)就業(yè)的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）機(jī)構(gòu)重組降低行政成本的經(jīng)驗(yàn)

2005年之前，英國國家稅務(wù)局（也稱國內(nèi)收入局）、英國地方稅務(wù)局、英國皇家海關(guān)總署都是稅務(wù)征管部門，三個(gè)政府部門負(fù)責(zé)稅款征收。2005年之后，英國皇家海關(guān)總署同英國國家稅務(wù)局（國內(nèi)收入局）合并為一個(gè)部門，設(shè)立英國國稅務(wù)海關(guān)總署，接受英國財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)，這樣英國稅務(wù)海關(guān)總署不在單獨(dú)設(shè)立，英國稅務(wù)海關(guān)總署公務(wù)人員總量由約9萬人減為約8.5萬人。

2000年6月起政府開始對(duì)美國國內(nèi)收入局實(shí)行改革。起因是美國國內(nèi)收入局運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，內(nèi)設(shè)部門結(jié)構(gòu)復(fù)雜，公民對(duì)此政府部門意見頗多，反映公務(wù)人員對(duì)納稅者服務(wù)質(zhì)量低下，行政執(zhí)法混亂。時(shí)任克林頓政府審議發(fā)布了《美國國內(nèi)收入局1998年重組改革法案》，對(duì)縣、市、州三個(gè)層級(jí)的國內(nèi)收入局進(jìn)行了部門結(jié)構(gòu)調(diào)整，國內(nèi)收入局依據(jù)納稅者的性質(zhì)分設(shè)不同的組織部門，每一個(gè)組織部門向性質(zhì)相同或相似的納稅者提供納稅服務(wù)，這種針對(duì)納稅者需求而設(shè)立的美國國內(nèi)收入局的結(jié)構(gòu)（如下圖所示）。

美國國內(nèi)收入局結(jié)構(gòu)圖

（二）利用電子政務(wù)降低行政成本的經(jīng)驗(yàn)

在國際信息技術(shù)日趨完善的前提下，世界上很多國家都向依靠互聯(lián)網(wǎng)的“電子信息化政府”目標(biāo)發(fā)展，電子政務(wù)有減少人力成本、提高辦公效率、提升服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本等諸多優(yōu)勢(shì)，最終發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的作用。一些國家的政府面向公民建立了“電子納稅平臺(tái)”，向公民提供納稅服務(wù)。日本早在2004年的2月，向全國各地實(shí)施“e-Tax納稅系統(tǒng)”，自此公民納稅可以有多種方式，可以去稅務(wù)部門納稅，也可以選擇互聯(lián)網(wǎng)，也可以選擇授權(quán)的稅務(wù)代理部門。通過互聯(lián)網(wǎng)電子平臺(tái)納稅時(shí)，日本稅務(wù)部門通過立法，正式確認(rèn)電子簽名受法律保護(hù)并且有效，這一瓶頸問題的解決使電子納稅迅速普級(jí)，通過“e-Tax納稅系統(tǒng)”納稅的公民和企業(yè)，在2010年已占日本總納稅公民和企業(yè)的50%以上。

當(dāng)今，世界各國電子納稅服務(wù)形式出現(xiàn)的問題及其克服途徑（如下表所示）。

四、實(shí)行績(jī)效預(yù)算提高財(cái)政資金使用效率促進(jìn)就業(yè)的國際經(jīng)驗(yàn)

美國政府績(jī)效預(yù)算的實(shí)施含有三個(gè)部分：首先是政府相關(guān)部門制定相應(yīng)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)；其次核算出要達(dá)到相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)需要的公共財(cái)政支出數(shù)額；再次是針對(duì)公共財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效考核，確認(rèn)政府的某個(gè)公共財(cái)政支出項(xiàng)目相對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的完成效果。美國財(cái)政部門使用的績(jī)效評(píng)估方法包括以下幾種：

世界各國電子納稅服務(wù)形式出現(xiàn)的問題及其克服途徑

第一，公共財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)分方法。美國的預(yù)算管理辦公室（簡(jiǎn)稱OMB）在2003年采用PART方法（項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具）。美國公共財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)分體系主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)，其中項(xiàng)目效果與責(zé)任權(quán)重為50%，項(xiàng)目管理權(quán)重為20%，戰(zhàn)略性規(guī)劃權(quán)重為10%、項(xiàng)目目標(biāo)與設(shè)計(jì)權(quán)重為20%。得分在85—100分為有效，得分在70—84分為中度有效，得分中50—69分為勉強(qiáng)有效，得分在0—49分為無效，無得分為無法顯示。在已有的評(píng)估項(xiàng)目結(jié)果中，無法顯示的比重約為19%，無效的比重約為3%，勉強(qiáng)有效的比重約為29%，中度有效的比重約為31%，有效的比重約為18%。評(píng)估項(xiàng)目的結(jié)果在發(fā)生變化，中度有效和有效的結(jié)果呈現(xiàn)逐年增加的現(xiàn)象。美國公共財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)趨好的因素可能有：一是美國政府相應(yīng)部門更加關(guān)注績(jī)效評(píng)估，采取有力措施優(yōu)化美國公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；二是在美國公共財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)分體系中給予項(xiàng)目效果與責(zé)任更高的權(quán)重。

第二，公共財(cái)政支出項(xiàng)目的部門績(jī)效評(píng)估方法。公共財(cái)政支出項(xiàng)目的部門績(jī)效評(píng)估方法是美國政府的各個(gè)財(cái)政資金使用部門，針對(duì)相應(yīng)財(cái)政年度的公共財(cái)政支出項(xiàng)目，進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，把相應(yīng)公共財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估報(bào)告提交給美國國會(huì)、美國總統(tǒng)，并向美國公民公開展示。部門績(jī)效報(bào)告是循環(huán)一體的管理系統(tǒng)，主要包括四部分：戰(zhàn)略規(guī)劃部分、績(jī)效預(yù)算及預(yù)算部分、評(píng)估及優(yōu)化部分、執(zhí)行部分。

第三，公共財(cái)政支出項(xiàng)目的跨部門績(jī)效評(píng)估方法。公共財(cái)政支出項(xiàng)目的跨部門績(jī)效評(píng)估方法是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)分方法及其部門績(jī)效評(píng)估方法的組合運(yùn)用下，再進(jìn)行所有部門的公共財(cái)政支出項(xiàng)目的五個(gè)方面的橫向績(jī)效評(píng)估，包括人力資源管理模塊、競(jìng)爭(zhēng)性資源管理模塊、提高財(cái)政管理績(jī)效模塊、推廣電子政務(wù)模塊、預(yù)算與績(jī)效融合模塊。美國總統(tǒng)委員會(huì)制定評(píng)估模式，創(chuàng)立了“紅綠燈”評(píng)估方法。美國預(yù)算管理辦公室（OMB）根據(jù)美國總統(tǒng)委員會(huì)的“紅綠燈”評(píng)估方法，對(duì)政府各部門的公共財(cái)政支出項(xiàng)目的現(xiàn)狀和進(jìn)展進(jìn)行比較評(píng)估，并與政府各部門進(jìn)行溝通、協(xié)商，并公布達(dá)成共識(shí)的報(bào)告，制作“紅綠燈”等級(jí)評(píng)分卡。結(jié)果為“綠”時(shí)，表示財(cái)政支出項(xiàng)目的結(jié)果與預(yù)期一致；結(jié)果為“紅”時(shí)，表示財(cái)政支出項(xiàng)目的結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期效果；結(jié)果為“黃”時(shí)，表示有意外的事件發(fā)生，必須對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

美國政府采取的公共財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算改革，節(jié)約了大量的財(cái)政資金，并且財(cái)政資金的使用效率大幅提高，美國財(cái)政績(jī)效改革的三項(xiàng)內(nèi)容：公共財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)分方法、公共財(cái)政支出項(xiàng)目的部門績(jī)效評(píng)估方法、公共財(cái)政支出項(xiàng)目的跨部門績(jī)效評(píng)估方法是美國財(cái)政績(jī)效改革的三大核心內(nèi)容，減輕了公民的稅賦壓力，促進(jìn)了美國的生產(chǎn)發(fā)展，極大地發(fā)揮了公共財(cái)政的促進(jìn)就業(yè)職能。

五、結(jié)論

促進(jìn)就業(yè)財(cái)政政策的國際優(yōu)化策略主要有四方面。一是教育投入在國家為主導(dǎo)的前提下，教育投入多元化改善人力資本質(zhì)量促進(jìn)就業(yè)。二是進(jìn)行稅收優(yōu)化來促進(jìn)就業(yè)。采取稅收優(yōu)惠，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)、以所得稅、社會(huì)保障稅為主體稅。三是提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率降低行政成本以此促進(jìn)就業(yè)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組、實(shí)行電子政務(wù)等辦法。四是實(shí)行績(jī)效預(yù)算提高財(cái)政資金使用效率促進(jìn)就業(yè)，采取公共財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)分方法、公共財(cái)政支出項(xiàng)目的部門績(jī)效評(píng)估方法和公共財(cái)政支出項(xiàng)目的跨部門績(jī)效評(píng)估方法。

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