基于“昌盛模式”視角下看政企合作精準(zhǔn)扶貧

楊雅悠，田婷婷，胡 波

（中國石油大學(xué)（華東），山東 青島 266580）

一、理論依據(jù)

PPP理論是指政府公共部門在與非政府的主體合作過程中，建立在契約基礎(chǔ)上，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為民營部門帶來利益的合作伙伴關(guān)系的管理模式?；锇殛P(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式最為顯著的特征。

一是伙伴關(guān)系，政府與企業(yè)是合作關(guān)系，即政府與企業(yè)參股組建項(xiàng)目公司，共同建造和經(jīng)營公共設(shè)施。政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受相關(guān)法律的確認(rèn)和保護(hù)。

二是利益共享，政府和非政府的市場主體應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報(bào)。

三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會資本承擔(dān)，政策和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。

綜上，PPP理論憑借與生俱來的優(yōu)勢和中央政策的實(shí)踐，逐漸成為落實(shí)國家戰(zhàn)略的重要工具，這也是政府、項(xiàng)目公司、消費(fèi)者較為推崇的合作模式，本文將以PPP理論作為主要理論依據(jù)分析該模式。

二、昌盛模式實(shí)證分析

取得豐碩成果的“昌盛模式”，從不同層面印證了PPP理論的三個(gè)特征，然本文認(rèn)為，更多的緣由在于，“昌盛模式”的成功正是因?yàn)槠浞牧丝陀^探究的事實(shí)規(guī)律。下面，本文將從三個(gè)特征角度論證昌盛模式的可行性。

（一）伙伴關(guān)系——契約下的平行合作

大信鎮(zhèn)政府與青島昌盛日電太陽能科技有限公司之間合作契約的達(dá)成是基于具備法律效力的國家政策下的平行關(guān)系，其分別為商業(yè)合作中兩大合作方，而非上下級垂直隸屬關(guān)系。國家推行光伏扶貧的相關(guān)政策與發(fā)布的指導(dǎo)文件充當(dāng)昌盛模式下政企合作訂立契約協(xié)議的法律效力屏障，如國能新能[2014]447號《國家能源局國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)實(shí)施光伏扶貧工程工作方案的通知》，其不僅對扶貧的對象、條件等項(xiàng)目有著明確指標(biāo)，且對各地光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)電量有著精準(zhǔn)到戶的規(guī)定，以法律政策條文的形式充分保障了農(nóng)民的利益，此間條款成為維系此后政企光伏扶貧契約型合作關(guān)系的法律依據(jù)。

此后，隨著政企雙方合作的不斷加深，政府集資、集力支持企業(yè)的發(fā)展，貧困農(nóng)民的獲益情況日益顯著。

（二）利益共享——實(shí)現(xiàn)政企農(nóng)三方共贏

企業(yè)因其以營利為目的的特性，在實(shí)行扶貧項(xiàng)目時(shí)有著一定難度，因而建立起利益共享機(jī)制至關(guān)重要，即當(dāng)?shù)卣雠_政策，將農(nóng)村農(nóng)民的閑置或廢用土地出售或出租給昌盛日電公司，昌盛日電公司在政策推行時(shí)間范圍內(nèi)，獲得當(dāng)?shù)卣S可的通過融資建設(shè)、購買或租賃的當(dāng)?shù)靥囟ㄍ恋厥褂脵?quán)，從而建設(shè)其光伏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園——華盛綠能，以獲得企業(yè)的更大利潤，拓寬企業(yè)方的利益面。企業(yè)除租賃土地外，還為貧困農(nóng)戶提供工作崗位、向有意愿的農(nóng)戶出包大棚、鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。將參與光伏農(nóng)業(yè)的150戶農(nóng)戶收益與昌盛日電光伏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上的收益進(jìn)行相關(guān)性分析，計(jì)算結(jié)果（如表1所示）。

表1 昌盛日電光伏農(nóng)業(yè)季度純收入（萬元）與農(nóng)民季度純收入（元）相關(guān)性分析表

表1顯示，相關(guān)系數(shù)0.946為高度相關(guān)，農(nóng)民收入的快速提高與光伏農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，企業(yè)式參與具有重要意義。

利用Matlab軟件從150戶農(nóng)民中隨機(jī)抽取20戶農(nóng)戶計(jì)算2014—2016年各季度平均收入與昌盛日電光伏農(nóng)業(yè)純收入的相關(guān)性，利用SPSS的分析結(jié)果（如表2所示）。

從表2中可以看出，75%戶農(nóng)民與企業(yè)收入的相關(guān)系數(shù)在0.9之上，呈高度相關(guān)，從其相關(guān)性可以看出光伏農(nóng)業(yè)可極大程度地提高農(nóng)民收入。

表2 農(nóng)民與企業(yè)季度收入的相關(guān)性系數(shù)分析表

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)——雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率以及政企風(fēng)險(xiǎn)承受與分擔(dān)的原則，公司基于項(xiàng)目建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，如在解決農(nóng)戶的產(chǎn)量慘淡或生產(chǎn)剩余問題上，對于虧損嚴(yán)重或具備貧困條件的農(nóng)戶，給予60%的補(bǔ)償且根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)建立起最低保障標(biāo)準(zhǔn)。為切實(shí)保障風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府也做出相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)對方案，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則以及政府性質(zhì)和職能的特殊性，政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)均由政府承擔(dān)，如當(dāng)企業(yè)與農(nóng)村農(nóng)戶的協(xié)調(diào)或者協(xié)議出現(xiàn)偏差或矛盾時(shí)，政府發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用進(jìn)行調(diào)和，充分保障各方利益。

三、啟示

如何更好地發(fā)揮政府與企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用？如何在國家政策與政府引導(dǎo)之外探尋出農(nóng)民致富的新模式？關(guān)鍵在于在國家政策之下，不斷謀求突破與創(chuàng)新，通過政企合作、村企對接、村企互動(dòng)和村企共建等方式，形成企業(yè)和農(nóng)民、企業(yè)與政府良性互動(dòng)的正反饋關(guān)系，從單純地向農(nóng)村投入捐助資金，發(fā)展為農(nóng)民提供多種收入來源，在探索中形成政府調(diào)和式引導(dǎo)與企業(yè)參與式合作的扶貧模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富與農(nóng)村實(shí)業(yè)增收。

（一）通過政府持股企業(yè)自主經(jīng)營實(shí)現(xiàn)政企農(nóng)契約伙伴關(guān)系

伙伴關(guān)系是PPP的首要特征。它強(qiáng)調(diào)各個(gè)參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在?；锇殛P(guān)系必須遵從法治環(huán)境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關(guān)系，即政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)。為保證三方利益最大化，政府需做到適當(dāng)簡政放權(quán)，作為持股方獲得重要的基礎(chǔ)信息，在信息透明的情況下建立更好的監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建政企之間良好的伙伴關(guān)系。企業(yè)的資金投入是拉動(dòng)力，農(nóng)民正向反饋是助推力，而政府則需由原來的主導(dǎo)控制地位轉(zhuǎn)變成拉動(dòng)力和助推力之間的調(diào)和力，在企業(yè)和農(nóng)民關(guān)系中起到重要調(diào)和作用，實(shí)現(xiàn)新模式下效率與效益的共同提高。

在帶動(dòng)農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府在發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用，適度集權(quán)的同時(shí)，更應(yīng)做到合理分權(quán)、簡政放權(quán)，以微利或薄利使實(shí)施企業(yè)保質(zhì)保量地完成建設(shè)和后續(xù)維護(hù)。并在招標(biāo)時(shí)實(shí)行一系列考核機(jī)制，競標(biāo)企業(yè)要擁有相關(guān)資質(zhì)和成功案例，后期做好監(jiān)管工作。同時(shí)，政府要做到適當(dāng)放權(quán)，給予企業(yè)適當(dāng)?shù)慕?jīng)營自主權(quán)，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)及社會效益。企業(yè)在追求自身利益最大化的同時(shí)要有責(zé)任意識，主動(dòng)承擔(dān)社會責(zé)任，積極投入扶貧建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而獲得更多的社會資源以及社會影響力，在扶貧工作中發(fā)揮重要作用的同時(shí)獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。力爭為農(nóng)民提供更多的崗位，節(jié)約人力成本，同時(shí)使農(nóng)民受益。

（二）通過合作機(jī)制框架下的義利結(jié)合實(shí)現(xiàn)政企農(nóng)利益共享

企業(yè)需要相對穩(wěn)定的收益和回報(bào)率，政府需要提供良好的公共服務(wù)。義與利如何結(jié)合，合二為一，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益？第一，政策長期扶持，讓企業(yè)有利潤，讓農(nóng)民有保障。政府與企業(yè)共同出資進(jìn)行建設(shè)，按照出資比例進(jìn)行利益分配。政府應(yīng)自覺把參與企業(yè)作為平等合作的伙伴，將自我角色由“所有者”轉(zhuǎn)為“合作者”與“監(jiān)管者”，堅(jiān)持利益共享。在完善財(cái)稅扶持政策、保障項(xiàng)目用地、簡化審核流程等方面，出臺扶持政策，以保證社會資本方能獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。確定PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益率，當(dāng)PPP項(xiàng)目收益低于預(yù)期收益率時(shí)，政府對項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，注意把收益性項(xiàng)目作為PPP模式推廣的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合作關(guān)系比較明晰、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目標(biāo)的。在確立項(xiàng)目后，注重選擇一些綜合實(shí)力強(qiáng)、社會信譽(yù)好的公司作為PPP模式的社會資本合作伙伴。政府追求的是公共利益，企業(yè)追求的是商業(yè)利益，而農(nóng)民追求的是個(gè)人利益。政府在政策上要長期扶持，讓企業(yè)有利潤增收，政府利潤用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及扶貧工作，農(nóng)民投入工作獲得收益。在此過程中，政府要注意在征用農(nóng)村土地時(shí)的指標(biāo)分配問題，避免出現(xiàn)未被征用土地農(nóng)民產(chǎn)生負(fù)面情緒。在企業(yè)為農(nóng)民提供就業(yè)崗位的同時(shí)要保障農(nóng)民的收益。第二，打包組合開發(fā)，讓企業(yè)盈利而不暴利。為解決收益高的項(xiàng)目大家搶，公益性強(qiáng)、收益低的項(xiàng)目無人問津的問題，讓企業(yè)獲得長期穩(wěn)定的合理收益，可采用打包捆綁、組合開發(fā)的方式。即對公益性較強(qiáng)、沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，與經(jīng)營性較強(qiáng)、收益較高的項(xiàng)目進(jìn)行打包組合開發(fā)，用前者的較高利潤預(yù)期帶動(dòng)后者的建設(shè)運(yùn)營，使整個(gè)項(xiàng)目的利潤處于合理水平。

（三）通過最佳合作方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則實(shí)現(xiàn)整體性風(fēng)險(xiǎn)最小化

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，旨在實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化，要求合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式中，合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。

基于實(shí)際調(diào)查結(jié)果和歷史經(jīng)驗(yàn)分析，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中，可通過下列方式進(jìn)行以上原則實(shí)踐：項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，公共部門需盡力降低前期風(fēng)險(xiǎn)，做好盡職調(diào)查，識別出各種風(fēng)險(xiǎn)因素并進(jìn)行評估，將風(fēng)險(xiǎn)分解為自留部分及需要移交給私營部門的部分，制定招標(biāo)文件并公布。建議此項(xiàng)工作優(yōu)先由獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。在招投標(biāo)和合同組織階段，公共部門和項(xiàng)目公司通過談判，確定各自風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。項(xiàng)目融資階段，國內(nèi)項(xiàng)目除自有資金外，建議選擇大型銀行組建的銀團(tuán)貸款等渠道，簡化資金結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。項(xiàng)目推廣階段，國外項(xiàng)目建議內(nèi)外結(jié)合，通過設(shè)立SPV，鼓勵(lì)利用國際債券市場發(fā)行人民幣債券，吸引國際金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目東道國金融機(jī)構(gòu)參與，降低融資成本，分散匯率等風(fēng)險(xiǎn)。

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