政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資估算研究

李永生

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資包含項(xiàng)目識(shí)別到移交啟動(dòng)過(guò)程中的全部預(yù)計(jì)和實(shí)際開(kāi)支，各項(xiàng)投資費(fèi)用是整體投資的重要控制目標(biāo)，關(guān)系到PPP項(xiàng)目參與各方的籌劃、決策、執(zhí)行各環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目投資估算在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中也是一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。文章首先分析了PPP項(xiàng)目投資估算在重視程度、概念理解、制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作等方面存在的問(wèn)題；進(jìn)而提出通過(guò)增設(shè)認(rèn)證環(huán)節(jié)，分類(lèi)界定投資編制，明確投資方案設(shè)計(jì)以及工程預(yù)算定額等方式完善PPP項(xiàng)目投資行為。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；投資估算；方案

目前，PPP項(xiàng)目投資估算存在問(wèn)題根源在于對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足，概念模糊，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)過(guò)程中沒(méi)有可靠依據(jù)，引起操作中的偷工減料問(wèn)題。這些都給PPP項(xiàng)目實(shí)施埋下了嚴(yán)重的安全隱患。從已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施的項(xiàng)目角度分析，方案設(shè)計(jì)、方案規(guī)模等級(jí)和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等不夠明確，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)模糊，這些都是投資估算不到位的重要問(wèn)題，都將引發(fā)實(shí)施過(guò)程中的資金斷裂而需要追加投資，影響整體項(xiàng)目開(kāi)展。據(jù)此本文將對(duì)PPP項(xiàng)目投資估算存在的問(wèn)題和對(duì)策進(jìn)行系統(tǒng)化分析。

一、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資估算存在的問(wèn)題

第一，對(duì)PPP項(xiàng)目投資估算重要性認(rèn)識(shí)不足。目前，大部分PPP項(xiàng)目投資估算未能發(fā)揮實(shí)效，僅僅是走形式和走流程，針對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的估算編制問(wèn)題以及方案設(shè)計(jì)實(shí)際深度都沒(méi)有確立明確標(biāo)準(zhǔn)；與此同時(shí)，部分PPP項(xiàng)目估算單純依靠造價(jià)指標(biāo)信息，針對(duì)工程概算和預(yù)算的對(duì)應(yīng)程度較低。單位、單項(xiàng)、分類(lèi)項(xiàng)目投資估算只是作為“擺設(shè)”，不能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。單純進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資估算，會(huì)導(dǎo)致投資總額縮水。意識(shí)是指導(dǎo)實(shí)踐的前提和基礎(chǔ)，針對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)投資估算沒(méi)有足夠重視，目前來(lái)看是導(dǎo)致投資估算薄弱，投資進(jìn)行過(guò)程中資金短缺和支出不合理問(wèn)題的關(guān)鍵原因，針對(duì)PPP項(xiàng)目投資估算問(wèn)題，單一強(qiáng)調(diào)重視和關(guān)注是很難發(fā)揮實(shí)效的，只有將投資估算納入到整體發(fā)展目標(biāo)和階段性的關(guān)鍵任務(wù)中才能盡快落實(shí)實(shí)踐。

第二，對(duì)PPP項(xiàng)目投資估算的概念不清。目前部分PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資估算，只是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，然而對(duì)于政府和投資人的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、建設(shè)和籌劃各項(xiàng)投資費(fèi)用完全沒(méi)有包括在內(nèi)。PPP項(xiàng)目總投資估算等同于建設(shè)項(xiàng)目投資，不利于順利開(kāi)展PPP項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也很難對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響作出正確判斷，關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的投資費(fèi)用只能依靠政府出資，這也進(jìn)一步擾亂了政府財(cái)政秩序，影響了政府方的權(quán)益維護(hù)，PPP項(xiàng)目投資估算不能簡(jiǎn)單等同于總投資估算，項(xiàng)目投資估算是涉及各方主體和多個(gè)環(huán)節(jié)的綜合性評(píng)估工作，只有將PPP項(xiàng)目投資估算細(xì)化到各個(gè)小環(huán)節(jié)，才能最大限度發(fā)揮投資估算的作用，總結(jié)更多全面有價(jià)值的資金支出信息，進(jìn)而指導(dǎo)PPP進(jìn)行。

第三，對(duì)PPP項(xiàng)目投資估算制度設(shè)計(jì)存在“漏洞”?，F(xiàn)階段，我國(guó)針對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展制定了相應(yīng)的管理制度，發(fā)揮了一定的規(guī)范和指導(dǎo)作用，但是針對(duì)投資估算的規(guī)范明顯較少。PPP的項(xiàng)目投資估算全面影響到項(xiàng)目建設(shè)、籌劃、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)各個(gè)方面，項(xiàng)目投資估算方面的制度漏洞導(dǎo)致了制度難以對(duì)該部分工作發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一的投資費(fèi)用控制標(biāo)準(zhǔn)，處理原則不明確，不利于指導(dǎo)各項(xiàng)工作。不僅僅是PPP項(xiàng)目，目前我國(guó)開(kāi)展的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和活動(dòng)普遍存在制度設(shè)置不合理的問(wèn)題，沿襲并使用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形式下的制度內(nèi)容和規(guī)范法則，完全不適應(yīng)也無(wú)法指導(dǎo)新的投資項(xiàng)目的開(kāi)展，PPP項(xiàng)目投資估算制度設(shè)計(jì)不僅需要適應(yīng)新時(shí)期PPP項(xiàng)目建設(shè)的整體需要和發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還需要從PPP實(shí)際出發(fā)，針對(duì)細(xì)節(jié)的估算內(nèi)容和估算方法手段進(jìn)行創(chuàng)新研究，鼓勵(lì)項(xiàng)目投資估算工作人員發(fā)散思維，積極提升實(shí)踐技巧水平。

第四，對(duì)PPP項(xiàng)目投資實(shí)際操作“偷工減料”。PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中由于概念不明確，重要性認(rèn)識(shí)不足和制度漏洞等問(wèn)題的影響，導(dǎo)致實(shí)際操作出現(xiàn)問(wèn)題。PPP項(xiàng)目投資估算的測(cè)算方法、認(rèn)證模式等內(nèi)容均沒(méi)有涉及到，各項(xiàng)投資估算的實(shí)際經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不能確定，投資自然無(wú)法順利開(kāi)展。如上文所說(shuō)，沒(méi)有提高重視自然難以在實(shí)際工作發(fā)揮監(jiān)督作用，松散和形式化的PPP項(xiàng)目投資估算問(wèn)題現(xiàn)階段普遍存在。排除重視程度、制度因素以外，PPP投資估算實(shí)際落實(shí)不到位還主要是因?yàn)槿狈?zhuān)業(yè)人才，項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)人員單一將投資估算等同于會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作內(nèi)容，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員代理投資估算工作內(nèi)容較為常見(jiàn)，這不僅難以開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化的投資估算項(xiàng)目研究，同時(shí)也會(huì)因?yàn)槿藛T任務(wù)量過(guò)大，導(dǎo)致本職的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作開(kāi)展效率降低。

二、完善政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資估算的對(duì)策

增設(shè)投資估算認(rèn)證環(huán)節(jié)。投資估算不準(zhǔn)確必然難以穩(wěn)固項(xiàng)目整體結(jié)構(gòu)。做好PPP項(xiàng)目投資估算編制和精確度的認(rèn)證，是實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。增設(shè)PPP項(xiàng)目投資估算認(rèn)證環(huán)節(jié)并完善估算編制，可以有效提升項(xiàng)目可行性研究效果，同時(shí)也能有依據(jù)的開(kāi)展財(cái)政承受能力評(píng)估，有利于發(fā)揮PPP項(xiàng)目投資估算對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展的支持。目前，PPP項(xiàng)目的投資估算認(rèn)證已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，受到了較高的認(rèn)可和關(guān)注程度。

分類(lèi)界定PPP項(xiàng)目投資編制內(nèi)容。PPP項(xiàng)目的投資費(fèi)用不等同于建設(shè)形成資產(chǎn)，包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理各項(xiàng)成本。這些都是在項(xiàng)目決策、執(zhí)行以及移交過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生的投資成本。PPP項(xiàng)目投資估算需要全面考慮到建設(shè)總投資，地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響成本，政府方投資人項(xiàng)目執(zhí)行以及無(wú)法從最終受益中獲得補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)投資費(fèi)用。分別依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、決策、建設(shè)各階段制定投資估算編制原則、具體內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法有利于提升投資估算的整體準(zhǔn)確性提升。

明確PPP項(xiàng)目投資估算方案設(shè)計(jì)的深度標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計(jì)方案的實(shí)際深度如何，直接影響到投資估算的準(zhǔn)確程度。為充分發(fā)揮投資估算對(duì)方案設(shè)計(jì)的優(yōu)化功能，必須要保障方案設(shè)計(jì)深度與估算編制需求相適應(yīng)和匹配。從工程項(xiàng)目角度分析，就是需要明確工程項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)，了解具體項(xiàng)目特征。明確PPP項(xiàng)目投資估算方案設(shè)計(jì)的深度標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)估算編制的重要條件，同時(shí)是明確投資核算對(duì)象的基礎(chǔ)。

以工程預(yù)算定額作為投資估算確認(rèn)依據(jù)。PPP項(xiàng)目工程預(yù)算是項(xiàng)目投資預(yù)算的主體部分，該部分的估算準(zhǔn)確程度也直接決定了投資估算的精準(zhǔn)程度如何。現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目投資估算準(zhǔn)確程度普遍偏低，后期出現(xiàn)資金支持不足情況較多。因此以工程預(yù)算定額作為投資估算確認(rèn)依據(jù)，可以帶動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步深化，提升準(zhǔn)確程度。

三、總結(jié)

綜上所述，PPP項(xiàng)目投資估算是確保項(xiàng)目運(yùn)行各環(huán)節(jié)資金支持穩(wěn)定和項(xiàng)目結(jié)構(gòu)合理的重要基礎(chǔ)。目前PPP項(xiàng)目投資估算在重視程度、概念理解、制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作等方面存在的問(wèn)題，需要通過(guò)增設(shè)認(rèn)證環(huán)節(jié)、分類(lèi)界定投資編制、明確投資方案設(shè)計(jì)以及工程預(yù)算定額等方式完善PPP項(xiàng)目投資估算行為，保障方案設(shè)計(jì)深度與估算編制需求相適應(yīng)和匹配，有利于提升投資估算準(zhǔn)確性的整體化提升。

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（作者單位：洛陽(yáng)德尚聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所）