鄰避效應(yīng)視角下城市環(huán)境治理的政策分析

劉小敏，劉堂燈

摘 要：鄰避效應(yīng)，指當(dāng)?shù)鼐用窕蛘邌挝灰驌?dān)心建設(shè)一些項(xiàng)目對(duì)自身健康、當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，以及采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椋窗l(fā)生鄰避沖突。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地區(qū)承受的生態(tài)破壞和環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，鄰避沖突已經(jīng)成為較為普遍的現(xiàn)象。大連市石化類公司在其設(shè)立與運(yùn)行的過(guò)程中，也發(fā)生了較為激烈的鄰避沖突。本文以此為例，試圖探究分析如何減少鄰避設(shè)施帶來(lái)的負(fù)外部性，找到緩解矛盾沖突的途徑，求得社會(huì)發(fā)展中各主體的最大利益公約數(shù)，促進(jìn)社會(huì)的公平有序與和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：鄰避效應(yīng)；環(huán)境治理；政策分析

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）10-0111-02

近年來(lái)，我國(guó)由化工廠、垃圾焚燒場(chǎng)、核電廠、殯儀館、精神病院等鄰避設(shè)施的設(shè)立與運(yùn)行而引發(fā)的沖突事件不時(shí)發(fā)生。研究表明，我國(guó)環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，年均增速達(dá)到29%?！碍h(huán)境污染已逐步成為繼違法征地拆遷、勞資糾紛之后造成群體性事件的第三駕“馬車”，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境敏感期”[1]。同時(shí)，自聯(lián)合國(guó)1987年“世界環(huán)境暨發(fā)展委員會(huì)”的報(bào)告《我們共同的未來(lái)》出臺(tái)以來(lái)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日漸引發(fā)國(guó)內(nèi)外政治家和學(xué)者的關(guān)注，也成為當(dāng)今最熱的政治議題之一。遼寧省大連市化工類公司在其設(shè)立與運(yùn)行過(guò)程中，也發(fā)生了較為激烈的鄰避沖突。本文以此為例，探究鄰避效應(yīng)視角下城市環(huán)境治理的可行策略。

一、鄰避效應(yīng)概述

對(duì)于鄰避效應(yīng)，國(guó)內(nèi)外人士有不同的見解和研究。起源于西方的“鄰避主義”在其早期，多與垃圾焚燒、填埋以及污廢處理等環(huán)境類設(shè)施設(shè)備的建設(shè)有關(guān)，鄰避主義者抵制包括小到垃圾焚燒廠大到核電站在內(nèi)的一切可能對(duì)居住環(huán)境產(chǎn)生影響的設(shè)施建設(shè)。發(fā)展到后期，“‘鄰避主義已經(jīng)脫離環(huán)境保護(hù)的狹窄范圍，演變?yōu)閷?duì)一切可能引發(fā)社區(qū)環(huán)境改變工程的抵觸。這一現(xiàn)象在英文中稱為‘Not In My Back Yard（NIMBY），中文稱為‘不要建在我家后院，簡(jiǎn)稱鄰避。也就是西方所稱的NIMBY現(xiàn)象”[2]，是當(dāng)?shù)鼐用駷榉磳?duì)具有鄰避效果的一類設(shè)施的建設(shè)所引發(fā)的抗拒行動(dòng)。

在我國(guó)，鄰避設(shè)施大致可以分為三種：一是對(duì)環(huán)境有影響的；二是擔(dān)心影響治安或社會(huì)風(fēng)氣的；三是一些公共福利設(shè)施。鄰避設(shè)施的建立過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康、心理舒適度以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境等帶來(lái)負(fù)面影響，甚至產(chǎn)生犧牲少數(shù)人利益來(lái)?yè)Q取多數(shù)人利益的現(xiàn)象，因此當(dāng)?shù)鼐用窀鶕?jù)這種現(xiàn)象而自發(fā)形成“小集體”，上街游走、反抗示威，甚至產(chǎn)生暴力抵抗等。這種現(xiàn)象被稱為鄰避效應(yīng)。

二、鄰避效應(yīng)成因的分析

1.密集空間里利益追求不同的沖突

改革開放后，現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程中伴隨著快速城市化，我國(guó)城市人口迅速增加，而城市的人口承載量、環(huán)境容量卻總是有限的。在城市的密集空間里要同時(shí)開展生產(chǎn)、生活、交通等各種活動(dòng)，各社會(huì)主體的行為目的并不相同，這樣多樣的社會(huì)活動(dòng)與利益行為之間就很有可能在狹窄空間里發(fā)生沖突。例如，城市只可能在市郊和周邊建立垃圾處理設(shè)施，但對(duì)于當(dāng)?shù)氐木用穸裕@可能意味著生活環(huán)境質(zhì)量的下降，因而會(huì)不支持乃至產(chǎn)生群體性聚集活動(dòng)堅(jiān)決抗?fàn)帉?duì)該項(xiàng)目落地實(shí)施。廣州番禺、浙江杭州、象山等地都因此發(fā)生了鄰避沖突事件。

2.理性與非理性的爭(zhēng)論

“Dear認(rèn)為鄰避一般用來(lái)描述和解釋當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)行為，通俗地說(shuō)，鄰避效應(yīng)是指居民在面對(duì)一些不受歡迎的設(shè)施選址時(shí)的一種保護(hù)主義態(tài)度，目的是要用對(duì)立的戰(zhàn)術(shù)保護(hù)自己的地盤。雖然當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為這種‘有毒的設(shè)施是必要的，但并不代表他們同意建設(shè)在他們的住所附近?！盵3]發(fā)生鄰避沖突的主體往往集中于一個(gè)或幾個(gè)鄰近的小區(qū)，他們認(rèn)為鄰避設(shè)施建設(shè)使其身心以及經(jīng)濟(jì)利益都受到不同程度的威脅，因此小區(qū)居民便會(huì)自發(fā)地組成“小團(tuán)體”，采取各種方式進(jìn)行反對(duì)，以維護(hù)自身的利益。

3.正外部性與負(fù)外部性的協(xié)調(diào)

所謂的正外部性是指，當(dāng)一些公共設(shè)施得到政府的政策支持與企業(yè)的資金投入時(shí)，便會(huì)進(jìn)行設(shè)立運(yùn)營(yíng)，這些設(shè)施在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，這便是正外部效應(yīng)。然而，在這一過(guò)程中也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)，如垃圾的處理中會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成污染，給人們身體健康、心理因素等帶來(lái)威脅，這便是負(fù)外部效應(yīng)。

三、大連石化類公司的設(shè)立與運(yùn)行現(xiàn)狀分析

石油和化學(xué)工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)總量大，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活和國(guó)防建設(shè)密切相關(guān)，在我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系中占有重要地位。據(jù)調(diào)查顯示，“大連石化類公司2016年加工原油1 678萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)賬面利潤(rùn)52億元，比上年增加25億元，創(chuàng)企業(yè)歷史最高紀(jì)錄；2016年銷售芳烴、聚丙烯、石蠟產(chǎn)品共121萬(wàn)噸，占產(chǎn)品總銷量的9.87%，創(chuàng)效21億元，占全年利潤(rùn)總額的40%；2016年大連石化高效產(chǎn)品率達(dá)63%，在煉化板塊排名第一，比上一年提高0.8%，增效額比上一年提高3%，其中汽油、石蠟、芳烴、丙烯四種高效產(chǎn)品共創(chuàng)效益48.63億元，利潤(rùn)貢獻(xiàn)率達(dá)96%?！盵4]

化工類公司的高效發(fā)展，帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)，增加政府稅收，拉動(dòng)了大連GDP的增長(zhǎng)。但是化工產(chǎn)業(yè)在運(yùn)行過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生污染物排放，如：廢氣、廢水排放、固體廢物排放等。同時(shí)，化工類行業(yè)的生產(chǎn)需要建立一些設(shè)施，而這些設(shè)施建立會(huì)對(duì)其附近的環(huán)境、健康等帶來(lái)危害。如2011年8月中旬爆發(fā)的“大連PX事件”，據(jù)報(bào)道是由于梅花雨的降臨，將兩段防堤沖毀，這可能會(huì)導(dǎo)致劇毒化工產(chǎn)品外泄。此消息一經(jīng)報(bào)道，引起了民眾的不滿與抗議，大量民眾聚集上街游行。此事件是近年來(lái)中國(guó)北方規(guī)模較大、參與人數(shù)較多、影響較大的環(huán)境群體性事件。因此，為實(shí)現(xiàn)利益的最大公約數(shù)就需要在政策上提出解決措施。

四、鄰避效應(yīng)視角下城市環(huán)境治理的可行策略

1.建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，做到防患于未然

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)的項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。其作為一種防患于未然的方法，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)要好于亡羊補(bǔ)牢。據(jù)報(bào)道，遼寧海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)化工化纖新材料園的設(shè)立存在先建后批的嫌疑，而項(xiàng)目所在地莊河市也是大連市的水源地[5]。如果真如媒體所報(bào)道的那樣，沒有實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)就開始建設(shè)化工園區(qū)，這顯然是違反《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定。因此，城市環(huán)境治理務(wù)必堅(jiān)決貫徹落實(shí)法律的相關(guān)規(guī)定，做好事前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，確保防患于未然。

2.完善落實(shí)重大行政決策程序

2010年10月10日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，該文件明確提出“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”，“要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，一律不得做出決策?！?014年10月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題決定》，《決定》明確提出“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開、責(zé)任明確”。因此，各級(jí)地方政府在推動(dòng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策時(shí)，必須不折不扣地落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，完善落實(shí)重大行政決策程序，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)，科學(xué)合理選址

合理地布局工業(yè)區(qū)和居民區(qū)用地的相對(duì)位置，可相對(duì)減少污染物的排放，減輕對(duì)城市環(huán)境的污染?；ゎ惖脑O(shè)施是稍有控制不當(dāng)，就會(huì)對(duì)空氣和水體產(chǎn)生嚴(yán)重污染。布局這些鄰避設(shè)施，應(yīng)該科學(xué)合理選址，特別是要考慮風(fēng)向的影響因素。據(jù)研究，在我國(guó)，“風(fēng)向類型分別是主導(dǎo)風(fēng)向型、變主導(dǎo)風(fēng)向型、無(wú)主導(dǎo)風(fēng)向型和準(zhǔn)靜止風(fēng)型”[6]，應(yīng)根據(jù)不同風(fēng)向布局化工園區(qū)。

4.加強(qiáng)對(duì)民眾的科學(xué)教育普及

民眾對(duì)于鄰避設(shè)施的反應(yīng)不同是由主觀的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知所導(dǎo)致，缺乏科學(xué)教育普及的民眾易于被煽動(dòng)，當(dāng)他們感覺到利益受損時(shí)，就會(huì)在缺少法律常識(shí)情況下，非理性占據(jù)主導(dǎo)而做出一些損害社會(huì)秩序的事情。因此國(guó)家應(yīng)加大對(duì)民眾進(jìn)行法律知識(shí)的教育與科學(xué)知識(shí)的宣傳，形成全體市民學(xué)法、知法、守法，了解科學(xué)常識(shí)，按照科學(xué)要求開展社會(huì)活動(dòng)的良好社會(huì)氛圍與群體效應(yīng)。

5.建立合理的補(bǔ)償機(jī)制

鄰避沖突發(fā)生時(shí)，政府和企業(yè)應(yīng)建立合理補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)可能遭受鄰避設(shè)施影響的居民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如對(duì)鄰避設(shè)施周邊居民直接給付金錢或提供有關(guān)賦稅的減免；或者物質(zhì)補(bǔ)償，如興建公園、游樂(lè)設(shè)施等受民眾青睞的公共設(shè)施供其使用；也可以支持社區(qū)居民文化活動(dòng)、參加慈善活動(dòng)等方式及時(shí)回報(bào)社會(huì)，不僅可以宣傳企業(yè)文化，還可以彰顯企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，贏得民眾的好感與信任。

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