社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系問(wèn)題及其改善研究

徐振

【摘要】人口老齡化背景下，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容將逐步轉(zhuǎn)向多樣化與多類別化，其服務(wù)方式將轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化與系統(tǒng)化。但我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系問(wèn)題還比較突出，需要通過(guò)必要的分析加以改善與解決，最終建成市場(chǎng)服務(wù)與福利服務(wù)、盈利性服務(wù)與公益性服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)養(yǎng)老服務(wù) 養(yǎng)老服務(wù)體系 盈利性服務(wù) 公益性服務(wù)

一、引言

人口老齡化是人類社會(huì)發(fā)展的自然規(guī)律。延續(xù)幾千年的家庭養(yǎng)老必然的將轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑸鐣?huì)、家庭及其個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)。未來(lái)一段時(shí)期，作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保障和改善民生將被擺上突出戰(zhàn)略地位。在人口老齡化過(guò)程中，如何有效滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求是我國(guó)面對(duì)的最基本和最迫切的問(wèn)題。

二、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制建設(shè)缺失

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步晚，發(fā)展時(shí)間短，管理有欠規(guī)范，特別是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，諸多因素制約了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平。從具體表現(xiàn)來(lái)看，一方面，我國(guó)針對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)主體的支持機(jī)制比較匱乏，加之養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)需要投入大量的資金，不但利潤(rùn)薄風(fēng)險(xiǎn)也比較大，而現(xiàn)有政策又極大地限制了民間資本參與門檻。并且，現(xiàn)有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并無(wú)專門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。管理規(guī)范還存在很多不足。另一方面，尚未形成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我循環(huán)發(fā)展機(jī)制。運(yùn)行成本上升后。未參照物價(jià)指數(shù)水平調(diào)整收費(fèi)管理制度。使得民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼門檻有所提高。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老公共設(shè)施欠缺與服務(wù)滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，60%的老城區(qū)老小區(qū)未建立居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，而老小區(qū)的居民大多以老年人為主。另外農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋程度低，調(diào)查顯示江浙滬等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)只有40%。各社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)大多只是圍繞空巢、高齡、孤寡、病殘、貧弱等特殊困難的居家老人提供簡(jiǎn)單的基本養(yǎng)老服務(wù)。如家政服務(wù)、安全守望、餐飲代購(gòu)、衛(wèi)生打掃等。對(duì)需介護(hù)的老人來(lái)說(shuō)，居家的老年居民無(wú)法就近方便享受到專業(yè)的照料、康復(fù)、護(hù)理服務(wù)。與此同時(shí)，從養(yǎng)老服務(wù)床位來(lái)看，每百名老人擁有床位還不到3張，而發(fā)達(dá)國(guó)家的水平是5-7張。

（三）養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)構(gòu)人員缺位

從各省來(lái)看，還沒(méi)有建立自省到市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老服務(wù)組織指導(dǎo)體制；從事養(yǎng)老服務(wù)組織指導(dǎo)的人員較少；還沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)估和補(bǔ)貼制度等。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)理念已由救助補(bǔ)缺型向適度普惠型發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)已由保障“三無(wú)”和“五?！崩先嘶攫B(yǎng)老生活變?yōu)闈M足所有老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)供需主體規(guī)模和數(shù)量較以往發(fā)生了重大變化，但建立的相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，多屬掛靠在一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有牌子、無(wú)人員、無(wú)編制、無(wú)經(jīng)費(fèi)的空殼機(jī)構(gòu)。

（四）基層政府參與養(yǎng)老服務(wù)積極性不高

一些黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對(duì)人口老齡化及由此帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不深，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)是公益性還是非公益性的問(wèn)題定位不準(zhǔn)，缺乏責(zé)任考核，指揮棒不靈。部分地方采取漠視或回避公眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求強(qiáng)烈呼聲的態(tài)度，按部就班僅僅關(guān)注“五?！?、“三無(wú)”老人的敬老保障，不太關(guān)心社會(huì)其他普通老年群體，認(rèn)為這是家庭子女的事情，任其自行發(fā)展，或以養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化為借口推卸政府主導(dǎo)責(zé)任。

三、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的改善策略

（一）基于實(shí)際需求健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制

一是盡快建立養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共責(zé)任險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度，科學(xué)利用評(píng)估方法，監(jiān)督檢查服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員，降低機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是做好養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部規(guī)范。上海浦東新區(qū)、杭州市民政局專門設(shè)立老年福利處，將居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一塊管理，使得兩者間形成有梯度、一體化服務(wù)。三是加強(qiáng)行業(yè)管理。積極培育養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)。以加強(qiáng)協(xié)會(huì)會(huì)員間的溝通交流合作與監(jiān)督，提高公信力，增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展張力，提升行業(yè)質(zhì)量水平。

（二）建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系

一是出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)資源向社區(qū)老人輻射，社會(huì)公共服務(wù)資源向家庭和機(jī)構(gòu)住養(yǎng)老人輻射，實(shí)現(xiàn)資源共享。二是按盤活存量、發(fā)展增量原則，合理規(guī)劃相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。挖潛、整合、提升現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)敬老院轉(zhuǎn)型區(qū)域性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心。打破戶籍限制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空置率較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，明確跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)托養(yǎng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助操作細(xì)則。各鎮(zhèn)在綜合改造設(shè)計(jì)時(shí)，須設(shè)醫(yī)療保健室、康復(fù)活動(dòng)室、閱覽室、娛樂(lè)室。規(guī)模較大的敬老院須單獨(dú)設(shè)置衛(wèi)生所，規(guī)模較小的可與周邊醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，促進(jìn)養(yǎng)醫(yī)結(jié)合，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的功能和檔次，吸引更多的城鄉(xiāng)老人入住，實(shí)現(xiàn)從救濟(jì)型向福利型、從供養(yǎng)型向護(hù)理型轉(zhuǎn)變。

（三）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員免費(fèi)培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)

倘若養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)未達(dá)專業(yè)化水平，則可能會(huì)極大地影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量?，F(xiàn)階段，養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)人力資源總類比較多，其中主要有：一是家庭成員、二是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、三是城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、四是少數(shù)大專院校畢業(yè)生，這些資源在推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中要繼續(xù)整合利用，但要持續(xù)加強(qiáng)免費(fèi)培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，使其養(yǎng)老照護(hù)水平不斷提升。免費(fèi)培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)工作人員。其人群主要涵蓋：一是老年人服務(wù)家政人員、二是志愿者、三是社工，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可從各縣（市、區(qū)）職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)中列支。建立健全政府與協(xié)會(huì)、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相結(jié)合，崗位培訓(xùn)、等級(jí)培訓(xùn)相銜接的培訓(xùn)機(jī)制，覆蓋所有養(yǎng)老服務(wù)管理人員、服務(wù)人員的全員培訓(xùn)。

（四）建立健全基層政府社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)責(zé)任制

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的推廣還有賴于基層政府的思想認(rèn)知以及重視程度，針對(duì)目前不少基層政府（部門）對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)欠缺以及工作缺位的問(wèn)題，本文認(rèn)為，應(yīng)建立健全基層政府社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)責(zé)任制。即將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作納入各級(jí)部門年度目標(biāo)責(zé)任考核，并將年度目標(biāo)層層分解，最終落實(shí)到具體部門的具體人，以便于在提高基層政府人員社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)的基礎(chǔ)上，不斷提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作績(jī)效。以便能夠與其他措施形成合力，共同促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的進(jìn)一步完善。