對(duì)組建中央審計(jì)委員會(huì)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

楊肅昌（博士生導(dǎo)師）

中央審計(jì)委員會(huì)是中共中央于2018年3月根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》所組建的中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2018年5月23日習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)了中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用”。這充分說(shuō)明了組建中央審計(jì)委員會(huì)的直接動(dòng)因。那么支配和影響這些動(dòng)因的因素又有哪些？透過(guò)這些動(dòng)因又有哪些方面與組建中央審計(jì)委員會(huì)存在直接的、內(nèi)在的聯(lián)系呢？這些方面或因素是從不同緯度反映或解釋了組建中央審計(jì)委員會(huì)的依據(jù)、緣由、路徑、理念等邏輯關(guān)系，認(rèn)識(shí)和剖析這些邏輯關(guān)系，或許有利于我們更全面、更深入地認(rèn)識(shí)中央審計(jì)委員會(huì)。

此前，針對(duì)中央審計(jì)委員會(huì)的理論研究基本空白，即目前缺乏全面和深入研究所具備的足夠的研究積累和研究準(zhǔn)備。而該問(wèn)題不僅僅是一個(gè)理論或?qū)W術(shù)研究問(wèn)題，更是對(duì)國(guó)家大政方針和相關(guān)政策的理解與領(lǐng)會(huì)問(wèn)題，需要緊緊把握當(dāng)今中國(guó)時(shí)代發(fā)展脈搏與政治發(fā)展方向。所以對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅重要且難度較大，可以說(shuō)是當(dāng)前理論工作者面臨的一個(gè)迫切而艱巨的新課題、新任務(wù)。

本文試圖從以下五個(gè)方面探究組建中央審計(jì)委員會(huì)的邏輯關(guān)系，以期揭示組建中央審計(jì)委員會(huì)的重要意義，為推進(jìn)審計(jì)管理體制理論研究以及新時(shí)代國(guó)家審計(jì)理論體系的建立與發(fā)展作出一些貢獻(xiàn)。

一、中央審計(jì)委員會(huì)是加強(qiáng)黨的建設(shè)和從嚴(yán)治黨的使然

國(guó)家審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“審計(jì)”）從本質(zhì)上看有兩個(gè)鮮明的標(biāo)簽：“政治”與“權(quán)力監(jiān)督與制約”。從政治學(xué)角度看，政治與權(quán)力本身是緊密結(jié)合在一起的?！八姓味际顷P(guān)乎權(quán)力的，政治實(shí)踐經(jīng)常被視為權(quán)力的運(yùn)作”。既然政治的核心是權(quán)力，那么權(quán)力在各類(lèi)政治主體之間的合理配置自然就是政治的核心問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，享有國(guó)家權(quán)力的同時(shí)就要考慮建立起有效的權(quán)力配置和監(jiān)督制約機(jī)制。各國(guó)政治實(shí)踐揭示出對(duì)權(quán)力的配置與制約是現(xiàn)代國(guó)家政治制度設(shè)計(jì)的基本要素，是確立國(guó)家政治制度的重要原則，毫無(wú)疑問(wèn)也是國(guó)家治理的永恒主題。審計(jì)是屬于政治范疇的一種制度安排，其本質(zhì)和功能自然與政治的核心問(wèn)題即權(quán)力制約相聯(lián)系，通過(guò)依法履職，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督與制約從而推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)良好治理。

審計(jì)的這些標(biāo)簽充分體現(xiàn)在黨的十六大、十七大、十八大和十九大報(bào)告中，即在黨的這幾次政治報(bào)告中，審計(jì)都是和“權(quán)力監(jiān)督與制約”相聯(lián)系的。但有所不同的是，十九大報(bào)告對(duì)審計(jì)的定位與前幾次報(bào)告有了明顯變化，前幾次報(bào)告是把審計(jì)列入“社會(huì)主義民主政治”或“政治體制改革”之中加以論述的，而十九大報(bào)告則是把審計(jì)列入了“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”之中。這一點(diǎn)恰恰反映了十九大報(bào)告最突出的一點(diǎn)——把加強(qiáng)黨的建設(shè)貫穿于報(bào)告全篇，成為報(bào)告的“綱”和“魂”。也正因?yàn)槿绱?，審?jì)被具體安排在該部分中的“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”——這一黨的建設(shè)重要環(huán)節(jié)中加以論述。在該環(huán)節(jié)，報(bào)告提出要“改革審計(jì)管理體制”。

黨和國(guó)家監(jiān)督體系，是黨的政治建設(shè)中確保黨的執(zhí)政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)、公權(quán)力得以正確行使的“免疫系統(tǒng)”。在這一體系中，審計(jì)的存在具有重要價(jià)值。這是由審計(jì)的職能與作用所決定的，即審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮著必不可少的保障作用。在國(guó)家治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)中，審計(jì)屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務(wù)于決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)。而在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，審計(jì)的這一優(yōu)勢(shì)或職能作用的充分發(fā)揮又通過(guò)改革審計(jì)管理體制和組建中央審計(jì)委員會(huì)來(lái)加以保障和夯實(shí)。顯然，這是以新時(shí)代黨的建設(shè)目標(biāo)、要求和總體布局對(duì)審計(jì)功能和定位重新做出的重大調(diào)整，核心就是從黨的政治建設(shè)尤其是“全面從嚴(yán)治黨”以及“增強(qiáng)黨自我凈化能力”的高度來(lái)確立新時(shí)代審計(jì)的使命。

習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上，通過(guò)強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作的“三個(gè)力度”意圖指明今后一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作三個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，即“加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度”。而這些工作正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的，“是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的重要舉措”。

由此看來(lái)，加強(qiáng)黨的建設(shè)——推動(dòng)從嚴(yán)治黨——構(gòu)建黨和國(guó)家監(jiān)督體系——改革審計(jì)管理體制、組建中央審計(jì)委員會(huì)——充分發(fā)揮審計(jì)重要作用——確立新時(shí)代審計(jì)的使命，這是在加強(qiáng)黨的建設(shè)和推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨統(tǒng)籌與導(dǎo)向下的一個(gè)緊密相連、層層遞進(jìn)、邏輯一致的演進(jìn)過(guò)程，也是我們分析與認(rèn)識(shí)組建中央審計(jì)委員會(huì)和我國(guó)新時(shí)代審計(jì)使命的基本路徑。

二、中央審計(jì)委員會(huì)是審計(jì)職能作用充分發(fā)揮的政治與組織保障

為了保障審計(jì)在權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制中職能作用的發(fā)揮，各國(guó)審計(jì)普遍擁有憲法和法律所授予的檢查、審核、追究、問(wèn)責(zé)特定審計(jì)對(duì)象的權(quán)力。即使如此，也不能說(shuō)審計(jì)職能作用的發(fā)揮就有了充分保障。因?yàn)椋瑢徲?jì)的對(duì)象往往也擁有支配和控制一定資源的權(quán)力特別是行政權(quán)力，審計(jì)在一國(guó)中的地位及其功能作用的大小既取決于憲法和法律授權(quán)的大小，也取決于審計(jì)對(duì)象權(quán)力的大小，審計(jì)結(jié)果可以說(shuō)是權(quán)力博弈的結(jié)果。

進(jìn)一步看，審計(jì)職能作用的發(fā)揮不僅受審計(jì)隸屬關(guān)系的制約，審計(jì)授權(quán)者的地位及其權(quán)力層次也是一個(gè)不可忽視的重要因素。前者涉及審計(jì)設(shè)立在哪里，后者則屬于審計(jì)管理體制范疇。2018年7月13日，審計(jì)署孫寶厚副審計(jì)長(zhǎng)在南京大學(xué)舉辦的“學(xué)習(xí)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神學(xué)術(shù)研討會(huì)”上曾提出，就我國(guó)審計(jì)而言，“不僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)單位，同時(shí)也對(duì)其他機(jī)關(guān)單位實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全面覆蓋”，盡管擁有來(lái)自于憲法法律以及國(guó)務(wù)院的授權(quán)，但實(shí)際上審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)行政機(jī)關(guān)以外的對(duì)象時(shí)往往會(huì)受到一定的限制，審計(jì)全覆蓋實(shí)際上是留有缺口的。要解決這一問(wèn)題，唯有從提升審計(jì)授權(quán)方面尋找突破，“權(quán)力必然存在授予者”，以此提高審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性。學(xué)者毛壽龍[1]認(rèn)為，“目前來(lái)看，要讓審計(jì)監(jiān)督達(dá)到最大效果，最大的困難是缺乏足夠的支持力度。而解決的途徑之一就是自上而下的更大支持”。

當(dāng)前我國(guó)政治制度環(huán)境正在發(fā)生巨大變化，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督愈加緊迫，這種變化的政治制度環(huán)境需要審計(jì)作為強(qiáng)大的專(zhuān)業(yè)支撐，同時(shí)，審計(jì)履職也需要更為強(qiáng)有力的權(quán)力支撐。而健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、組建中央審計(jì)委員會(huì)恰恰為審計(jì)職能作用的有效發(fā)揮創(chuàng)造了必不可少的政治（權(quán)力）與組織保障，使得審計(jì)在權(quán)力博弈中占據(jù)更有利的地位。一方面，審計(jì)在中央強(qiáng)有力的支持下，可緊緊圍繞黨和政府中心的工作和任務(wù)，最大限度地履行好監(jiān)督職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋；另一方面，可及時(shí)向中央報(bào)告在審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的帶傾向性、普遍性的問(wèn)題，從而引起黨和政府的高度重視，有利于審計(jì)成果的轉(zhuǎn)換與相應(yīng)問(wèn)題的解決。顯然，只有以此構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，才能取得與我國(guó)社會(huì)主義政治制度邏輯統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督效果。

三、中央審計(jì)委員會(huì)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的創(chuàng)新與發(fā)展

政治問(wèn)題首先是公權(quán)力配置問(wèn)題，核心是誰(shuí)掌權(quán)以及如何掌權(quán)并行使權(quán)力?！皩?duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問(wèn)題，因?yàn)樵S多黨員都在當(dāng)大大小小的干部?！盵2]所以黨對(duì)審計(jì)的定位與要求首先就確立在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其行使權(quán)力的監(jiān)督與制約上。這也就是為什么黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告中提到的“審計(jì)”實(shí)際上就是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”），即審計(jì)這時(shí)被看作是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約的一個(gè)重要舉措。正如十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”。在實(shí)際工作中，順應(yīng)反腐倡廉、從嚴(yán)治黨的時(shí)代要求，這一審計(jì)是在黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下并由紀(jì)檢部門(mén)主導(dǎo)下開(kāi)展的。

目前，盡管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)成為審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，但并不能就此認(rèn)為其是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)生的，仍應(yīng)當(dāng)被看作是黨委紀(jì)檢部門(mén)的本職事務(wù)。所以，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其說(shuō)是審計(jì)制度的創(chuàng)新，不如說(shuō)是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督與管理制度的創(chuàng)新。如此看來(lái)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也可稱(chēng)之為“黨紀(jì)審計(jì)”——一種由黨的組織直接負(fù)責(zé)并被直接納入黨務(wù)系統(tǒng)中用于檢查領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵紀(jì)守法和其反腐倡廉情況的審計(jì)。

隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的深入發(fā)展，特別是當(dāng)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部被列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理體制本身應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的改革。比如，中央有必要成立專(zhuān)門(mén)用于領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的高層次機(jī)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)有“中央機(jī)關(guān)的授權(quán)與委托”，且“有了中央機(jī)關(guān)大力支持的審計(jì)監(jiān)督，可以確保對(duì)‘一把手’責(zé)任評(píng)價(jià)時(shí)不易受到后者干預(yù)或消極排斥”[1]。這些建議可以說(shuō)與組建中央審計(jì)委員會(huì)存在一定程度的契合點(diǎn)。

進(jìn)一步看，“中央機(jī)關(guān)的授權(quán)與委托”在當(dāng)前來(lái)看就是重大審計(jì)事項(xiàng)要有來(lái)自中央審計(jì)委員的授權(quán)與委托?？梢哉f(shuō)，十九大之后組建中央審計(jì)委員會(huì)并不是對(duì)此前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理體制的“推倒重來(lái)”，而是在全面認(rèn)識(shí)和充分肯定已有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基礎(chǔ)上的一種體制創(chuàng)新。事實(shí)上，從中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記被列入中央審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員來(lái)看，“黨紀(jì)審計(jì)”色彩依然很明顯，反映出組建中央審計(jì)委員會(huì)首先的意義就體現(xiàn)在全面反腐倡廉、從嚴(yán)治黨上，而這一點(diǎn)也是與建立健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的本質(zhì)和目標(biāo)相一致的。所以，針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的認(rèn)識(shí)——“綜觀古今中外國(guó)家審計(jì)，由一個(gè)黨的組織直接負(fù)責(zé)并被直接納入黨務(wù)系統(tǒng)中的國(guó)家審計(jì)可以說(shuō)是前所未有的”，同樣可以用來(lái)說(shuō)明今天的審計(jì)——“中央審計(jì)委員會(huì)的組建，在世界范圍內(nèi)開(kāi)創(chuàng)了黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的先河，是審計(jì)體制的創(chuàng)新”[3]。

在此之前，“黨委對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)的審計(jì)，并未體現(xiàn)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”[3]。那么，為什么中央審計(jì)委員會(huì)要對(duì)整個(gè)審計(jì)工作統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)而不僅僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)呢？下文將從兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

一方面，這是全面實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然。黨的十九屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于改革各方面和全過(guò)程，并對(duì)完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度做出具體部署，其中就有組建中央審計(jì)委員會(huì)。如果說(shuō)審計(jì)是黨和國(guó)家的“重大工作”，那么整個(gè)審計(jì)工作特別是財(cái)政審計(jì)就是所有審計(jì)工作中的“重大工作”，因?yàn)樨?cái)政審計(jì)可以說(shuō)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題，也是審計(jì)監(jiān)督最為重要的職責(zé)和任務(wù)。顯然，如果不把整個(gè)審計(jì)工作納入到中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下，就難以實(shí)現(xiàn)“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，因此組建中央審計(jì)委員會(huì)加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)就必須對(duì)審計(jì)工作實(shí)行“全覆蓋”的領(lǐng)導(dǎo)。

另一方面，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的全面深化改革的目標(biāo)。審計(jì)尤其是財(cái)政審計(jì)，與國(guó)家財(cái)政共同形成了“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。因?yàn)樵谌魏谓?jīng)濟(jì)社會(huì)或任何發(fā)展階段，國(guó)家治理的主體都是政府，而沒(méi)有財(cái)政支出的撥付和財(cái)政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理；而通過(guò)財(cái)政審計(jì)，可以評(píng)價(jià)政府收支運(yùn)作的成本，考核國(guó)家治理工作或活動(dòng)的績(jī)效，形成對(duì)政府支出規(guī)模和國(guó)家治理活動(dòng)成本的有效控制。因此，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，中央審計(jì)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作特別是財(cái)政審計(jì)就成為必然。

四、中央審計(jì)委員會(huì)是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)地位的舉措

從《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》可以看出，審計(jì)監(jiān)督與其他外部監(jiān)督必須要服從、服務(wù)于黨內(nèi)監(jiān)督；而黨內(nèi)監(jiān)督要同審計(jì)監(jiān)督等外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，從而形成有效的監(jiān)督合力，為全面從嚴(yán)治黨提供有力的制度保障。雙方的這種關(guān)系是由黨的執(zhí)政地位決定的。黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家的各種監(jiān)督形式中必須是最根本的、第一位的，因而要始終強(qiáng)化并突出黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位。

進(jìn)一步看，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，各類(lèi)監(jiān)督機(jī)制并不是“并駕齊驅(qū)”或不分主次的，必定有一個(gè)是統(tǒng)領(lǐng)性或占主導(dǎo)地位[4]，且最能體現(xiàn)“全面覆蓋、權(quán)威高效”的要求和特點(diǎn)，這一監(jiān)督機(jī)制即是黨內(nèi)監(jiān)督。在國(guó)家監(jiān)督體系中黨內(nèi)監(jiān)督不僅處于最高層次，其權(quán)威性也是其他監(jiān)督無(wú)可比擬的，更是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督與約束機(jī)制的中心環(huán)節(jié)。黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)于其他監(jiān)督，諸如國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等起到了重要的基礎(chǔ)保障作用，以黨內(nèi)監(jiān)督為核心，與各類(lèi)監(jiān)督共同形成環(huán)環(huán)相扣的完整體系。所以，強(qiáng)化并突出黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位始終是一個(gè)重要的發(fā)展方向。

中央審計(jì)委員會(huì)，首先是黨中央的一個(gè)決策議事組織，與新組建的其他中央委員會(huì)相比，其定位是黨的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與履行黨的監(jiān)督職責(zé)的組織機(jī)構(gòu)。一方面，作為黨內(nèi)監(jiān)督組織，通過(guò)統(tǒng)領(lǐng)審計(jì)工作，強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督的力度、深度與廣度，是構(gòu)建“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”、增強(qiáng)黨自我凈化能力的重要舉措。另一方面，通過(guò)統(tǒng)領(lǐng)審計(jì)工作并強(qiáng)有力地推進(jìn)審計(jì)“全覆蓋”的開(kāi)展，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。

在這種情況下，審計(jì)實(shí)質(zhì)上已成為黨內(nèi)監(jiān)督的組成部分。眾所周知，審計(jì)本身是一種提供專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的工作，委托者或授權(quán)者是決定審計(jì)屬性的主要因素。例如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)表面上看是審計(jì)工作，實(shí)質(zhì)是黨員干部監(jiān)督管理制度的組成部分。所以，中央審計(jì)委員會(huì)是“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是黨的職責(zé)”。而此時(shí)的審計(jì)機(jī)關(guān)，“既是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，更是黨的工作機(jī)關(guān)”。

胡澤君審計(jì)長(zhǎng)在深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上的重要講話精神后指出，“審計(jì)工作重大事項(xiàng)，包括出臺(tái)重大政策和改革方案、制定重大發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、提交重要審計(jì)情況和年度審計(jì)報(bào)告、請(qǐng)示重大違紀(jì)違法問(wèn)題處理等，都要向中央審計(jì)委員會(huì)報(bào)告，經(jīng)批準(zhǔn)后，再按照相關(guān)法定程序辦理”[5]。可見(jiàn)，通過(guò)中央審計(jì)委員會(huì)——這一黨對(duì)審計(jì)工作在組織領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施部署方面強(qiáng)有力的制度安排，事實(shí)上就把審計(jì)納入到黨內(nèi)監(jiān)督的范疇，其結(jié)果顯然是強(qiáng)化并突出黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位。

需要注意的是，中央審計(jì)委員會(huì)是黨中央的決策議事機(jī)構(gòu)，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，因而沒(méi)有在《憲法》有關(guān)國(guó)家政權(quán)組織條款中出現(xiàn)。但《憲法》序言中明確了中國(guó)共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，因而黨如何領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家事務(wù)包括審計(jì)工作，不是《憲法》所要確定或規(guī)范的，而是黨中央所決定的“黨的職責(zé)”，因而組建中央審計(jì)委員會(huì)可以說(shuō)是黨的一項(xiàng)（一次）有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)審計(jì)工作方面的體制改革，并不是傳統(tǒng)意義上的審計(jì)體制改革。

五、中央審計(jì)委員會(huì)是基于黨政關(guān)系重新認(rèn)識(shí)的一次政治制度安排

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制主要表現(xiàn)為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督中的關(guān)系。由于黨在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域具有事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨政關(guān)系便成為我國(guó)社會(huì)最基本、最重要的政治關(guān)系。

審計(jì)不是孤立地存在和作用于社會(huì)之中，而是深受特定政治關(guān)系的制約。所謂政治關(guān)系就是政治主體在取得和運(yùn)用社會(huì)公共權(quán)力所進(jìn)行的活動(dòng)中所形成的各種關(guān)系。如我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)組成部門(mén)，在直接受命于政府的同時(shí)，還須接受同級(jí)黨委和人大的領(lǐng)導(dǎo)。因此，審計(jì)不僅要促進(jìn)政府各項(xiàng)重大決策的貫徹落實(shí)，服務(wù)于各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支的監(jiān)督，還要直接為執(zhí)政黨服務(wù)，接受黨委紀(jì)檢組織部門(mén)委托，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。可以說(shuō)，審計(jì)面臨的這種多元化的授權(quán)者和委托者，正是我國(guó)特有的政治關(guān)系的體現(xiàn)，即黨政關(guān)系。那么，如何看待和處理審計(jì)關(guān)系，比如審計(jì)機(jī)關(guān)到底歸屬于哪個(gè)部門(mén)以及審計(jì)工作到底受命于誰(shuí)？這是由特定環(huán)境下的黨政關(guān)系決定的?？梢哉f(shuō)，黨政關(guān)系是決定和影響審計(jì)改革發(fā)展方向與體制選擇的關(guān)鍵因素。

1949年以來(lái)，在黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)上曾多次出現(xiàn)“黨政不分”“黨政合一”“黨政分開(kāi)”等觀點(diǎn)及爭(zhēng)論。曾幾何時(shí)，黨政分開(kāi)的成果獲得了廣泛贊譽(yù)，但也出現(xiàn)了不少新的問(wèn)題。出現(xiàn)的矛盾大多集中在“分開(kāi)”不徹底以及“分開(kāi)”后的職能交叉關(guān)系缺乏規(guī)范上，但還有更復(fù)雜、更深層次的原因。在實(shí)踐中，“黨政合一”和“黨政分開(kāi)”這兩種政治理念也各自形成了兩種不同的審計(jì)體制模式。諸如深圳市2008年5月通過(guò)的《深圳市近期改革綱要（征求意見(jiàn)稿）》中提出，在深圳市人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，并將原隸屬于深圳市審計(jì)局的投資審計(jì)專(zhuān)業(yè)局并入市人大預(yù)算委員會(huì)，建立立法審計(jì)，統(tǒng)一審查和監(jiān)督政府預(yù)算、決算和重大投資項(xiàng)目；與此同時(shí)，原隸屬于政府的市審計(jì)局仍然保留。與深圳模式不同的是，2009年廣東省佛山市順德區(qū)把審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)合并，審計(jì)工作直接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。上述兩種改革模式的提出都不是孤立的，順德模式是“黨政合一”觀念的集中反映，而深圳模式則體現(xiàn)出“黨政分開(kāi)”的理念。無(wú)論是“黨政合一”還是“黨政分開(kāi)”都有著各自深厚的理論依據(jù)[6]，由此形成了多元化且相互交織的政治理念與政治行為，對(duì)未來(lái)審計(jì)改革與發(fā)展走向產(chǎn)生極為復(fù)雜和深遠(yuǎn)的影響。

但無(wú)論采用哪種模式我們都應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心。從黨在國(guó)家中的地位來(lái)看，它既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，這是中國(guó)政黨制度的一個(gè)重要特征，也是區(qū)別于西方國(guó)家政黨的一個(gè)顯著標(biāo)志。選擇何種政治理念與政治行為，完全取決于黨的執(zhí)政目標(biāo)、任務(wù)以及對(duì)形勢(shì)變化和實(shí)際問(wèn)題的分析與判斷。十八大之后，如何堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為黨在新的歷史時(shí)期的重要任務(wù)和工作導(dǎo)向。為此，習(xí)近平總書(shū)記提出了一系列關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要思想，其中之一就是“必須進(jìn)一步理清黨政關(guān)系”。在這一形勢(shì)背景下，對(duì)于黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)與處理，就是要緊扣新時(shí)代、新任務(wù)、新要求，圍繞“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向”，重新認(rèn)識(shí)，即如何處理才能落實(shí)好《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》所提出的“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系以及職責(zé)明確、依法執(zhí)政的政府治理體系”。

對(duì)于審計(jì)工作來(lái)說(shuō)，應(yīng)打破既有的黨政關(guān)系認(rèn)識(shí)與界限，實(shí)行黨對(duì)審計(jì)工作的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)黨在審計(jì)工作上把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。并且以中央審計(jì)委員會(huì)為首統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)審計(jì)工作，減少經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督上的多頭管理和職責(zé)分散交叉，避免重復(fù)檢查、監(jiān)督盲區(qū)以及政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮等問(wèn)題，從而提高工作實(shí)效。這一點(diǎn)就如同順德模式的領(lǐng)導(dǎo)者順德區(qū)委書(shū)記劉海所說(shuō)的，“我們根本沒(méi)理會(huì)理論家們的‘黨政分開(kāi)’或‘黨政合一’的討論……核心是要解決問(wèn)題”[7]。

六、小結(jié)

本文是基于筆者于2018年7月13日在南京審計(jì)大學(xué)舉辦的“學(xué)習(xí)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神學(xué)術(shù)研討會(huì)”主題發(fā)言修改而成，致力于揭示組建中央審計(jì)委員會(huì)的內(nèi)在緣由，并沒(méi)有過(guò)多地反映筆者對(duì)此問(wèn)題的主觀判斷與價(jià)值傾向，而是重點(diǎn)從理論上分析組建中央審計(jì)委員會(huì)的“來(lái)龍去脈”，以期揭示組建中央審計(jì)委員會(huì)的重要意義。