權(quán)責(zé)內(nèi)洽機制是央地關(guān)系的核心

趙福昌

內(nèi)容提要:政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是現(xiàn)代財政制度的首要任務(wù)，是現(xiàn)代國家治理的核心。深化國家治理現(xiàn)代化背景下的政府間財政關(guān)系改革，需要在深入認(rèn)識國家的經(jīng)濟、政治和社會等背景基礎(chǔ)上，考量適合一國特點的政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分模式和推進方式。中國政府間財政關(guān)系，需要充分認(rèn)識“中央決策，地方執(zhí)行”的政治要求，在此基礎(chǔ)上選擇恰當(dāng)?shù)闹醒肱c地方財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分模式，無論是項目法劃分還是要素法劃分，最終都要充分體現(xiàn)調(diào)動兩個積極性的問題，核心是權(quán)責(zé)內(nèi)洽機制的形成。

政府間關(guān)系，既是一個經(jīng)濟問題，又是一個政治問題，是國家治理的核心問題，需要從多個維度來認(rèn)識財政體制改革的邏輯。中國1994年的分稅制財政體制改革學(xué)習(xí)的國外特別是美國的經(jīng)驗，美國講財政體制一定要跟政治體制關(guān)聯(lián)在一起，不單純是一個財政的問題。從政治體制看，不同的政治體制，決定著不同的財政體制治理機制的安排。在歷史上，財政體制體現(xiàn)著重要的國家構(gòu)建的因素，是政府治理的核心。根據(jù)弗朗西斯·福山關(guān)于政治秩序起源的研究，現(xiàn)代國家的構(gòu)建，是英國獨特的經(jīng)濟、政治、社會等因素形成的結(jié)果，而其他歐洲國家當(dāng)時沒有完成現(xiàn)代國家的構(gòu)建，歐洲之外的其他國家也沒有形成現(xiàn)代國家治理的基本要素。因此，分析把握國家治理背景下的政府間財政關(guān)系，需要在深入認(rèn)識國家的經(jīng)濟、政治和社會等背景因素下，來考量適合一國特點的政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分模式。中國的政府間財政關(guān)系，需要充分體現(xiàn)中國特色社會主義背景下的“中央決策，地方執(zhí)行”的政治要求，在此基礎(chǔ)上選擇恰當(dāng)?shù)闹醒肱c地方財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分模式，無論是項目法劃分還是要素法劃分，最終都要充分體現(xiàn)調(diào)動兩個積極性的問題，核心是權(quán)責(zé)內(nèi)洽機制的形成。

一、正確理解“中央決策，地方執(zhí)行”的指導(dǎo)思想

我們國家為什么提出來“中央決策，地方執(zhí)行”？這是國情的產(chǎn)物。福山從英美國家建立分析了現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程，他對印度、中國、法國、西班牙和俄羅斯都做了一些分析。他指出，在法國、西班牙和俄羅斯，沒有凝聚成強大的制度化參與者，沒能對抗中央政府，沒能取得憲政的妥協(xié)，沒能獲得國王對自己的負(fù)責(zé)。相比之下，英國議會卻是強大的，形成了凝聚力，英國在地方上的自治團體，深入人心的法律，產(chǎn)權(quán)不可侵犯的信念，參與國際天主教的陰謀，這些都有助于議會陣營的團結(jié)。這就說明，英國議會發(fā)展到現(xiàn)在這種國家治理模式，有著多方面的基礎(chǔ)。同時，福山分析了中國和印度的經(jīng)驗。他認(rèn)為，中國和印度的經(jīng)驗表明，強大國家和強大社會同時出現(xiàn)，隨著時間的流逝而相互平衡，相互抵消，這樣才會有較好形式的自由。中國在秦朝時就具有統(tǒng)一國家的現(xiàn)代國家治理的要素，但是沒有強大的社會相平衡，法治因素缺乏，難以形成現(xiàn)代化的國家構(gòu)建；印度則是由于宗教、種姓制度奠定了強大的社會基礎(chǔ)，但難以形成統(tǒng)一強大的國家，也影響著現(xiàn)代國家的構(gòu)建。

產(chǎn)生于英國的基于個人主義、權(quán)力制衡的現(xiàn)代政治治理結(jié)構(gòu)，是在其特定條件下形成的特殊結(jié)果。相比而言，中國是從過于集權(quán)的封建社會模式演變而來，所以社會相對弱一些，沒有形成制衡。幅員遼闊加上國民層次差異巨大，法治及個人權(quán)利的信念，地方自治，等等，都不適用英美政治分權(quán)的模式。從這個角度來說，我們要想學(xué)習(xí)英美的這種模式，從本源上追溯的話，至少目前缺乏這個條件，地方自我治理和公民意識都不夠強?，F(xiàn)代國家的構(gòu)建要想模仿和轉(zhuǎn)變是非常困難的，我們要充分認(rèn)識到國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方執(zhí)行的方向。在討論分稅制改革的時候一樣，到底是分家還是不分家，到底是美國的模式還是我們自己的模式，我們應(yīng)該有適合國情的認(rèn)識，這也是作者認(rèn)為堅持“中央決策，地方執(zhí)行”的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)。

二、國家治理背景下的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方式選擇

在“中央決策，地方執(zhí)行”這個前提下，涉及到第二個問題，就是政府間財政治理關(guān)系問題，我們要從國家治理的角度來講事權(quán)和責(zé)任支出劃分的問題。與國家建構(gòu)模式相適應(yīng)，可以概括出兩種央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的方向:一是美國聯(lián)邦和州徹底的政治分權(quán)模式下，事權(quán)和支出責(zé)任按照項目劃分，聯(lián)邦的歸聯(lián)邦，州的歸州，市的歸市，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督到責(zé)任追究及相應(yīng)后果承擔(dān)或懲罰機制，都在各自內(nèi)部解決，形成一種權(quán)責(zé)內(nèi)洽的分權(quán)形式，地方政府可以破產(chǎn)，就是一種后果承擔(dān)或風(fēng)險化解的權(quán)責(zé)內(nèi)洽的管理機制。二是按照權(quán)責(zé)的要素劃分模式，像我國目前實行的狀況，“中央決策，地方執(zhí)行”，并在動態(tài)中不斷增強地方的自主性。這種模式具有高效率的一面，可以集中力量辦大事，但是很難形成像前一種徹底分權(quán)模式下各層級內(nèi)部權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機制，一方面存在“中央點菜，地方買單”的情況，導(dǎo)致地方特別是基層困難，另一方面又存在地方非理性的短期化行為或責(zé)任失度的情況，如地方債務(wù)問題，總是幻想中央財政會救助或兜底，這兩個方面都說明權(quán)責(zé)難以在某個層級政府內(nèi)部完成自洽的機制，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)不夠內(nèi)洽的關(guān)系。

無論采取哪種央地關(guān)系模式，從治理的角度而言，權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機制安排是核心。我們下一步改進就是要使得權(quán)責(zé)進一步明晰，這也是黨的十九大報告提出來的“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的現(xiàn)代財政制度的首要要求，使財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，成為現(xiàn)代財政制度改革的首要任務(wù)，凸顯了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的重要性。我們的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，應(yīng)該是在“中央決策，地方執(zhí)行”的框架下推進，事權(quán)劃分可以按照事權(quán)要素劃分，但是中央的決策權(quán)要再進行細分，決策可以分為“做什么”和“做到什么程度”，在“做什么”權(quán)力保留在中央的前提下，“做到什么程度”可以給地方一定的自主權(quán)，配以科學(xué)的績效考核機制，提高地方履行事權(quán)的效率和效果。

從分稅制的角度來說，分稅制的積極成就是極大地調(diào)動了地方政府的積極性，“兩個比重”顯著提高，中央的宏觀調(diào)控能力顯著提升。如果說提高了中央的占比，筆者認(rèn)為是分稅制的作用，但是提高了財政收入的占比，是分稅制的作用還是稅制改革的功勞，值得思考。分稅制使地方財政收入方面有了一定的自主支配權(quán)，在地方職責(zé)范圍內(nèi)可以自主安排，雖然權(quán)責(zé)安排上并沒有完全內(nèi)洽，比如地方承擔(dān)事權(quán)平衡的責(zé)任，卻很少有稅收和支出的決定權(quán)，在這種改革擴大自主權(quán)的紅利釋放以后，如何形成地方財政平衡的內(nèi)在機制就成為體制改革的重要問題。實際上這也引申到財政體制事權(quán)劃分的時候怎么推進治理機制的建立問題。

1994年分稅制改革以來，到了2010年之后，我們的經(jīng)濟高速發(fā)展，財政收入快速增長。這種高增長實際上隱含了很多的矛盾，把很多的矛盾都通過增量掩蓋了。但是在現(xiàn)代經(jīng)濟增速放緩的條件下，是不是原來分稅制的模式還能夠解決？從這個角度來說，我們也應(yīng)該把權(quán)責(zé)進一步明晰化，要素可以算是一個探討的方向。我們看一下整個體制的變化，改革開放前的體制，實際上財政就是一個執(zhí)行者，相當(dāng)于那個體制的變化只是一個階段方式的問題。到了包干制以后，名義上是中央統(tǒng)管，但是實際上真正的決策權(quán)到了地方。財政部劉仲藜老部長曾回憶北京和上海的體制，北京市到了4%的增長以后，就不再增長了，所有的財源都留到地方，真正的主動權(quán)也就留在地方了。分稅制就是把這種體制改過來了，把大的增量放到中央，過去靠地方治理是有問題的，但是現(xiàn)在全部在中央，又導(dǎo)致了地方的財政困難。

三、權(quán)責(zé)內(nèi)洽是央地財政關(guān)系治理的核心

下一步真正要解決的問題就是，如何使中央和地方在權(quán)責(zé)的劃分上再拓展一下，細分一下。分稅制建立了激勵約束機制，使地方的積極性調(diào)動起來。但是現(xiàn)在已經(jīng)到了一個瓶頸，如地方曾經(jīng)出現(xiàn)的亂收費、土地財政、地方政府債務(wù)風(fēng)險等問題，都是當(dāng)下財政體制權(quán)責(zé)內(nèi)洽機制不足的體現(xiàn)。如何進一步增強權(quán)責(zé)的明晰，使這種激勵約束機制發(fā)揮出來，這可能是我們努力的方向。黨的十九大報告在深化機構(gòu)和行政體制改革中要求“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，時任財政部長肖捷也提出“激勵地方政府主動作為”的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，都強調(diào)了地方自主權(quán)或能動性發(fā)揮的問題。財政體制改革要注意央地治理機制的建設(shè)，增強地方在支出層面的自主權(quán)，同時建立完善的績效考核機制，保證任務(wù)落實到位，并且與中央大政方針和戰(zhàn)略目標(biāo)一致。