中國—東盟跨境政府和社會資本合作研究

陳少強 馬婉寧

內(nèi)容提要:跨境政府和社會資本合作（PPP）是推進中國—東盟一體化的重要舉措，有助于推動各國互聯(lián)互通，其發(fā)展前景廣闊。在“一帶一路”和“21世紀海上絲綢之路”的布局下，中國—東盟跨境PPP取得了較大進展，同時也存在著跨境交流不夠、能力建設(shè)滯后、項目融資不足等問題。本文將針對存在的問題提出相應(yīng)建議，強調(diào)各國應(yīng)加強交流，提高各主體能力建設(shè)和促進合作，以保障跨境PPP可持續(xù)推進。

政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）是推進公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，在推動“一帶一路”建設(shè)中也發(fā)揮重要作用。本文以中國—東盟跨境PPP為例，闡述了PPP在“一帶一路”建設(shè)中的應(yīng)用前景、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及對策建議。

一、中國—東盟跨境PPP的前景廣闊

中國與東盟各國作為鄰國，跨境基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求很大。PPP作為全球近年來興起的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供新模式，在促進中國—東盟的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展方面扮演重要角色，其發(fā)展前景廣闊。

（一）市場保障

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重要內(nèi)容的互聯(lián)互通建設(shè)是東盟一體化發(fā)展的重要表現(xiàn)，PPP在促進各方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化方面有共同基礎(chǔ)。中國及東盟經(jīng)濟基礎(chǔ)總體較為落后，各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)較重。以鐵路為例，多數(shù)國家單位面積內(nèi)鐵路長度遠低于日本、韓國水平，市場發(fā)展?jié)摿薮螅ㄒ姳?）。各國在PPP模式下，能有效撬動社會資本，利用國際金融平臺，投資于道路、鐵道、港口、橋梁、機場等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，充分利用中國—東盟境內(nèi)的勞動力、自然資源、能源、技術(shù)等要素稟賦，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

（二）資金保障

亞洲國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資需求巨大。據(jù)預(yù)測，2010-2020年亞洲國家平均每年基礎(chǔ)設(shè)施投資約需7300億美元，整體投資需求估計為8萬億美元。其中，東亞和太平洋地區(qū)為4670億美元；南亞為28700億美元；中亞地區(qū)為4600億美元①The Asian Development Bank and the Asian Development Bank Institute:Infrastructure for a seamless Asia，2009。，資金短缺成為制約中國—東盟國家互聯(lián)互通的主要瓶頸。2016年亞洲國家每年政府平均收入為1488.21億美元，僅靠政府財力遠遠不能滿足每年7300億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，南亞、中亞地區(qū)更是如此（見表2），需要發(fā)揮政府和社會資本的作用。PPP作為政企合作模式，能吸引世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等跨國金融機構(gòu)的投資，幫助解決東盟各國資金不足的問題。中國資本充裕，政府財政收入遠高于東盟各國，而且中國作為“一帶一路”的倡導國，積極出資設(shè)立絲路基金，習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式演講中也提到，中國將加大對“一帶一路”建設(shè)的資金支持，向絲路基金新增資金1000億元人民幣。在國際金融機構(gòu)、中國以及其他東盟國家政府和社會資本的共同努力下，中國—東盟跨境PPP項目的建設(shè)和落地工作有著雄厚的資金保障。

表1 部分亞洲鐵路基礎(chǔ)設(shè)施情況

表2 2016年亞洲國家政府收入 單位:億美元

續(xù)表

（三）質(zhì)量保障

與傳統(tǒng)的政府提供公共服務(wù)方式相比，PPP能夠充分發(fā)揮政府、跨境企業(yè)以及各專業(yè)機構(gòu)的優(yōu)勢，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量。中國—東盟跨境PPP的實踐也初步驗證了PPP的質(zhì)量有比較優(yōu)勢。中國在東盟的高鐵、水電站、工業(yè)園區(qū)等項目通過有效配置人力、資本、技術(shù)、運營等方面的資源，提升了公共服務(wù)效率，造福當?shù)厝嗣?。如在緬甸皎漂特別經(jīng)濟區(qū)深水港和工業(yè)園項目中，中信牽頭組建中信聯(lián)合體，與緬甸政府和當?shù)仄髽I(yè)展開合作，運用DBFOT的一體化運作方式，充分整合各類資源優(yōu)勢，提升了項目整體運作能力，促進了當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展。

二、中國—東盟跨境PPP的發(fā)展狀況

中國—東盟各國已陸續(xù)引入了PPP模式進行跨境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資與合作，但各國由于其經(jīng)濟、政治環(huán)境等的不同，PPP模式的發(fā)展規(guī)模和制度建設(shè)也存在差異。

（一）總體規(guī)模

中國—東盟的PPP項目起步都較晚，發(fā)展也不平衡。從表3和圖1可看出，中國近三年來無論是PPP項目的規(guī)模還是個數(shù)都明顯高于其他四個國家。泰國資金到位的PPP項目累計數(shù)較多，菲律賓的資金到位的PPP項目資金總額也較大。

表3 亞洲部分國家PPP市場規(guī)模

圖1 1990-2016各國資金到位的PPP項目資金總額

（二）運作方式

從中國—東盟國家跨境PPP項目的運作方式來看，各國的PPP項目運作方式多元化，不局限于BOT方式，還根據(jù)實際情況采用其他PPP項目運作方式，包括:BOO（建設(shè)—擁有—運營）、DBFOT（設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運營—移交）、O&M（委托運營）等。例如，中信聯(lián)合體中標的緬甸皎漂特別經(jīng)濟區(qū)深水港和工業(yè)園項目，其中深水港項目采用DBFOT方式。

（三）市場參與

由于各國的投資環(huán)境差異以及吸引外資的政策不同，各國的PPP項目中外資參與情況均存在差異，此處主要分析中國、印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南的PPP項目利用外資的情況（見表4）。在所列的五個國家中，從絕對數(shù)上來看，中國明顯是外資參與PPP項目數(shù)最多的國家，但從相對數(shù)看，中國的外資參與PPP項目的比率處于較低水平。這是因為中國的經(jīng)濟體量大，自2014年大力推廣以來，PPP項目數(shù)呈現(xiàn)井噴式增長，相對來說外資參與PPP項目數(shù)也會較其他國家多。印度尼西亞的外資參與PPP項目比率最高，這與印尼政府鼓勵外資進入國內(nèi)市場的政策措施是分不開的。2014年印尼政府發(fā)布了更新過的負面投資清單，為境外投資者打開了更多可拓展的領(lǐng)域，比如醫(yī)療養(yǎng)護領(lǐng)域等。

表4 各國外資參與PPP項目的情況

與市場參與主體相關(guān)的是市場融資情況。表5顯示，中國的PPP項目國外貸款參與、出口信用機構(gòu)（ECA）和國際金融機構(gòu)（IFI）提供融資支持的PPP項目在資金到位的PPP項目中占比很低，至2016年比率仍不足3%，而印尼至2016年該比率已超20%。一方面說明中國本國可用資金量大，PPP項目對國外資金依存度低；另一方面也說明印尼等國重視利用外資和各類國際融資機構(gòu)來推進國內(nèi)PPP項目的落地實施。

表5 各國的PPP市場融資情況

（四）機構(gòu)和制度建設(shè)

從中國—東盟機構(gòu)組織設(shè)立來看，文萊、緬甸和新加坡沒有設(shè)立專門的PPP機構(gòu)；柬埔寨和老撾正在籌劃設(shè)立PPP機構(gòu)；中國和其余的東盟部分國家（印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南）設(shè)立了專門的PPP機構(gòu)進行PPP項目管理。

從PPP規(guī)章制度來看，柬埔寨、老撾和緬甸沒有制定專門的PPP指南或PPP法律，而是用特許經(jīng)營法或公共采購法來規(guī)范PPP項目的運行；中國、文萊、馬來西亞、新加坡則制定了相關(guān)的PPP指南，幫助指導PPP項目的全生命周期操作；印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南則制定有專門的PPP法律，法律效力最高（見表6）。

表6 中國及東盟PPP組織架構(gòu)和制度建設(shè)

續(xù)表

三、中國—東盟跨境PPP存在的問題

中國—東盟跨境PPP模式運用要求有良好的外部環(huán)境，政府治理能力和足夠的資金保障。但從現(xiàn)實情況來看，中國—東盟跨境PPP在上述三個方面還存在不足。

（一）跨境交流不夠

中國和東盟國家因各自歷史發(fā)展的不同，社會文化環(huán)境、法律制度、政策環(huán)境等方面都存在較大的差異。這些差異的存在必然會影響到中國—東盟跨境PPP模式的順利開展。

一是民間交流不夠。PPP最終是為了當?shù)乩习傩辗?wù)的，如果PPP模式得不到當?shù)鼐用竦耐?，PPP發(fā)展最終將寸步難行。隨著中國企業(yè)走出去步伐的加快，在推行中國—東盟跨境PPP合作過程中，存在著中國企業(yè)與當?shù)鼐用駵贤ú蛔愕膯栴}，一些當?shù)匕傩丈踔潦芡饨鐒萘Φ挠绊懀J為中國是來搶資源、爭市場，有的人甚至認為中國企業(yè)是在對外經(jīng)濟侵略，當?shù)夭糠志用竦乃枷霠顩r客觀上影響了中國—東盟跨境PPP項目的進展。

二是智庫交流不夠。智庫對于一國政策制定有著重要影響，中國—東盟跨境PPP的發(fā)展也需要智庫之間進行有效交流。但是，從現(xiàn)有PPP發(fā)展現(xiàn)狀來看，PPP更多是國家推動下的企業(yè)自主行為，智庫之間的交流還很少，到目前為止中國和東盟各國智庫之間鮮有就跨境PPP進行探討，這也客觀上影響各國決策者之間就跨境PPP形成共識。

三是政策交流不夠。中國和東盟國家大多屬于發(fā)展中國家，各國PPP組織架構(gòu)和規(guī)章制度表現(xiàn)不一，甚至相互之間存在沖突之處，加之PPP政策透明度低，彼此信息披露不充分，導致企業(yè)在從事跨境PPP業(yè)務(wù)時面臨著政策瓶頸，往往是等到受到處罰時才了解相關(guān)國家的政策規(guī)定，挫傷企業(yè)從事跨境PPP業(yè)務(wù)的信心。

四是法律交流不夠。中國和東盟國家雖然國土毗鄰，但各國法律環(huán)境差異較大。中國、印尼、柬埔寨、老撾、越南、泰國等以大陸法系為主，馬來西亞、新加坡、緬甸的法律體系多屬于英美普通法系；菲律賓的法律體系則是大陸法系和英美法系的混合體；文萊并行相互獨立的世俗法律和伊斯蘭法律兩套法律體系。①劉真:《“一帶一路”倡議推進中中國企業(yè)法律風險與對策研究》，《湖北大學學報（哲學社會科學版）》，2016，43（06）:105-111。中國和東盟PPP項目適用的法律依據(jù)也各不相同，如柬埔寨適用特許經(jīng)營法來測度PPP項目是否規(guī)范運行，老撾采用公共采購法來為PPP項目提供指導，其他各國或是PPP指南，或是PPP法律，均有著各自制定的標準。各國不同的法律環(huán)境和法律體系也會使PPP項目在運行的各個階段面臨不同的法律問題，倘若跨境企業(yè)在項目開展前沒有仔細準確地進行法律查明，則可能面臨項目運行時各環(huán)節(jié)的法律障礙，造成PPP項目落地難。

（二）能力建設(shè)滯后

首先是政府治理能力的不足。主要表現(xiàn)在:一是政府一般性公共服務(wù)提供能力的不足。據(jù)有關(guān)資料顯示，各國邊界管理機關(guān)效率低下，不作為甚至存在腐敗行為，這些都嚴重阻礙中國—東盟跨境PPP模式的實施進程。一些國家由于地方政府的管控能力、治安能力、應(yīng)急處理能力嚴重不足，近一兩年內(nèi)，涉及境外公民的安全事件時有發(fā)生，嚴重威脅境外企業(yè)的投資、項目工程等經(jīng)貿(mào)合作。②何茂春、田斌:《“一帶一路”倡議的實施難點及應(yīng)對思路——基于對中亞、西亞、南亞、東南亞、中東歐諸國實地考察的研究》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2016（05）:55-62。二是政府在PPP項目上的治理能力不足。與國內(nèi)PPP項目不同，跨境PPP項目大多是跨國項目，對政府的綜合協(xié)調(diào)能力要求更高，對于中國和東盟國家都構(gòu)成挑戰(zhàn)。我國PPP發(fā)展規(guī)模和制度建設(shè)相對成熟，但也存在著部門沖突、PPP級次低等問題，印度尼西亞更是存在三個機構(gòu)共同管理PPP項目的情況，不少國家存在著管理機構(gòu)不健全、政府PPP管理職能滯后等現(xiàn)象。PPP管理體制機制的缺位，客觀上也影響了跨境PPP項目的順利實施。

其次是企業(yè)能力不足。對于走出去的企業(yè)而言，跨境PPP意味著企業(yè)要與當?shù)卣蚱髽I(yè)“聯(lián)姻”，企業(yè)要熟悉當?shù)匚幕瘋鞒小⒎烧?，而企業(yè)在這方面存在著明顯能力不足的問題，如不習慣政策多變性和不透明的政策環(huán)境等。對于參與聯(lián)合體投標的當?shù)仄髽I(yè)而言，也存在著與外國企業(yè)合作的難題，雙方就股權(quán)、收益、管理權(quán)等也將存在這樣或那樣的沖突，企業(yè)適應(yīng)能力不足，也影響了中國—東盟跨境PPP的發(fā)展。

第三是咨詢機構(gòu)能力不足?？缇砅PP市場屬于區(qū)域性的市場，對咨詢機構(gòu)提出了更高的要求。目前，我國國內(nèi)絕大多數(shù)PPP咨詢機構(gòu)對國內(nèi)咨詢業(yè)務(wù)比較熟悉，但對周邊國家PPP業(yè)務(wù)了解很少，更談不上熟悉當?shù)氐恼吆头梢?guī)定，這樣導致咨詢機構(gòu)在走出去過程中，客觀上存在著語言、文化、規(guī)范操作標準等方面不適應(yīng)跨境PPP業(yè)務(wù)發(fā)展需要的問題。

（三）項目融資不足

中國—東盟跨境PPP項目普遍存在融資能力不足的問題。首先是財政融資不足的問題。中國—東盟跨境PPP項目多為關(guān)乎國計民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資額大，運營期長，對相關(guān)國家財政能力提出了挑戰(zhàn)。如柬埔寨額勒賽下游水電項目運營期長達30年（不含建設(shè)期），總投資額約5.78億美元。而東盟國家多數(shù)財政狀況不佳。據(jù)WIND數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來西亞、越南等國連續(xù)多年的財政收入均不足以彌補財政支出。例如，越南2016年財政支出高出財政收入的差額已達258.7萬億越南盾，約719.73億元人民幣；緬甸則自1999年以來，除了2012年一般政府收入略高于一般政府支出，其余年份一般政府收入均不足以彌補一般政府支出，且其差額呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，2017年已達到4.38萬億緬甸元，約206.78億元人民幣。

其次，東盟國家PPP項目金融融資能力不足。在發(fā)達國家主導國際信用評級和牢牢控制世界各國在國際融資市場的定價權(quán)的情形下，由于發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展程度不高，國際影響力較低，故國家信用評級往往較低。①徐曾興:《中國—東盟互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投融資策略分析》，《楚雄師范學院學報》，2015，30（06）:69-74。偏低的國際信用評級則造成吸引貸款、發(fā)行債券和其他有價證券等的金融融資能力不足，加大項目各國在國際市場上的融資成本，給東盟所在國政府和參與PPP項目的企業(yè)造成沉重的融資壓力和財務(wù)負擔，從而減緩項目進程，阻礙項目的順利開展。

四、完善中國—東盟跨境PPP的建議

中國—東盟跨境PPP模式應(yīng)用涉及到境內(nèi)外的各個市場主體，為了有效應(yīng)對各類挑戰(zhàn)，各相關(guān)主體間應(yīng)加強交流，通力合作，共同解決跨境PPP模式應(yīng)用中遇到的障礙。

（一）加強交流

為了提升跨境PPP的本土化服務(wù)水平，減少社會文化差異帶來的障礙，各國之間有必要加強政治、人文、法律、政策等多方面的交流。第一，提高政治互信。通過國家間的領(lǐng)導人互訪來帶動各行各業(yè)的交流與合作，夯實國家間關(guān)系的基礎(chǔ)，從而深化中國—東盟跨境PPP項目的合作。第二，鼓勵民間交流，讓各國民眾逐步形成共識，中國—東盟跨境PPP有助于各國人民，爭取民心相通，夯實中國—東盟跨境PPP的民意基礎(chǔ)。第三，建立智庫交流合作機制。通過對話論壇、智庫交流會議、學者訪問、合作研究、案例共享等多種方式促進國家智庫之間交流與合作機制的建立和完善，為推動中國—東盟跨境PPP建言獻策。第四，拓寬政策和法律交流渠道。通過培訓、人員互訪、互聯(lián)網(wǎng)、論壇等渠道，加強中國和東盟國家之間的政策法律交流，及時公布最新的跨境投資環(huán)境、稅收政策變動等信息，建立PPP項目爭端解決機制，搭建有利于境外企業(yè)的服務(wù)平臺。此外，向駐外使領(lǐng)館派駐稅務(wù)、金融、法律等方面的官員，加強政策宣傳與溝通，引導企業(yè)和咨詢機構(gòu)少走彎路。

（二）提高能力

PPP模式應(yīng)用需要政府、企業(yè)、咨詢機構(gòu)等多方參與、共同推動，提高能力，防范和化解自然、政策、法律、市場等風險。第一，提高政府治理能力。中國和東盟國家首先要凈化商務(wù)環(huán)境，加強商業(yè)生態(tài)建設(shè)，提高一般性公共服務(wù)能力，建立有利于企業(yè)投資的外部環(huán)境。第二，提高企業(yè)適應(yīng)能力。投資企業(yè)和合作企業(yè)要充分了解PPP項目所在國的經(jīng)濟、人文、法律、政策等信息，做好跨境PPP項目的前期工作；組建專業(yè)團隊，及早開展PPP項目可行性研究論證工作，合理評估跨境PPP項目的風險和收益，科學決策；建立與當?shù)卣?、社區(qū)、企業(yè)之間良好的互動關(guān)系，提升企業(yè)自身形象，創(chuàng)造有利于跨境PPP項目合作的外部環(huán)境。第三，提升咨詢機構(gòu)服務(wù)水平。咨詢機構(gòu)要充分了解跨境PPP項目所在國的政策、法律、人文、政治、營商環(huán)境等多方面信息，客觀幫助跨國企業(yè)規(guī)避政治、法律等風險；本著客觀、獨立和公正的原則，做好企業(yè)和政府之間的溝通協(xié)調(diào)工作，最大限度實現(xiàn)相關(guān)各方的互利共贏；尊重跨境PPP項目的獨特性，實事求是地提供有針對性和可操作性的咨詢服務(wù)；加強人才隊伍建設(shè)，建立跨國境的專家服務(wù)團隊。

（三）促進合作

提高跨境PPP項目財政能力。為解決中國—東盟跨境PPP項目政府財政能力不足的瓶頸，可輸出一些國家（英國、智利、中國等國）的成功經(jīng)驗，加強制度建設(shè)，提高管理能力，拓寬財政融資渠道，合理防范財政風險。

1.探索設(shè)立中國—東盟跨境PPP政府引導基金

東盟大多數(shù)國家都存在政府財力不足的問題，難以滿足PPP項目所要求的政府出資比例和運營補貼的支付要求，而這些國家受各種因素的制約，短期內(nèi)又難以籌集足夠的財政資金。在此背景下，可借鑒絲路基金的方式，由中國政府和東盟國家政府共同組成跨境PPP項目引導基金，基金來自中國與東盟國家的中央政府，根據(jù)平等協(xié)商、共擔風險、共享收益、提高增信的原則，設(shè)立一個財政資金池，必要時中國政府可幫助政府財力薄弱的國家出資，由此設(shè)立的財政資金池在中國—東盟跨境PPP項目中充當政府出資方代表的角色，代表項目所在國出資，以財政資金吸引社會資本方投資于PPP項目，其他運作方式與一般的PPP項目運作方式類似（見圖2）。

圖2 中國—東盟跨境PPP項目的財政合作

值得注意的是，中國政府和東盟國家跨境PPP引導基金與絲路基金不同之處在于，前者資金來源于相關(guān)國家的政府特別是中央政府，通過各國中央財政的直接合作帶動社會資本和金融機構(gòu)的參與，后者則是由中國外匯儲備、中國投資有限責任公司、中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行共同出資，依照《中華人民共和國公司法》，按照市場化、國際化、專業(yè)化原則設(shè)立的中長期開發(fā)投資基金，重點是在“一帶一路”發(fā)展進程中中國國內(nèi)金融機構(gòu)聯(lián)合發(fā)起并尋找投資機會及提供相應(yīng)的投融資服務(wù)。

2.加強國際金融合作

重視多邊金融合作機制，充分利用國際金融機構(gòu)的融資支持，加強與國際融資平臺的合作，爭取亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等的低息貸款，降低PPP項目的融資成本，并吸引各類基金對PPP項目的融資支持，如絲路基金、東盟基金、全球基礎(chǔ)設(shè)施基金等。

此外，可以考慮在亞投行設(shè)立中國—東盟分行，有針對性地支持中國—東盟跨境PPP項目融資建設(shè)，提供本地低成本化的服務(wù)。