《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之四十四

政府采購(gòu) （GovernmentProcurement），是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)制度起源于18世紀(jì)中期的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。美國(guó)在1761年頒布了《聯(lián)邦采購(gòu)法》，對(duì)政府采購(gòu)的形式、程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對(duì)政府采購(gòu)行為加以約束，并為州和地方政府廣為采用。1782年，英國(guó)政府設(shè)立國(guó)家文具公用局，負(fù)責(zé)政府部門辦公用品的采購(gòu)，并發(fā)展為物資供應(yīng)部，專門采購(gòu)政府各部門所需物資。作為引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國(guó)的政府采購(gòu)制度在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制建設(shè)的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。2002年6月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了 《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），自 2003年1月1日起施行。《政府采購(gòu)法》以法定形式確定了公開招標(biāo)在政府采購(gòu)活動(dòng)中的主導(dǎo)地位。為規(guī)范政府采購(gòu)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，2004年財(cái)政部頒布了 《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第18號(hào)）。其對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)起到了巨大的作用，也是在政府采購(gòu)活動(dòng)中使用最多、最受關(guān)注的部門規(guī)章，在政府采購(gòu)法律法規(guī)體系中占有特殊地位。然而，經(jīng)歷二十多年政府采購(gòu)制度的實(shí)踐與創(chuàng)新，政府采購(gòu)制度改革面臨的形勢(shì)發(fā)生了深刻的變化，政府與市場(chǎng)的新定位、推進(jìn)依法行政的新任務(wù)、落實(shí)“放管服”的新舉措，對(duì)政府采購(gòu)法制化建設(shè)提出更高要求。因此，為了貫徹《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，規(guī)范政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)行為，2017年7月11日，財(cái)政部對(duì)2004年頒布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》進(jìn)行了修訂，公布了新的 《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱新《辦法》），自2017年10月 1日起施行。新《辦法》共7章88條，較18號(hào)令刪除36條，新增34條，修訂54條。除總則和附則外，87號(hào)令按照政府采購(gòu)貨物、服務(wù)操作流程，對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)評(píng)標(biāo)、中標(biāo)和合同以及法律責(zé)任等分章作了詳細(xì)的規(guī)定。為更好地理解和把握新《辦法》的有關(guān)內(nèi)容，本文結(jié)合政府采購(gòu)招投標(biāo)的有關(guān)實(shí)踐，對(duì)新《辦法》的部分內(nèi)容予以解讀。

一、適用范圍和適用對(duì)象

法律條文：

第二條 本辦法適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)開展政府采購(gòu)貨物和服務(wù) （以下簡(jiǎn)稱貨物服務(wù)）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于新《辦法》適用范圍和適用對(duì)象的規(guī)定。

明確規(guī)定法律的調(diào)整范圍，即法律所調(diào)整和規(guī)范的社會(huì)關(guān)系，是立法的基本原則之一。每一部法律因調(diào)整和規(guī)范的社會(huì)關(guān)系不同，也就有各自不同的調(diào)整范圍。新《辦法》的調(diào)整范圍，僅限于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)生的政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。對(duì)這一規(guī)定，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面理解：

（一）適用范圍

新《辦法》適用于中華人民共和國(guó)全部領(lǐng)域。但是，有幾點(diǎn)需要特別注意：一是這里的“境內(nèi)”從領(lǐng)土范圍上說包括香港、澳門，但是由于我國(guó)對(duì)香港、澳門地區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第18條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第18條之規(guī)定，全國(guó)性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特別行政區(qū)實(shí)施。新《辦法》不在實(shí)施之列。二是新《辦法》只適用于在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，不適用于中華人民共和國(guó)境外的政府采購(gòu)招投標(biāo)。三是新《辦法》作為規(guī)范政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的部門規(guī)章，其不得與《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等上位法相抵觸。

（二）適用對(duì)象

新《辦法》的適用對(duì)象是政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，即國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金對(duì)貨物、工程和服務(wù)事先公布采購(gòu)條件和要求，吸引眾多投標(biāo)人參加競(jìng)爭(zhēng)，并按規(guī)定程序選擇交易對(duì)象的行為。即新《辦法》并不適用于全部政府采購(gòu)活動(dòng)，而僅適用于招標(biāo)方式的政府采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條之規(guī)定，我國(guó)政府采購(gòu)的對(duì)象包括貨物、工程和服務(wù)三類。但值得注意的是，其適用的對(duì)象僅包括貨物和服務(wù)，不包括工程。

1、貨物。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、設(shè)備、產(chǎn)品等。這里的原材料即指可以用于加工某種生產(chǎn)所需的各種原料和材料，包括固體、液體、氣體的物質(zhì)，如水泥、木材、鋼材、礦石等；設(shè)備即可以用來生產(chǎn)加工產(chǎn)品的各種機(jī)器設(shè)備，包括機(jī)床、起重機(jī)、零件的組合設(shè)施；產(chǎn)品是指可以直接用于政府履行職能的生產(chǎn)加工物品，包括各種形態(tài)的產(chǎn)品，如計(jì)算機(jī)、汽車、辦公用品等。

2、服務(wù)。服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二條第三款明確規(guī)定：“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。”財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)）將服務(wù)項(xiàng)目分為三類：一是保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)服務(wù)、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。二是政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、法律咨詢等。三是為增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定、政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。如教育、醫(yī)療等服務(wù)。其中，第一類、第二類服務(wù)屬于政府自身需要的服務(wù)；第三類服務(wù)屬于政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

二、公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)的界定

法律條文：

第三條 貨物服務(wù)招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。

公開招標(biāo)，是指采購(gòu)人依法以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)非特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。

邀請(qǐng)招標(biāo)，是指采購(gòu)人依法從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商，并以投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)其參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)內(nèi)涵的規(guī)定。

《政府采購(gòu)法》第二十六條對(duì)政府采購(gòu)方式作了規(guī)定，即政府采購(gòu)方式為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式，但能夠適用于招投標(biāo)活動(dòng)的政府采購(gòu)方式，主要包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式。

公開招標(biāo)，是采購(gòu)人在指定的報(bào)刊、電子網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上發(fā)布招標(biāo)公告，吸引眾多的供應(yīng)商參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)人從中擇優(yōu)選擇供應(yīng)商的招標(biāo)方式。邀請(qǐng)招標(biāo)，也稱選擇性招標(biāo)，由采購(gòu)人根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)供應(yīng)商、承包商資料，如企業(yè)信譽(yù)、設(shè)備性能、技術(shù)力量、以往業(yè)績(jī)等情況，隨機(jī)抽取一定數(shù)目的供應(yīng)商（一般應(yīng)邀請(qǐng)5-10家為宜，不能少于3家），向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)他們參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。這兩種方式的區(qū)別主要在于：（1）發(fā)布信息的方式不同。公開招標(biāo)采用公告的形式發(fā)布，邀請(qǐng)招標(biāo)采用投標(biāo)邀請(qǐng)書的形式發(fā)布。（2）選擇的范圍不同。公開招標(biāo)因使用招標(biāo)公告的形式，針對(duì)的是一切潛在的對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目感興趣的法人或其他組織，招標(biāo)人事先不知道投標(biāo)人的數(shù)量；邀請(qǐng)招標(biāo)針對(duì)已經(jīng)了解的法人或其他組織，而且事先已經(jīng)知道投標(biāo)者的數(shù)量。（3）競(jìng)爭(zhēng)的范圍不同。由于公開招標(biāo)使所有符合條件的法人或其他組織都有機(jī)會(huì)參加投標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)的范圍較廣，競(jìng)爭(zhēng)性體現(xiàn)得也比較充分，招標(biāo)人擁有絕對(duì)的選擇余地，容易獲得最佳招標(biāo)效果；邀請(qǐng)招標(biāo)中投標(biāo)人的數(shù)目有限，競(jìng)爭(zhēng)的范圍有限，招標(biāo)人擁有的選擇余地相對(duì)較小，有可能提高中標(biāo)的合同價(jià)，也有可能將某些在技術(shù)上或報(bào)價(jià)上更有競(jìng)爭(zhēng)力的承包商漏掉。（4）公開的程度不同。公開招標(biāo)中，所有的活動(dòng)都必須嚴(yán)格按照預(yù)先指定并為大家所知的程序和標(biāo)準(zhǔn)公開進(jìn)行，大大減少了作弊的可能；相比而言，邀請(qǐng)招標(biāo)的公開程度遜色一些，產(chǎn)生不法行為的機(jī)會(huì)也就多一些。（5）時(shí)間和費(fèi)用不同。由于邀請(qǐng)招標(biāo)不發(fā)公告，招標(biāo)文件只送幾家，使整個(gè)招投標(biāo)的時(shí)間大大縮短，招標(biāo)費(fèi)用也相應(yīng)減少。公開招標(biāo)的程序比較復(fù)雜，從發(fā)布公告，投標(biāo)人作出反應(yīng)，評(píng)標(biāo)，到簽訂合同，有許多時(shí)間上的要求，要準(zhǔn)備許多文件，因而耗時(shí)較長(zhǎng)，費(fèi)用也比較高。由此可見，兩種招標(biāo)方式各有千秋，從不同的角度比較，會(huì)得出不同的結(jié)論。在實(shí)際中，各國(guó)或國(guó)際組織的做法也不盡一致，大都未給出傾向性的意見，而是把自由裁量權(quán)交給了采購(gòu)人，由采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，自主決定采用公開或邀請(qǐng)方式，只要不違反法律規(guī)定，最大限度地實(shí)現(xiàn)了“公開、公平、公正”即可。

三、地方預(yù)算采購(gòu)項(xiàng)目公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的確定主體

法律條文：

第四條 屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于地方預(yù)算采購(gòu)項(xiàng)目公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)確定主體的規(guī)定。

關(guān)于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購(gòu)法》第二十七條明確規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定……”。對(duì)比可以看出，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定沒有變化；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。即屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不能變，必須是省級(jí)人民政府。值得注意的是，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限與集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限是有所區(qū)別的。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七條、第八條之規(guī)定，屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，集采目錄和分散采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。實(shí)踐中，很多地方都是由省級(jí)財(cái)政部門制定，再報(bào)省政府公布，或者直接由省級(jí)財(cái)政部門制定并公布。但是，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限沒有下放，沒有授權(quán)機(jī)構(gòu)，而是要求必須由省級(jí)政府規(guī)定。從法律制定者的角度看，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)更為重要。其主要有兩個(gè)原因：一是集采目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)一般會(huì)一到兩年定期調(diào)整，而公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定；二是政府采購(gòu)貨物服務(wù)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定還要考慮到與工程招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性。從文義解釋的角度看，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條之規(guī)定，一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)通常僅有一個(gè)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但是，從實(shí)踐來看，由于中國(guó)幅員遼闊，橫向的不同地區(qū)之間、縱向的不同層級(jí)之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支情況差異較大，如果一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)導(dǎo)致不同層級(jí)之間公開招標(biāo)方式運(yùn)用的不平衡。為此，本條從基層政府采購(gòu)工作實(shí)際需要出發(fā)，作了一定的引申，明確地方可以分級(jí)設(shè)定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即省本級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)可以有不同的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但需要注意的是，同一省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)不同的市或者不同的縣禁止實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。假如同一個(gè)省的兩個(gè)相鄰的縣，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，供應(yīng)商參加這個(gè)縣的政府采購(gòu)活動(dòng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，參加另一個(gè)縣的則是另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那將會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)秩序的混亂。為此，同一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，最多只能由省本級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。這樣既考慮到地方政府采購(gòu)工作的實(shí)際需要，同時(shí)也兼顧公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)接受便利性。

四、貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的政策

法律條文：

第五條 采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中落實(shí)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政府采購(gòu)政策。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)政策的規(guī)定。

政府采購(gòu)政策的制定依據(jù)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及黨中央國(guó)務(wù)院相應(yīng)的政策要求。政府采購(gòu)制度改革是公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”之一，政府采購(gòu)政策也是財(cái)政政策的組成部分，必須圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮其政策功能。招投標(biāo)活動(dòng)作為政府采購(gòu)程序核心部分，必須體現(xiàn)國(guó)家的政策。從國(guó)外政府采購(gòu)政策的發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)行法律制度看，政府采購(gòu)政策目標(biāo)大致可以劃分為四大類：一是對(duì)特殊人群，如殘疾人、少數(shù)民族、貧困地區(qū)企業(yè)的扶持政策；二是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策，如促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，支持本國(guó)產(chǎn)品、創(chuàng)新型產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等；三是對(duì)供應(yīng)商履行社會(huì)責(zé)任方面的規(guī)定，如實(shí)行八小時(shí)工作制、實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)等；四是對(duì)保障國(guó)家安全的相關(guān)要求，如對(duì)企業(yè)資格的安全性審查、對(duì)軍工企業(yè)的扶持等。為此，本條明確將保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等作為政府采購(gòu)招投標(biāo)的政策措施。

五、采購(gòu)人政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)的內(nèi)控管理

法律條文：

第六條 采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，在編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。

采購(gòu)人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無關(guān)的其他商品、服務(wù)。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于采購(gòu)人政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)內(nèi)控管理的規(guī)定。

（一）建立政府采購(gòu)招投標(biāo)的內(nèi)部控制制度

采購(gòu)人是政府采購(gòu)行為的主體，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的全過程負(fù)責(zé)。2012年財(cái)政部門印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)建立政府采購(gòu)單位內(nèi)部管理制度的有關(guān)內(nèi)容、控制機(jī)制作出了詳細(xì)規(guī)范。政府采購(gòu)涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、廉政風(fēng)險(xiǎn)高。為保證工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，節(jié)約財(cái)政資金和防止政府采購(gòu)領(lǐng)域的腐敗，單位內(nèi)部應(yīng)建立一整套完善的內(nèi)部控制管理制度，主要是建立健全政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等內(nèi)部管理制度。明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。建立預(yù)算編制、政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。要根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購(gòu)預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購(gòu)計(jì)劃。對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施歸口管理，在政府采購(gòu)活動(dòng)中建立政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)申請(qǐng)的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購(gòu)方式、發(fā)布政府采購(gòu)信息。對(duì)政府采購(gòu)方式等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。要根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購(gòu)文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。要指定牽頭部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門參加，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的記錄控制。要妥善保管政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。加強(qiáng)對(duì)涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目安全保密的管理。對(duì)于涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目，要與相關(guān)供應(yīng)商或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款。

（二）禁止采購(gòu)人向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無關(guān)的其他商品、服務(wù)

本條第二款主要是對(duì)采購(gòu)人在開展政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中一些行為的禁止規(guī)定。在實(shí)踐中，采購(gòu)人向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無關(guān)的其他商品、服務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象有的表現(xiàn)為法律禁止的“暗扣”，有的表現(xiàn)為法律允許的“明扣”。向供應(yīng)商索要贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無關(guān)的其他商品、服務(wù)是采購(gòu)人的一種主動(dòng)行為。突出表現(xiàn)是采購(gòu)人在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商在采購(gòu)項(xiàng)目之外增加部分與采購(gòu)項(xiàng)目相同的產(chǎn)品和服務(wù)，或提供與采購(gòu)項(xiàng)目無關(guān)的其他產(chǎn)品和服務(wù)。如在實(shí)施圖書采購(gòu)活動(dòng)中，在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商承諾組織學(xué)校教師外出考察和接受學(xué)生實(shí)習(xí)，或者在采購(gòu)文件中提出贈(zèng)送的商品和服務(wù)由供應(yīng)商確定，并將承諾贈(zèng)送與采購(gòu)無關(guān)的其他商品、服務(wù)作為評(píng)審因素。采購(gòu)人接受供應(yīng)商給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無關(guān)的其他商品、服務(wù)是一種被動(dòng)行為。其主要表現(xiàn)在供應(yīng)商在投標(biāo)或響應(yīng)文件中主動(dòng)提出增加部分與采購(gòu)項(xiàng)目相同的產(chǎn)品或服務(wù)，或提出在中標(biāo)或成交金額的基礎(chǔ)上給予采購(gòu)人一定比例的回扣，以及贈(zèng)送與采購(gòu)項(xiàng)目無關(guān)的貨物和服務(wù)。從表面上看，接受與索要有著較大的區(qū)別，但是從所產(chǎn)生的結(jié)果來看，接受或者索要都會(huì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。需要注意的是，采購(gòu)人為了驗(yàn)收以及產(chǎn)品后續(xù)維修工作的需要，在采購(gòu)活動(dòng)中要求或接受供應(yīng)商提供的與采購(gòu)貨物相同的商品和與該貨物相關(guān)的其他商品，以及相關(guān)的服務(wù)，不能視同為本款所規(guī)定的索要行為，如采購(gòu)一批家具，要求供應(yīng)商在供貨時(shí)多提供一套相同的家具，進(jìn)行破壞性實(shí)驗(yàn)，以證明供應(yīng)商交付的貨物是否符合合同的要求，或者要求供應(yīng)商提供一些相關(guān)配件，保證及時(shí)進(jìn)行維修，但這些要求一般應(yīng)在采購(gòu)文件中提出。

六、采購(gòu)項(xiàng)目屬性的確定

法律條文：

第七條 采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性。按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于采購(gòu)項(xiàng)目屬性確定的規(guī)定。

界定項(xiàng)目屬性的目的是明確項(xiàng)目采購(gòu)過程的法律適用問題。隨著《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法實(shí)施條例的頒布和實(shí)施，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的概念、范圍及其法律適用問題已經(jīng)解決。而貨物和服務(wù)項(xiàng)目在法律適用方面的真正區(qū)別主要有兩個(gè)，其一是價(jià)格分值的比例，其二是可能涉及如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)。除了這兩點(diǎn)，貨物和服務(wù)項(xiàng)目在招標(biāo)投標(biāo)法律適用上并無什么區(qū)別。

以占項(xiàng)目資金比例最高的采購(gòu)對(duì)象來確定項(xiàng)目屬性，其優(yōu)點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)明確，可操作性強(qiáng)；不利之處則是，一些項(xiàng)目的實(shí)施效果可能會(huì)跟采購(gòu)人的預(yù)期有偏差。以信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目為例，這類項(xiàng)目既有硬件，也有軟件，大多是貨物所占的比例高于服務(wù)，除非是一些偏重軟件開發(fā)的項(xiàng)目。如果按照征求意見稿的規(guī)定定性，這類項(xiàng)目應(yīng)屬于貨物類，價(jià)格分值的占比為30分以上。但如果歸為服務(wù)類，價(jià)格分值的占比為10分以上。當(dāng)然，價(jià)格分值越高，投標(biāo)人選設(shè)備、選產(chǎn)品的時(shí)候，肯定會(huì)選偏經(jīng)濟(jì)型的，不會(huì)選那種偏貴但性能較好的設(shè)備和產(chǎn)品，這樣一來，采購(gòu)人可能就不樂意了。

新《辦法》在指導(dǎo)思想上更加注重政府采購(gòu)制度的實(shí)施效果，注重采購(gòu)人對(duì)自身正當(dāng)權(quán)益的合理關(guān)切。因此，落實(shí)到具體制度設(shè)計(jì)和條款表述上，就不能總想著怎么盡可能做到規(guī)范，而不考慮項(xiàng)目的實(shí)際采購(gòu)效果。為此，本條規(guī)定原則上按照制定的《政府采購(gòu)品目分類目錄》確定項(xiàng)目屬性。但按照分類目錄，有些項(xiàng)目的屬性仍然比較模糊，本條明確讓采購(gòu)人根據(jù)實(shí)際情況，按照有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則來確定?！鞍凑沼欣诓少?gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定”本質(zhì)就是還權(quán)于采購(gòu)人。如果采購(gòu)人不怕麻煩，而且具備相應(yīng)的管理能力和專業(yè)能力，就可以對(duì)前述信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目按照貨物進(jìn)行招標(biāo)，為了最大限度地節(jié)約資金，甚至還可以將集成項(xiàng)目中的服務(wù)器、交換機(jī)、存儲(chǔ)等主要設(shè)備拉出來一項(xiàng)項(xiàng)分別采購(gòu)，然后再招集成商提供集成服務(wù)。如果采購(gòu)人覺得沒有那么多精力，擔(dān)心今后信息系統(tǒng)出現(xiàn)問題時(shí)硬件供應(yīng)商和集成商相互扯皮、推諉，寧愿花錢購(gòu)買服務(wù)，或者采購(gòu)人希望在預(yù)算資金范圍內(nèi)盡可能地提高項(xiàng)目質(zhì)量和水平，那就將其作為一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目來整體發(fā)包。

七、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的義務(wù)

法律條文：

第八條 采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)人委托的范圍內(nèi)依法開展采購(gòu)活動(dòng)。

采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)不得在所代理的采購(gòu)項(xiàng)目中投標(biāo)或者代理投標(biāo)，不得為所代理的采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)人參加本項(xiàng)目提供投標(biāo)咨詢。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)義務(wù)的規(guī)定。

（一）代理權(quán)限范圍內(nèi)開展采購(gòu)活動(dòng)

采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)系政府采購(gòu)中兩個(gè)不同的主體，二者根據(jù)其不同的定位，扮演著不同的角色，承擔(dān)著不同的職責(zé)。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)的重要當(dāng)事人，其承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目的的重要職責(zé)。采購(gòu)人不但要依據(jù)采購(gòu)合同行使權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)，同時(shí)，在采購(gòu)過程中，還要將國(guó)家的各項(xiàng)采購(gòu)政策予以貫徹實(shí)施。代理機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)活動(dòng)中處于受托人的法律地位，而采購(gòu)人處于委托人的法律地位。根據(jù)民法上代理的一般理論，受托人應(yīng)當(dāng)在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，并且其法律后果由委托人承擔(dān)。具體到政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)，采購(gòu)人屬于委托人，代理機(jī)構(gòu)屬于受托人，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)人委托的范圍內(nèi)從事招投標(biāo)活動(dòng)，不得超越采購(gòu)人委托的范圍，否則采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為構(gòu)成越權(quán)代理。為此，本條第一款明確，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托活動(dòng)的約定，依法履行代理職責(zé)。

（二）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)禁止“自我投標(biāo)”

本條第二款是借鑒《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合政府采購(gòu)招投標(biāo)實(shí)踐而形成的?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得在所代理的采購(gòu)項(xiàng)目中投標(biāo)或者代理投標(biāo)，不得為所代理的采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)人提供投標(biāo)咨詢。在委托中介性質(zhì)的社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)方面，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法〉等五部法律的決定》（2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議決定），自2014年8月31日起，取消財(cái)政部及省級(jí)人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可事項(xiàng)，隨之而來的是，有些供應(yīng)商也注冊(cè)成立了政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，且在有些項(xiàng)目中自己招標(biāo)自己投標(biāo)，或者協(xié)助本單位其他部門投標(biāo)；有些咨詢單位在PPP項(xiàng)目中既為政府方提供咨詢，又為社會(huì)資本方提供咨詢。這些做法損害了政府采購(gòu)活動(dòng)的公平，為此，本條第二款明確規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得“自我投標(biāo)”。

八、未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)

法律條文：

第九條 未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以自行招標(biāo)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理招標(biāo)。

采購(gòu)人自行組織開展招標(biāo)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）有編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件；

（二）有與采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)的規(guī)定。

（一）未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)方式

我國(guó)《政府采購(gòu)法》確立了集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的政府采購(gòu)模式。所謂集中采購(gòu)，是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門集中采購(gòu)的行為。集中采購(gòu)模式的價(jià)值核心在于形成了公開、公平、公正的良性機(jī)制，但“一刀切”的弊端導(dǎo)致無法滿足部分單位的特殊需求。所謂分散采購(gòu)，是指采購(gòu)人將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的行為。分散采購(gòu)模式的價(jià)值核心在于靈活性與效率性，能夠滿足采購(gòu)人對(duì)及時(shí)性和多樣性的需求，但也存在缺乏經(jīng)濟(jì)性、增加監(jiān)督成本等弊端。對(duì)于某個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目是否納入集中采購(gòu)，主要取決于政府采購(gòu)目錄的規(guī)定。即凡納入集中采購(gòu)目錄的，采購(gòu)人必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或進(jìn)行部門集中采購(gòu)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》主要調(diào)整的是集中采購(gòu)，明確將納入政府集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目原則上采取委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的方式；對(duì)于未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)方式，《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》并未作出詳細(xì)規(guī)定。因此，本條第一款將未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)權(quán)交給采購(gòu)人，由其根據(jù)采購(gòu)需求的實(shí)際情況來自主確定。即未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以自行招標(biāo)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理招標(biāo)。

（二）未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目的自行招標(biāo)

自行招標(biāo)，就是招標(biāo)人自己辦理招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、投標(biāo)邀請(qǐng)、編制資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件、對(duì)資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件進(jìn)行澄清說明、組織開標(biāo)、組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等全過程招標(biāo)事項(xiàng)。委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)，符合專業(yè)化發(fā)展要求，有利于提高招標(biāo)工作的質(zhì)量、效率和規(guī)范化程度。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款和第三款規(guī)定，招標(biāo)人自行招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)的能力，并向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。本條在借鑒《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的基礎(chǔ)上，對(duì)采購(gòu)人進(jìn)行自行招標(biāo)的資格條件予以明確。

與原《辦法》第十二條相比，新《辦法》降低了招標(biāo)采購(gòu)人自行組織開展招標(biāo)活動(dòng)的資格條件。原《辦法》除規(guī)定“有編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件，有與采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員”外，還要求“具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”、“采購(gòu)人員經(jīng)過省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門組織的政府采購(gòu)培訓(xùn)”兩項(xiàng)條件。

對(duì)于采購(gòu)人是否具有“編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件”和“采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員”，主要從采購(gòu)人的采購(gòu)項(xiàng)目管理人員的配備上來確定，即采購(gòu)人自行組織招標(biāo)配備的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和專業(yè)能力水平應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)項(xiàng)目所屬行業(yè)、專業(yè)特性、項(xiàng)目規(guī)模以及復(fù)雜程度相適應(yīng)，以滿足項(xiàng)目實(shí)施管理的要求，適應(yīng)項(xiàng)目組織、技術(shù)、財(cái)務(wù)、招標(biāo)采購(gòu)、合同等管理的需要，適應(yīng)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、成本、安全、環(huán)境、法律風(fēng)險(xiǎn)等控制的需要?！?/p>