新形勢下國有企業(yè)內部審計發(fā)展探討

●古繼洪

2018年1月，我國審計署公布了新修訂的《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》，對內部審計的管理體制、職責權限、成果運用進行了重新定位。2018年9月，審計署組織召開了全國內部審計工作座談會，對內部審計的發(fā)展，國家審計、內部審計和社會審計的協(xié)調，構建高效的審計監(jiān)督體系進行了探討。黨和國家以及審計機關為內部審計充分發(fā)揮“獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議”職能作用進行了頂層設計，創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱，對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展起著重要作用。國有企業(yè)，特別是國有大中型企業(yè)要實現(xiàn)“建設具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”的目標，需要世界一流的內部審計為其保駕護航。因此，國有企業(yè)應以全國內部審計工作座談會的召開為契機，以新修訂的《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》為指導，系統(tǒng)學習和貫徹黨和國家有關內部審計的要求，提高內部審計站位，充分履行內部審計職責，切實擔當起新時代賦予內部審計的新使命，推動內部審計向更高層次發(fā)展。

一、國有企業(yè)內部審計面臨的新形勢

從中央審計委員會對審計工作的要求、與內部審計相關的政策和法規(guī)的密集發(fā)布，以及審計署對內部審計工作的重視程度，可以看出內部審計事業(yè)正處于歷史上最好的發(fā)展機遇期。

（一）內部審計成為國家實現(xiàn)審計全覆蓋的重要助力

2015年12月，兩辦聯(lián)合印發(fā)的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，要求審計機關適應審計全覆蓋要求，重視內部審計、社會審計作用的發(fā)揮，統(tǒng)籌整合審計資源?！秾徲嬍痍P于內部審計工作的規(guī)定》第二十二條明確要求 “審計機關在審計中，特別是在國家機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應當有效利用內部審計力量和成果”。2018年9月，全國內部審計工作座談會提出加強對內部審計的指導和監(jiān)督，推動內部審計工作的更好發(fā)展。黨和國家以及審計機關賦予內部審計新的歷史使命。實踐中，審計機關指導各組織完善內部審計組織和工作模式，幫助內部審計人員提升素質，有效利用內部審計成果，充分調動內部審計的積極性和創(chuàng)造性，構建審計全覆蓋體系。各組織內部審計機構充分履行職責、主動接受審計機關的指導和監(jiān)督，主動融入到審計全覆蓋體系之中。

（二）有效發(fā)揮內部審計作用是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的要求

當前，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、維護國有資產(chǎn)安全，大力推動國有企業(yè)深化改革、促進國有企業(yè)構建完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。內部審計作為公司治理的重要組成部分，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門非常注重內部審計作用的發(fā)揮。2016年，國務院國資委發(fā)布《關于進一步加強中央企業(yè)內部審計工作的通知》，要求進一步加強中央企業(yè)內部審計管理，充分發(fā)揮內部審計作用，促進企業(yè)不斷強化內部監(jiān)督，推動企業(yè)依法治企、合規(guī)高效經(jīng)營，保障企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。近年來，國務院國資委針對中央企業(yè)接受各類審計、出資人財務監(jiān)督管理、監(jiān)事會監(jiān)督檢查等發(fā)現(xiàn)的突出問題，結合實際，每年年初對中央企業(yè)發(fā)布內部審計工作重點關注事項。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門為國有企業(yè)內部審計工作有效開展，創(chuàng)造了良好的環(huán)境，指明了具體的工作方向。

（三）內部審計轉型發(fā)展是國有企業(yè)改革發(fā)展的必然選擇

為適應不斷變化的內外部環(huán)境和日益激烈的市場競爭，國有企業(yè)必須堅持走內涵式發(fā)展道路，全面深化改革，切實提質增效，不斷提升經(jīng)營管理水平和應對風險能力。傳統(tǒng)的內部審計定位和工作模式越來越難以適應當前國有企業(yè)的改革與發(fā)展。因此，國有企業(yè)內部審計需順應新形勢，主動變革，創(chuàng)新發(fā)展，切實履行強管理、防風險、增價值、促發(fā)展的職責，為國有企業(yè)的改革發(fā)展保駕護航。內部審計的轉型發(fā)展本來就是國有企業(yè)改革發(fā)展的一個重要部分，這也要求內部審計的轉型發(fā)展與國有企業(yè)改革保持同步。另外，內部審計具有企業(yè)其他部門不具備的獨立性和專業(yè)優(yōu)勢，這也是國有企業(yè)改革和發(fā)展的必然選擇。

二、國有企業(yè)內部審計發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，內部審計的頂層設計不斷優(yōu)化，促進內部審計發(fā)展的政策和法規(guī)密集出臺，理論建設和實踐也取得較大成效。國有企業(yè)在內部審計改革和轉型、審計成果運用、審計資源配置、審計人員培養(yǎng)等方面取得了長足的進步。但國有企業(yè)內部審計依然存在一些共性問題：

（一）內部審計轉型發(fā)展有待提速

一些企業(yè)內部審計的轉型仍然停留在理念層面，與新形勢下內部審計的使命不符。從審計業(yè)務類型來看，法規(guī)制度規(guī)定需開展的審計和財務收支審計業(yè)務居多，尚未有效拓展到治理層面的內部控制和風險管理審計領域。據(jù)中國內部審計協(xié)會發(fā)布的《中國內部審計藍皮書》統(tǒng)計，2016年全國共完成內部審計項目203.14萬項，其中基建審計、經(jīng)濟責任審計、財務收支審計共計完成145.35萬項，占比分別為57.76%、6.72%、8.90%。從審計層級來看，內部審計監(jiān)督對象主要以子分公司及專項業(yè)務為主，對本企業(yè)層面的重大事項審計監(jiān)督開展偏少。從審計內容來看，主要以經(jīng)濟效益核實、財務預算執(zhí)行、財務收支合規(guī)性、專項業(yè)務的效率性為主，對貫徹落實國家重大政策措施情況、企業(yè)社會責任履行情況、國資委提示審計內容以及企業(yè)信息系統(tǒng)建設、新興業(yè)務板塊和高風險領域關注不夠。內部審計站位不高，致使審計工作難以站在企業(yè)治理層面解決系統(tǒng)性問題，最終容易出現(xiàn)內部審計機構的具體審計項目質量雖然較高，但企業(yè)依然存在重大風險的現(xiàn)象。

（二）內部審計資源與發(fā)展定位不符

隨著企業(yè)扁平化、多元化發(fā)展，企業(yè)對高質量的內部審計需求越來越大，目前國有企業(yè)的內部審計資源無法適應審計全覆蓋的要求，也無法有效實現(xiàn)審計的監(jiān)督、評價和建議的職責。內部審計資源，特別是人力資源總量不足、結構不合理，無法適應當前對內部審計的需求。據(jù)中國內部審計協(xié)會不完全統(tǒng)計，截止2016年年末全國國有企業(yè)和金融機構內部審計機構共計27，481個，其中專職機構18，631個；內部審計人員130，187人，共中專職人員89，927人。不少企業(yè)沒有設立獨立的內部審計機構，超過30%的內部審計人員為兼職人員。部分國有企業(yè)的三級、四級公司沒有設立內部審計機構，或是設有內部審計機構，但沒有適當?shù)膶徲嬋藛T，無法有效開展審計業(yè)務，無法有效發(fā)揮內部審計作用。

（三）第三方質量控制開展不夠

質量是企業(yè)發(fā)展的生命線，也是內部審計發(fā)展創(chuàng)新的生命線。內部審計是對企業(yè)內部控制、風險管理和公司治理的監(jiān)督，同時也要求第三方對內部審計工作質量進行再監(jiān)督。自2012年，中國內部審計協(xié)會在中鐵大橋局集團有限公司開展內部審計質量外部評估試點以來，全國通過內部審計質量外部評估的企業(yè)僅幾十家，占比極低。大多數(shù)國有企業(yè)的內部審計質量管控多是自發(fā)式，以企業(yè)或內部審計機構主導，缺乏獨立的第三方評價，難以及時、全面發(fā)現(xiàn)工作中存在的不足和問題，不利于持續(xù)改進和提升內部審計質量。

（四）發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)

在當前形勢下，國有企業(yè)內部審計要有作為，需要發(fā)揮與之相適應的作用，這同時也意味著面臨諸多挑戰(zhàn)。一是定位與地位的錯配。部分企業(yè)內部審計地位不高、獨立性不強，審計工作的領導機制和組織體系尚不夠完善、不夠健全。國家、社會和企業(yè)對內部審計的期望很高，但企業(yè)卻沒有給予內部審計足夠的地位，沒有配置恰當?shù)馁Y源。這對內部審計的定位、創(chuàng)新發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。二是問題隱蔽性越來越強。當前，推行審計全覆蓋的同時，國有企業(yè)也在全面開展巡視、巡察工作，容易出現(xiàn)巡視、巡察發(fā)現(xiàn)重大的經(jīng)濟問題、決策問題，而之前的審計卻未能發(fā)現(xiàn)，進而導致企業(yè)對內部審計的信任危機。這對審計發(fā)現(xiàn)問題的技術手段與能力提出了挑戰(zhàn)。三是對審計的要求不斷提高。國有企業(yè)內部審計既要保證審計的覆蓋面，也要突出重點；既要對下屬單位和專項業(yè)務開展審計，還要對企業(yè)層面的內部控制、風險管理和公司治理做出評價、提出建議；既要解決問題、分析成因，更要提出解決問題的對策、督導問題的整改。這對審計工作的質量與效率提出了更高要求。

三、國有企業(yè)內部審計的發(fā)展定位

審計在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了十分重要的作用。國有企業(yè)也應適應新形勢，結合實際，積極思考內部審計的發(fā)展定位，積極發(fā)揮內部審計在企業(yè)治理中的作用。筆者作為一名國有建筑施工企業(yè)的管理者，對內部審計的發(fā)展定位思考如下：

一是政策落實的“督查員”?！秾徲嬍痍P于內部審計的規(guī)定》，將貫徹落實國家重大政策措施情況審計作為內部審計的首要職責。國有企業(yè)內部審計不應僅僅停留在狹義的內向服務的工作定位上，應擔負起推動國家重大政策措施、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理要求、企業(yè)管理制度落實“督查員”的職責。內部審計機構應積極關注國家發(fā)布的與行業(yè)、企業(yè)相關的重大政策、調控措施和經(jīng)濟決策，如 “三去一降一補”“兩金壓降”“三供一業(yè)移交”“穩(wěn)增長”等，注重檢查國家政策措施在企業(yè)的落實情況，關注企業(yè)對國家相關法律法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理要求的遵守情況，審查企業(yè)各項重大改革管理舉措在基層單位的執(zhí)行情況，促進企業(yè)經(jīng)營管理行為符合國家宏觀政策、監(jiān)管要求，切實提升企業(yè)執(zhí)行力。

二是除弊興利的“啄木鳥”。當前困擾和制約國有企業(yè)高質量發(fā)展的問題依然存在，企業(yè)內部發(fā)展不平衡、經(jīng)濟資源利用不充分等問題還比較突出，企業(yè)適應外部環(huán)境變化的能力還有待提升，內部控制缺陷依然存在。內部審計應主動作為、有效作為，及時查找企業(yè)治理、風險管理和內部控制中存在的弊端，增強企業(yè)免疫能力，做到防患于未然，成為除弊興利的“啄木鳥”。內部審計機構應加大過程審計、跟蹤審計、管理績效審計、信息系統(tǒng)審計和專項審計力度，做到審計全覆蓋，及時查找制約企業(yè)發(fā)展的問題和舞弊行為，避免小問題發(fā)展成系統(tǒng)問題、個性問題演變成共性問題、一般性問題轉化成突出問題，有效防范風險。

三是風險防范的“防火墻”。內部審計作為企業(yè)風險管理的重要防線，應有效開展內部控制體系的監(jiān)督和評價，保證內控體系的有效運轉，注重將審計資源配置在企業(yè)的高風險領域，切實幫助企業(yè)強化風險管控，筑牢企業(yè)風險防范的“防火墻”。在開展審計業(yè)務中，內部審計機構應及時、準確地識別和評估被審計單位的風險，有效監(jiān)督風險管控措施的實施情況和執(zhí)行效果，提升企業(yè)整體風險管控能力和水平。

四、新形勢下國有企業(yè)內部審計創(chuàng)新發(fā)展建議

（一）提高內部審計站位，加強黨組織對審計工作的領導

《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》要求，“國有企業(yè)內部審計機構應當在企業(yè)黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作”。這要求國有企業(yè)及其內部審計機構提升審計工作站位，切實落實黨組織對內部審計工作的領導。

一要嚴格落實上級和本單位黨組織對審計工作的要求。國有企業(yè)應認真學習領會黨和國家有關內部審計的政策和法規(guī)，明確內部審計的發(fā)展定位，將審計工作置于本單位黨組織和治理層、管理層的工作全局中謀劃、部署和推動。國有企業(yè)黨組織要落實審計機關和國有資產(chǎn)監(jiān)督部門有關內部審計的要求，在企業(yè)內部推行審計全覆蓋，切實推動審計工作轉型與改革，為內部審計機構充分履行職責創(chuàng)造條件。內部審計機構應堅持問題導向和風險導向，堅持監(jiān)督與服務并重，做到應審盡審，注重高風險領域審計，加強對重點領域、重要環(huán)節(jié)、重要崗位的監(jiān)督，加強對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)督，堵塞管理漏洞。同時，內部審計機構應發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過審計揭示問題，全面、系統(tǒng)、辯證地分析問題，從完善體制、機制、制度層面提出建議，當好黨組織、董事會和經(jīng)理層的參謀和助手。

二要提高內部審計的地位和獨立性。國有企業(yè)要依據(jù)規(guī)定設立獨立的履行內部審計職責的部門，建立健全審計工作的領導機制，建立由黨組織、董事會（或主要負責人）直接領導的審計工作領導機制，選聘具有專業(yè)勝任能力的領導干部擔任總審計師協(xié)助管理審計工作。國有企業(yè)可以成立以黨委書記為組長，董事長、總經(jīng)理為副組長，黨委委員、董事、高級管理人員以及職能部門負責人為成員的審計工作領導小組，強化審計工作的領導，形成各級領導、各單位、各職能部門支持審計、配合審計、重視審計的環(huán)境。審計工作領導小組應為企業(yè)的審計工作確定方向、配置資源，并對審計的規(guī)劃、年度計劃、工作質量、審計整改等重要事項進行管理。

三要完善審計工作報告體系。內部審計機構應扎實開展審計業(yè)務，及時提交審計報告，定期和不定期匯報審計發(fā)現(xiàn)的重要問題。對發(fā)現(xiàn)的各種問題及時加以歸納總結，對具有典型性、傾向性和普遍性的問題進行由點到面的綜合分析，從而形成有價值、有分量、有理有據(jù)的審計信息和專題報告，及時向黨組織、董事會和經(jīng)理層報告。同時，針對問題提出解決對策和建議，切實解決審計發(fā)現(xiàn)的問題。黨組織、董事會和經(jīng)理層應定期聽取審計工作匯報，研究審計工作安排，解決審計工作中存在的現(xiàn)實問題與實際困難，對審計報告和專題報告及時做出批示，重視審計意見和建議的落實情況。

（二）深化審計改革，實現(xiàn)審計職能轉變

國有企業(yè)要自覺融入國家審計全覆蓋體系之中，構建企業(yè)自身的內部審計全覆蓋，為企業(yè)改革發(fā)展提供保障。因此，國有企業(yè)審計工作必須深化改革，實現(xiàn)內部審計的職能轉變，主動適應國家審計監(jiān)督體系和企業(yè)發(fā)展的新常態(tài)。

第一，審計功能從監(jiān)督、評價轉向監(jiān)督、評價與建議并重。國有企業(yè)應全面理解和準確把握內部審計職責的新發(fā)展，推進內部審計的轉型與發(fā)展。內部審計不僅要對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督，促進企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營，對經(jīng)濟責任和經(jīng)營結果進行界定和評價，促進領導勤勉履職、提升企業(yè)績效管理水平，更需要針對企業(yè)內部控制運行情況、風險管理情況、戰(zhàn)略制定和執(zhí)行情況提出針對性的建議，充分發(fā)揮內部審計的價值創(chuàng)造功能。就建設施工企業(yè)來看，內部審計不僅要對國家、監(jiān)管部門有關建筑業(yè)的政策和措施的落實情況進行監(jiān)督，評價工程項目的經(jīng)營績效，更應注重對企業(yè)多元化經(jīng)營、投資業(yè)務、海外業(yè)務的審查，對勞務分包與結算、材料采購與消耗、機械購置與租賃等供應鏈環(huán)節(jié)的檢查，出具獨立、客觀的監(jiān)督和評價結論，并針對重要問題、重大風險進行由表及里的分析，提出審計建議，使內部審計成為完善內部控制、風險管理和企業(yè)治理的重要力量。

第二，審計類型由傳統(tǒng)財務審計轉向增值型管理審計。以基建審計、經(jīng)濟責任審計、財務收支審計為主的業(yè)務類型，難以適應當前內部審計的定位。內部審計機構在開展傳統(tǒng)審計業(yè)務的基礎上，還應更多地開展內部控制審計、風險管理審計、信息系統(tǒng)審計、管理績效審計及供應鏈審計。對于以發(fā)揮監(jiān)督、評價職能為主的審計可以選擇外包，以便將更多的審計資源投入到增值型的管理審計上。在審計類型轉變的同時，應更為注重審計理念、審計方法的轉變，從財務審計拓展至業(yè)務審計，審查、分析財務和經(jīng)營數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)疑點和線索，深入業(yè)務管理流程，查找經(jīng)濟活動和管理決策存在的缺陷和漏洞，促進企業(yè)提升管理水平和風險管控能力。

第三，審計重點由事后監(jiān)督和評價轉向過程預警和控制。內部審計不應片面追求審計業(yè)務完成數(shù)量、審計發(fā)現(xiàn)問題金額，而應將審計的重點和重心前移，融入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程之中，及時預警，加強過程管控，提前防范經(jīng)營風險，完善企業(yè)的免疫系統(tǒng)。建筑施工企業(yè)如果僅以工程項目完工審計、企業(yè)負責人離任審計為主，即使審計發(fā)現(xiàn)的問題金額再大，也不代表審計成效顯著。因為事后監(jiān)督注重發(fā)揮評價和監(jiān)督職能，側重于查錯糾弊，部分損失已形成無法挽回，而過程監(jiān)督注重發(fā)揮監(jiān)督和建議作用，重在完善內部控制和風險管理，可以發(fā)現(xiàn)并制止傾向性、苗頭性問題，重在發(fā)揮審計增值作用。因此，國有企業(yè)內部審計應將事后監(jiān)督、評價與過程預警、控制相結合，將完工審計與中期審計相結合，離任審計與任中經(jīng)濟責任審計相結合，內部控制、風險管理審計與專項審計相結合，針對重點投資業(yè)務、高風險業(yè)務還應開展全過程、全生命周期審計。

第四，管理體制由分層管理轉向集中管理。審計功能、類型和重點的轉變，對審計隊伍提出了更高的要求，內部審計需求與資源的矛盾也日益突出，企業(yè)集團的審計管理模式也應隨之變化。國有企業(yè)集團應強化內部審計集中管理，加大內部審計機構的垂直管理力度，合理配置各級企業(yè)內部審計資源，通過交叉審計、聯(lián)合審計等方式滿足重大審計項目的需求；建立統(tǒng)一、規(guī)范的審計制度和工作標準體系，實現(xiàn)審計工作規(guī)范化、流程化、標準化，提升審計工作效率；加強審計計劃管理，指導下屬企業(yè)依據(jù)集團審計工作要求，結合實際制訂年度審計計劃，使全集團審計項目開展更為系統(tǒng)、更為高效；拓展審計人員執(zhí)業(yè)能力提升渠道，針對性地開展集中培訓、外派培訓、審計項目實踐，積極提升審計人員綜合素質，更好地適應內部審計事業(yè)發(fā)展需要。

第五，審計方法從計算機輔助審計轉向大數(shù)據(jù)審計。內部審計機構要適應信息系統(tǒng)的發(fā)展，積極探索大數(shù)據(jù)審計，進一步提升審計工作深度。內部審計機構要廣泛收集企業(yè)經(jīng)營管理的各類信息，動態(tài)分析評估企業(yè)各成員單位、各業(yè)務板塊經(jīng)營管理情況，開展實時監(jiān)控，及時預警企業(yè)風險，并為科學計劃審計項目奠定基礎。國有企業(yè)應結合企業(yè)信息化發(fā)展，搭建審計信息系統(tǒng)平臺，運用信息技術開展審計業(yè)務，提高審計工作效率。審計人員要增強分析判斷能力，建立數(shù)據(jù)分析模型，提升數(shù)據(jù)處理能力，逐步實現(xiàn)從抽樣審計向全面、全流程審計的轉變。

（三）堅持問題導向，發(fā)揮審計增值作用

堅持問題導向是新時代下開展內部審計工作所必須貫徹的重要原則。準確地發(fā)現(xiàn)、揭示、分析問題，并為解決問題提出有效的建議和方案，是審計的基本職責。堅持問題導向是企業(yè)提質增效，不斷提升發(fā)展質量和經(jīng)營效益的重要抓手。內部審計也應堅持問題導向，突出內部審計的價值增值功能。

首先，要提升查清問題的能力。內部審計應將堅持問題導向的理念應當始終貫穿于審計工作的全過程。內部審計必須強化責任擔當，當好“經(jīng)濟醫(yī)生”，加大過程審計監(jiān)督力度，聚焦重點，抓住關鍵，將好鋼用在刀刃上，突出對困難單位、高風險領域的審計。審計人員要有準確定位影響企業(yè)健康發(fā)展的關鍵問題和重大風險的能力，能夠找出表象背后存在的深層次矛盾，剖析成因，開出強身健體的良方。

其次，要善于抓住審計工作的重點。內部審計在落實審計全覆蓋的基礎上，更要突出對國家重大政策落實、投融資、擔保、并購重組、高風險業(yè)務等涉及企業(yè)戰(zhàn)略和決策的重大事項的審計。內部審計機構需對重大事項的執(zhí)行結果進行客觀評價，對相關決策程序進行全面復核，對決策程序是否合規(guī)進行審查，更要針對決策是否科學、決策權限設置和決策程序設計是否完善提出建議，保障企業(yè)重大事項、重大決策的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

再次，要切實督促問題的整改。國有企業(yè)應構建由內部審計機構牽頭、多部門配合參與的審計整改聯(lián)動機制。內部審計機構要追本溯源，對問題風險要追本，揭開表象看本質，查找相關問題和風險的成因，對責任劃分要溯源，按照“三個區(qū)分開來”思想，提出追責建議和意見。各職能部門要與內部審計機構密切配合，做好審計問題整改的指導和督導工作，從具體問題整改向源頭整改、舉一反三整改轉變，提升整改實效。各監(jiān)督部門要與內部審計機構通力協(xié)作，將審計問題整改機制執(zhí)行好、落實到位?！?/p>