《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的理解與適用（四）

●陳淵鑫

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之四十三

三十六、行政單位的財(cái)務(wù)報(bào)告

法律條文：

第五十條 財(cái)務(wù)報(bào)告是反映行政單位一定時(shí)期財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)性書(shū)面文件。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)報(bào)告的規(guī)定。

財(cái)務(wù)報(bào)告集中反映了行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)及其結(jié)果，是行政管理中一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。行政單位在編制財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

一是格式統(tǒng)一。行政單位編制財(cái)務(wù)報(bào)告，要嚴(yán)格按照統(tǒng)一規(guī)定的格式、內(nèi)容和編制方法，不得隨意刪改，須保持財(cái)務(wù)報(bào)表的統(tǒng)一性和報(bào)表數(shù)據(jù)的可比性。

二是數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確。行政單位編制財(cái)務(wù)報(bào)告要以核對(duì)無(wú)誤的會(huì)計(jì)賬簿記錄為依據(jù)，不得以估計(jì)數(shù)、推算數(shù)填列，更不得弄虛作假、隱瞞收支情況。財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)計(jì)算要準(zhǔn)確，各表之間數(shù)字有勾稽關(guān)系的，必須相互銜接。

三是內(nèi)容完整。首先，財(cái)務(wù)報(bào)告體系中的各類(lèi)報(bào)表要編制齊全，各財(cái)務(wù)報(bào)表中包含的每個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，除未發(fā)生者外，都必須填列齊全，不得遺漏。特別要注意根據(jù)收支統(tǒng)一管理、全面反映行政單位財(cái)務(wù)各項(xiàng)收支的要求，將有關(guān)收支項(xiàng)目全部編入財(cái)務(wù)報(bào)表中，不得放在表外。其次，在編制財(cái)務(wù)報(bào)表后，要針對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表有關(guān)需要說(shuō)明的事項(xiàng)，編寫(xiě)財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)，形成完整的財(cái)務(wù)報(bào)告。行政單位應(yīng)按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定的時(shí)間及時(shí)編制并按照財(cái)政部門(mén)和主管預(yù)算單位規(guī)定的時(shí)間和程序要求報(bào)送相關(guān)部門(mén)。

三十七、行政單位財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容

法律條文：

第五十一條 行政單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，包括財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)。

財(cái)務(wù)報(bào)表包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、支出明細(xì)表、財(cái)政撥款收入支出表、固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表等主表及有關(guān)附表。

財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)，主要說(shuō)明行政單位本期收入、支出、結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余、專(zhuān)項(xiàng)資金使用及資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)等情況，以及影響財(cái)務(wù)狀況變化的重要事項(xiàng)，總結(jié)財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)存在的問(wèn)題提出改進(jìn)意見(jiàn)。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容的規(guī)定。

各種財(cái)務(wù)報(bào)表分別反映行政單位資金運(yùn)動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)及其結(jié)果的不同側(cè)面，各報(bào)表所包含的內(nèi)容是互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充、互相銜接的，構(gòu)成完整的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，綜合反映單位財(cái)務(wù)活動(dòng)及其結(jié)果的全貌。

（一）資產(chǎn)負(fù)債表

資產(chǎn)負(fù)債表是反映行政單位一定時(shí)點(diǎn)資產(chǎn)、凈資產(chǎn)情況的報(bào)表，由資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)等內(nèi)容組成，能映射行政單位在某一時(shí)點(diǎn)占有或使用的經(jīng)濟(jì)資源和負(fù)擔(dān)的債務(wù)情況以及行政單位的償債能力和財(cái)務(wù)前景。通過(guò)行政單位資產(chǎn)負(fù)債表可以了解以下信息：一是行政單位掌握的經(jīng)濟(jì)資源及這些資源的分布和結(jié)構(gòu)；二是行政單位負(fù)債及負(fù)債的構(gòu)成；三是行政單位凈資產(chǎn)情況；四是通過(guò)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表的分析，可以了解行政單位財(cái)務(wù)實(shí)力、短期償債能力和支付能力。對(duì)照分析前后期資產(chǎn)負(fù)債表反映的內(nèi)容，可以了解行政單位負(fù)債變化情況及財(cái)務(wù)狀況的發(fā)展趨勢(shì)等。

（二）收入支出表

收入支出表是反映行政單位在一定時(shí)期的財(cái)務(wù)收支狀況的報(bào)表，由收入、支出、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余分配等內(nèi)容組成。通過(guò)收入支出表可以分析行政單位的財(cái)務(wù)收支狀況，提出加強(qiáng)收支管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等方面的措施。

（三）支出明細(xì)表

支出明細(xì)表是反映行政單位在一定時(shí)期預(yù)算支出中具體支出項(xiàng)目情況的報(bào)表。具體支出項(xiàng)目是根據(jù)政府預(yù)支科目中的“支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目”確定的，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、贈(zèng)與、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出等部分。行政單位支出明細(xì)表，可以提供行政單位支出的具體項(xiàng)目構(gòu)成及支出結(jié)構(gòu)等信息，有助于加強(qiáng)支出管理。

（四）財(cái)政撥款收入支出表

財(cái)政撥款收入支出表是反映行政單位在一定時(shí)期財(cái)政撥款收支的報(bào)表，由上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、本年收入、本年支出、年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等內(nèi)容組成。通過(guò)財(cái)政撥款收入支出表可以分析行政單位財(cái)政撥款收支狀況，提出加強(qiáng)財(cái)政撥款資金管理的措施。

（五）固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表

固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表是反映行政單位在一定時(shí)期建造和購(gòu)置固定資產(chǎn)投資情況的報(bào)表，屬于統(tǒng)計(jì)報(bào)表。通過(guò)固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表，可以綜合反映行政單位固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資金來(lái)源和占用、項(xiàng)目投資過(guò)程及結(jié)果等情況。

（六）有關(guān)附表

如基本數(shù)字表、人員和機(jī)構(gòu)情況表等，用以反映行政單位人員和機(jī)構(gòu)的數(shù)量、組成等情況。

三十八、行政單位財(cái)務(wù)分析

法律條文：

第五十三條 財(cái)務(wù)分析的內(nèi)容包括預(yù)算編制與執(zhí)行情況、收入支出狀況、人員增減情況、資產(chǎn)使用情況等。

財(cái)務(wù)分析的指標(biāo)主要有：支出增長(zhǎng)率、當(dāng)年預(yù)算支出完成率、人均開(kāi)支、項(xiàng)目支出占總支出的比率、人員支出占總支出的比率、公用支出占總支出的比率、人均辦公使用面積、人車(chē)比例等。

行政單位可以根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)，增加財(cái)務(wù)分析指標(biāo)。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)分析的規(guī)定。

行政單位財(cái)務(wù)分析有利于促進(jìn)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，保證單位收支預(yù)算圓滿實(shí)現(xiàn)；有利于促進(jìn)單位嚴(yán)格收支管理，提高財(cái)務(wù)管理水平；有利于促進(jìn)單位嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不斷完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度。行政單位財(cái)務(wù)分析的內(nèi)容涉及行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程。其主要內(nèi)容如下：

（一）預(yù)算編制和執(zhí)行情況分析

預(yù)算編制情況分析，主要是分析行政單位預(yù)算編制是否符合國(guó)家有關(guān)方針政策、法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，是否符合行政工作任務(wù)的要求；預(yù)算的編制依據(jù)、數(shù)量指標(biāo)、定員定額標(biāo)準(zhǔn)等是否合理，資金來(lái)源是否可靠，收支項(xiàng)目范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定等。預(yù)算執(zhí)行情況分析，主要是分析各項(xiàng)收支預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的情況，實(shí)際收支進(jìn)度是否與行政工作任務(wù)的進(jìn)度相一致，總結(jié)收支變化，剖析影響收支預(yù)算執(zhí)行的因素及其影響程度，以及單位收支預(yù)算的平衡情況等。

（二）收支情況分析

收入情況分析，主要是對(duì)行政單位取得的收入的來(lái)源、總量、結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。具體內(nèi)容包括：（1）收入來(lái)源分析，主要是分析單位的各項(xiàng)收入是否符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定等。（2）收入總量分析，主要是分析單位各項(xiàng)收入的計(jì)劃完成情況、變化趨勢(shì)，剖析增收或者減收的具體原因，研究提出加強(qiáng)收入管理的辦法和措施。（3）收入結(jié)構(gòu)分析，主要是分析各項(xiàng)收入的構(gòu)成情況。如財(cái)政預(yù)算撥款收入、其他收入分別占總收入的比重變化情況及其原因顯示各項(xiàng)收入構(gòu)成變化的規(guī)律性。通過(guò)收入分析，能夠及時(shí)總結(jié)收入管理中的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，改進(jìn)收入管理工作，保證收入預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。

支出情況分析，主要是對(duì)行政單位支出的總量、結(jié)構(gòu)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和效益進(jìn)行的分析。具體內(nèi)容包括：（1）支出總量分析，主要分析單位支出預(yù)算的完成情況和變化趨勢(shì)，剖析超支或節(jié)支的具體原因。（2）支出結(jié)構(gòu)分析，一是分析單位總支出中基本支出、項(xiàng)目支出的比重及其變化原因；二是分析人員支出、公用支出占基本支出的比重及其變化原因；三是“三公經(jīng)費(fèi)”、行政經(jīng)費(fèi)占總支出比重及其變化的原因。（3）支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的分析，主要是分析各項(xiàng)支出是否符合國(guó)家規(guī)定的開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，有無(wú)超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)的支出，有無(wú)違反規(guī)定的開(kāi)支項(xiàng)目，有無(wú)挪用、坐支等情況。（4）支出效益分析，主要是分析各項(xiàng)資金的使用是否在堅(jiān)持社會(huì)效益的同時(shí)講求較好的經(jīng)濟(jì)效益，資金的投入是否取得了相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作成果，是否堅(jiān)持了勤儉節(jié)約的原則，是否按照有關(guān)規(guī)定對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)等。通過(guò)支出分析，能夠及時(shí)總結(jié)支出管理中的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，改進(jìn)支出管理工作，保證支出預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。

（三）人員增減情況分析

人員增減情況分析，主要是分析單位人員是否控制在機(jī)構(gòu)編制主管部門(mén)核定的編制范圍內(nèi)，有無(wú)超編現(xiàn)象，超編的原因是什么；內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)是否合理，承擔(dān)的工作量是否均衡，有無(wú)人浮于事現(xiàn)象存在等。通過(guò)人員分析，能夠促進(jìn)單位加強(qiáng)人員編制管理，合理配置內(nèi)部人員比例，節(jié)約人員支出。

（四）資產(chǎn)使用情況分析

資產(chǎn)使用情況的分析，主要包括：（1）單位資產(chǎn)構(gòu)成是否合理。例如，流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等占總資產(chǎn)的比重情況是否合理。（2）資產(chǎn)的保管和使用是否有健全的管理制度。例如，是否建立健全了現(xiàn)金、銀行存款的內(nèi)部管理制度，有無(wú)違反國(guó)家規(guī)定的現(xiàn)象；往來(lái)款項(xiàng)是否及時(shí)結(jié)算等。（3）使用是否合理、有效。例如，各種資產(chǎn)的使用是否遵循節(jié)約原則；房屋建筑物、設(shè)備等固定資產(chǎn)是否按規(guī)定進(jìn)行使用、保養(yǎng)和維修，利用情況如何；無(wú)形資產(chǎn)是否得到有效保護(hù)和合理利用等。

三十九、行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容

法律條文：

第五十五條 行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督主要包括對(duì)預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等的監(jiān)督。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定。

（一）對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督

對(duì)行政單位預(yù)算管理的監(jiān)督，包括對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督。對(duì)預(yù)算編制監(jiān)督的主要內(nèi)容有：預(yù)算編制是否符合國(guó)家有關(guān)政策和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，是否符合上級(jí)下達(dá)的行政工作任務(wù)的要求；收入預(yù)算是否完整、真實(shí)、可靠；支出預(yù)算是否貫徹了保證重點(diǎn)、兼顧一般、統(tǒng)籌安排、合理使用的原則，是否貫徹了勤儉節(jié)約的方針；預(yù)算的編制是否收支平衡，數(shù)字和標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確，內(nèi)容是否完整，以及是否按照預(yù)算編制規(guī)程和程序編報(bào)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：收支預(yù)算是否按計(jì)劃進(jìn)度完成；收支預(yù)算進(jìn)度與行政單位工作進(jìn)度是否相適應(yīng)；預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中所發(fā)生的追加追減等預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，是否符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定；預(yù)算執(zhí)行情況是否按照規(guī)定進(jìn)行分析，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，是否及時(shí)進(jìn)行處理；單位年度決算報(bào)告是否真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，各項(xiàng)收支是否按照規(guī)定列報(bào)。

（二）對(duì)收入管理的監(jiān)督

對(duì)收入管理監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：各項(xiàng)收費(fèi)是否按照國(guó)家規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)收取，有無(wú)擅自擴(kuò)大或縮小收費(fèi)范圍、提高或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、亂收費(fèi)問(wèn)題；行政單位依法取得的應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政的罰沒(méi)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資產(chǎn)處置和出租出借收入等是否按照國(guó)庫(kù)集中收繳的規(guī)定及時(shí)足額上繳，有無(wú)隱瞞、滯留、截留、挪用、坐支等情況；是否按照財(cái)務(wù)管理的要求，劃清了各類(lèi)收入的界限，分項(xiàng)如實(shí)核算；各項(xiàng)收入是否全部納入單位預(yù)算，是否統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，有無(wú)賬外賬、“小金庫(kù)”問(wèn)題等。

（三）對(duì)支出管理的監(jiān)督

對(duì)支出管理監(jiān)督的主要內(nèi)容有：各項(xiàng)支出是否都納入了單位預(yù)算，是否按照預(yù)算執(zhí)行；各項(xiàng)支出是否執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策和財(cái)務(wù)制度規(guī)定的開(kāi)支范圍、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，有無(wú)擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)以及鋪張浪費(fèi)、假公濟(jì)私等問(wèn)題；是否執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度等有關(guān)規(guī)定；票據(jù)來(lái)源是否合法，內(nèi)容是否真實(shí)，有無(wú)使用虛假發(fā)票等；單位是否建立健全預(yù)算支出管理制度，是否對(duì)支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，等等。

（四）對(duì)資產(chǎn)管理的監(jiān)督

對(duì)資產(chǎn)管理監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：是否建立健全現(xiàn)金、銀行存款的內(nèi)部管理制度；現(xiàn)金管理是否符合國(guó)家規(guī)定，有無(wú)隨意借支、挪用、“白條”抵庫(kù)或套取現(xiàn)金等問(wèn)題；各種存款是否按照國(guó)家規(guī)定開(kāi)立賬戶(hù)、辦理存款、取款和轉(zhuǎn)賬結(jié)算等業(yè)務(wù)；應(yīng)收款項(xiàng)是否及時(shí)足額得以回收；暫付款項(xiàng)是否及時(shí)清理、結(jié)算；存貨和固定資產(chǎn)是否按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序進(jìn)行購(gòu)置、配置、使用、維護(hù)、處置等；在建工程達(dá)到交付使用狀態(tài)后，是否按規(guī)定交付使用，并及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)；無(wú)形資產(chǎn)取得、轉(zhuǎn)讓等是否符合國(guó)家規(guī)定；行政單位是否違反規(guī)定以占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資或舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是否違反規(guī)定對(duì)外舉債、對(duì)外提供擔(dān)保，是否未經(jīng)批準(zhǔn)將國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租出借，是否按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行裝備共建、資源共享，有效提高資產(chǎn)使用效率等。

（五）對(duì)負(fù)債管理的監(jiān)督

對(duì)負(fù)債管理監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：行政單位是否按照規(guī)定將罰沒(méi)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)處置和出租出借收入等應(yīng)繳款項(xiàng)及時(shí)足額上繳；暫存款項(xiàng)是否及時(shí)清理、結(jié)算，有無(wú)作為資產(chǎn)管理的問(wèn)題；有無(wú)拖欠購(gòu)買(mǎi)商品、服務(wù)的費(fèi)用等。

四十、行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的形式

法律條文：

第五十六條 行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，并對(duì)違反財(cái)務(wù)規(guī)章制度的問(wèn)題進(jìn)行檢查處理。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督形式的規(guī)定。

（一）事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合

按財(cái)務(wù)監(jiān)督的時(shí)序劃分，行政單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。

事前監(jiān)督是指在行政單位預(yù)算的編制、審核和財(cái)務(wù)管理等活動(dòng)之前，對(duì)有關(guān)預(yù)測(cè)、決策、措施、論證、合同等所進(jìn)行的監(jiān)督。進(jìn)行事前監(jiān)督，有利于防止計(jì)劃、預(yù)測(cè)和決策失誤導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，為做好各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作奠定基礎(chǔ)。事中監(jiān)督是指對(duì)行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)過(guò)程所進(jìn)行的監(jiān)督，是一種日常監(jiān)督。其主要通過(guò)對(duì)日常財(cái)務(wù)收支和其他財(cái)務(wù)活動(dòng)的審查、復(fù)核來(lái)監(jiān)督單位在完成行政工作任務(wù)過(guò)程中，財(cái)務(wù)事項(xiàng)處理是否合理合法。加強(qiáng)事中監(jiān)督能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問(wèn)題，以盡量減少損失和不利影響。事后監(jiān)督是指對(duì)行政單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)結(jié)果所進(jìn)行的監(jiān)督。其主要通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)告、賬簿、會(huì)計(jì)憑證的檢查分析，以總結(jié)財(cái)務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，找出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，研究提出改進(jìn)工作的意見(jiàn)和措施，建立健全各項(xiàng)制度，達(dá)到提高財(cái)務(wù)管理水平的目的。

事前、事中、事后監(jiān)督相輔相成，互相配合，是一個(gè)相互銜接的整體，只有把三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督的效力和作用。《規(guī)則》強(qiáng)調(diào)三者相結(jié)合主要是為了解決當(dāng)前工作中重事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督的問(wèn)題。

（二）日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合

按財(cái)務(wù)監(jiān)督的具體方式劃分，行政單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督可分為日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。

日常監(jiān)督是指對(duì)行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)所實(shí)施的不可缺少的經(jīng)常性監(jiān)督，比如，平時(shí)對(duì)各種物資、設(shè)備的保管、配備和使用情況的檢查等。日常監(jiān)督可以通過(guò)對(duì)行政單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行隨時(shí)的經(jīng)常性的監(jiān)管檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，保證行政單位正確執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督是指對(duì)行政單位某一項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。比如，對(duì)某單位罰沒(méi)收入管理情況的監(jiān)督、辦公用房建設(shè)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督等。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的內(nèi)容視財(cái)務(wù)管理的需要或針對(duì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)及存在的問(wèn)題而定，具有內(nèi)容單一、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督可以通過(guò)對(duì)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行深入的檢查，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出改進(jìn)措施，提高財(cái)務(wù)管理工作質(zhì)量。日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督各有側(cè)重，各具優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮不同的功能和作用，必須結(jié)合使用。

四十一、建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和依法公開(kāi)財(cái)務(wù)信息

法律條文：

第五十七條 行政單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開(kāi)財(cái)務(wù)信息。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和依法公開(kāi)財(cái)務(wù)信息的規(guī)定。

建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)督制度是行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范有序運(yùn)行的重要保障。行政單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和財(cái)務(wù)信息披露制度。

（一）建立健全內(nèi)部控制制度

所謂內(nèi)部控制，是指行政單位為實(shí)現(xiàn)保證單位業(yè)務(wù)工作合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)能力和效率，通過(guò)制定一系列制度并實(shí)施相關(guān)措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過(guò)程。行政單位建立健全內(nèi)部控制制度的基本要求是：在行政單位工作的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中形成有效的制約；行政單位要建立民主決策機(jī)制，對(duì)大額資金使用、大宗設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，要由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定；行政單位要明確財(cái)務(wù)崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督；對(duì)關(guān)鍵崗位，如預(yù)決算編制、資金管理、票據(jù)管理、印章管理、物資和固定資產(chǎn)采購(gòu)和管理等，要建立健全責(zé)任制，對(duì)關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)人員和部門(mén)負(fù)責(zé)人實(shí)行輪崗制度。

（二）健全各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

行政單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是指行政單位根據(jù)業(yè)務(wù)工作和機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)，將單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任加以分解，落實(shí)到單位負(fù)責(zé)人、職能部門(mén)和相關(guān)人員等的管理制度。實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制有利于明確單位和人員的權(quán)責(zé)關(guān)系，是貫徹實(shí)施國(guó)家有關(guān)政策和財(cái)務(wù)制度，提高財(cái)務(wù)管理水平的有效措施。行政單位要在主管預(yù)算單位和財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)下，結(jié)合自身實(shí)際，建立完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度。

（三）建立財(cái)務(wù)信息披露制度

行政單位建立財(cái)務(wù)信息披露制度，依法公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，是貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的重要措施，也是改進(jìn)行政單位民主決策，增強(qiáng)單位人員參與管理的積極性，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的重要手段。行政單位要根據(jù)財(cái)政部門(mén)和主管預(yù)算單位的要求，按照規(guī)定將單位財(cái)務(wù)信息向社會(huì)公開(kāi)。

四十二、行政單位的外部監(jiān)督

法律條文：

第五十八條 行政單位應(yīng)當(dāng)依法接受主管預(yù)算單位和財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位外部監(jiān)督的規(guī)定。

主管預(yù)算單位、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)對(duì)行政單位的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是指政府部門(mén)、有關(guān)單位和社會(huì)公眾等對(duì)行政單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。外部監(jiān)督更具有客觀性和權(quán)威性，有利于彌補(bǔ)行政單位內(nèi)部監(jiān)督的不足，更有效地發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用。據(jù)《預(yù)算法》《審計(jì)法》等國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政單位的主管預(yù)算單位和財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)行政單位的預(yù)算編制和執(zhí)行、收入、支出、負(fù)債、資產(chǎn)的管理等財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)行政單位違反財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為依法作出處理處罰決定具有拘束力和執(zhí)行力，行政單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。行政單位應(yīng)主動(dòng)接受主管預(yù)算單位和財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，按照有關(guān)規(guī)定，履行相關(guān)手續(xù)，認(rèn)真落實(shí)整改意見(jiàn)和處罰決定。

四十三、行政單位違反《規(guī)則》的處理

法律條文：

第五十九條 財(cái)政部門(mén)、行政單位及其工作人員違反本規(guī)則，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院令第427號(hào)）處理。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位違反《規(guī)則》處理的規(guī)定。

《規(guī)則》在法律淵源上屬于部門(mén)規(guī)章。其應(yīng)當(dāng)作為各級(jí)行政單位財(cái)務(wù)管理的法律依據(jù)。行政單位違反《規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處罰。但《規(guī)則》僅規(guī)定了法律行為，未規(guī)定法律后果。因此，《規(guī)則》本身無(wú)法對(duì)違反《規(guī)則》規(guī)定的行政單位進(jìn)行處罰。為此，《規(guī)則》明確，財(cái)務(wù)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違反《規(guī)則》有關(guān)規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)2004年國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行處理處罰。

四十四、行政單位基本建設(shè)投資財(cái)務(wù)管理的法律適用

法律條文：

第六十條 行政單位基本建設(shè)投資的財(cái)務(wù)管理，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本規(guī)則，但國(guó)家基本建設(shè)投資財(cái)務(wù)管理制度另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位基本建設(shè)投資財(cái)務(wù)管理法律適用的規(guī)定。

行政單位基本建設(shè)投資屬于行政單位財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要方面。因此，本條明確規(guī)定行政單位基本建設(shè)投資的財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)適用《規(guī)則》。但為了規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為，財(cái)政部門(mén)于2016年4月專(zhuān)門(mén)制定了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第81號(hào)），對(duì)行政事業(yè)單位的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為，以及國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)使用財(cái)政資金的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為進(jìn)行規(guī)制?！兑?guī)則》與《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》屬于一般法與特別法的關(guān)系，在《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》有不同規(guī)定的情況下，優(yōu)先適用《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》。

在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面理解和把握《規(guī)則》與《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》之間的關(guān)系：一是行政單位基本建設(shè)財(cái)務(wù)是單位財(cái)務(wù)的重要組成部分，財(cái)務(wù)活動(dòng)應(yīng)遵守《規(guī)則》的原則要求。二是行政單位的基本建設(shè)財(cái)務(wù)應(yīng)按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》之規(guī)定進(jìn)行管理和核算。三是行政單位財(cái)務(wù)信息應(yīng)包含基本建設(shè)財(cái)務(wù)信息，以便統(tǒng)一、完整地反映單位財(cái)務(wù)活動(dòng)。

四十五、《規(guī)則》適用的例外

法律條文：

第六十一條 參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的適用，由財(cái)政部另行規(guī)定。

行政單位所屬獨(dú)立核算的企業(yè)、事業(yè)單位分別執(zhí)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度，不執(zhí)行本規(guī)則。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于《規(guī)則》適用例外的規(guī)定。

本條明確參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和行政單位所屬獨(dú)立核算的企業(yè)、事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)不執(zhí)行本《規(guī)則》。

（一）參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位

《公務(wù)員法》第一百零六條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理?！眳⒄展珓?wù)員法管理的事業(yè)單位，是事業(yè)單位中較為特殊的一種類(lèi)型。從目前情況看，參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位比較復(fù)雜，有的承擔(dān)行政管理職能，有的承擔(dān)公益性服務(wù)職能。從執(zhí)行財(cái)務(wù)制度看，有的執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，有的執(zhí)行行政單位財(cái)務(wù)制度。在《規(guī)則》修訂過(guò)程中，一些部門(mén)對(duì)參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位執(zhí)行財(cái)務(wù)制度問(wèn)題意見(jiàn)分歧較大?；谏鲜隹紤]，《規(guī)則》未對(duì)參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位適用財(cái)務(wù)制度問(wèn)題予以明確，只規(guī)定由財(cái)政部另行制定。

（二）行政單位所屬獨(dú)立核算的企業(yè)、事業(yè)單位

目前，我國(guó)一些行政單位還存在著不行使行政管理職能的附屬單位，主要包括獨(dú)立核算的企業(yè)和事業(yè)單位。這些單位在業(yè)務(wù)活動(dòng)、資金來(lái)源及資金運(yùn)作方式等方面與行政單位具有較大差異，而且這些單位已經(jīng)納入企業(yè)和事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度范圍，因此，不執(zhí)行本《規(guī)則》。

四十六、地方省級(jí)財(cái)政部門(mén)制定實(shí)施辦法

法律條文：

第六十二條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門(mén)可以依據(jù)本規(guī)則結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定實(shí)施辦法。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于地方省級(jí)財(cái)政部門(mén)制定實(shí)施辦法的規(guī)定。

考慮到我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，行政單位經(jīng)費(fèi)保障程度和管理水平、方法也差別較大，《規(guī)則》允許省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門(mén)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定實(shí)施辦法，從而有利于行政單位財(cái)務(wù)管理的一般性要求與各地實(shí)際情況相結(jié)合，有利于 《規(guī)則》更好地貫徹執(zhí)行。但值得注意的是，《規(guī)則》實(shí)施辦法制定的主體是省級(jí)財(cái)政部門(mén)，縣級(jí)、市級(jí)財(cái)政部門(mén)無(wú)權(quán)制定。

四十七、《規(guī)則》的生效時(shí)間

法律條文：

第六十三條 本規(guī)則自2013年1月1日起施行。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于《規(guī)則》生效時(shí)間的規(guī)定。

法規(guī)的時(shí)間效力范圍是指法律何時(shí)生效、何時(shí)終止效力以及對(duì)其生效以前的事件和行為有無(wú)溯及力。法的公布日期并不一定是法的施行日期，有的法律、法規(guī)、規(guī)章的公布日期即施行日期；有的法律、法規(guī)、規(guī)章自公布之日起一段時(shí)間內(nèi)生效。本辦法就屬于后者，其有利于各級(jí)行政單位更好地適應(yīng)新《規(guī)則》的貫徹實(shí)行，更平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)新舊辦法的適用轉(zhuǎn)換。

法的公布是指立法機(jī)關(guān)將已經(jīng)正式通過(guò)的法律、法規(guī)、規(guī)章，以一定的形式正式公告社會(huì)，以便全社會(huì)遵照?qǐng)?zhí)行。只有正式公布的法律、法規(guī)、規(guī)章，才具有普遍法律效力，才能成為追究人們法律責(zé)任的根據(jù)，才能在社會(huì)生活中發(fā)揮治理作用。制定法的目的是規(guī)范人們的行為，進(jìn)而調(diào)整社會(huì)關(guān)系。未經(jīng)公布的法，人們無(wú)法遵照?qǐng)?zhí)行，國(guó)家也不能據(jù)此追究人們的法律責(zé)任，也就不會(huì)有普遍的約束力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的有關(guān)規(guī)定，規(guī)則以財(cái)政部部長(zhǎng)令形式正式頒布實(shí)施后才具有法律效力。

法律的溯及力是指法律溯及既往的效力。法的溯及力問(wèn)題則是指新法頒布以后對(duì)其生效以前所發(fā)生的事件和行為是否適用的問(wèn)題。如果適用，該法就有溯及力；如果不適用，該法就不具有溯及力。就現(xiàn)代法治而言，法律一般只能適用生效后發(fā)生的事件和行為，不適用生效前的事件和行為，即采取法不溯及既往的原則。因?yàn)槿藗儾豢赡芨鶕?jù)尚未頒布實(shí)施的法處理社會(huì)事務(wù)。但在各國(guó)法甚至是各國(guó)刑法中，法無(wú)溯及力的原則也不是絕對(duì)的。各國(guó)刑法在這個(gè)問(wèn)題上采用的原則一般有以下幾種：從舊原則（認(rèn)定新法沒(méi)有溯及力）、從新原則（肯定新法有溯及力）、從輕原則（比較新法與舊法，看哪個(gè)對(duì)行為人的處罰較輕就按哪個(gè)法處罰，以體現(xiàn)人道性）、從新兼從輕原則（在原則上肯定新法有溯及力，但如果舊法的處罰較新法輕，就按舊法處理，具有折中性）、從舊兼從輕原則（承認(rèn)新法原則上沒(méi)有溯及力，但如果新法不認(rèn)為是犯罪或?qū)π袨槿说奶幜P較輕時(shí)就適用新法）。從舊兼從輕原則是現(xiàn)代各國(guó)刑法采用較普遍的原則，我國(guó)刑法也采用這一原則。除刑法以外，我國(guó)法律對(duì)法的溯及力問(wèn)題并未作出明確規(guī)定，但一般認(rèn)為沒(méi)有溯及力。具體到本《規(guī)則》，規(guī)定自2013年1月1日起施行，即2013年1月1日后行政單位的財(cái)務(wù)管理適用新《規(guī)則》，不溯及既往?！?/p>