財政違法行為責任追究問題研究（四）

●郭月梅

財政監(jiān)督雜志社課題研究成果之七

（接上一期）

（二）現行財政違法行為責任追究存在的問題

1、立法層面

（1）財政違法行為責任追究的法律層級效力過低。目前財政違法行為處理處罰的主要依據是《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》）。該條例屬于行政法規(guī)，是國務院根據憲法和法律制定的規(guī)范性文件，從法律效力上看僅低于全國人大及其常務委員會制定的法律，具有較強的法律約束力和普遍適用性。但其他有關財政違法行為的具體規(guī)定散見于各個部門中，一方面在遇到相關處理處罰時不方便收集利用，另一方面各部門規(guī)章法律效力較低，不具有普適性，其約束力也不夠強。此外，作為財政違法行為處罰主要依據的《條例》僅以條例形式進行規(guī)定也存在一些弊端。

弊端之一是適法性不足。該條例屬于行政法規(guī)，在尋求財政違法行為處罰依據時，首先會從法律層面尋找，其次才會從行政法規(guī)層面探索。當法律對該具體財政違法行為有相關規(guī)定時，行政法規(guī)的重要性便不明顯。在財政違法領域，大多違法行為都有具體的部門法規(guī)定，比如政府采購行為、稅收征管活動，在上位法已經有較為完善的規(guī)定時，若下位法內容非細化性的規(guī)定，適法性顯然不足，可能淪為宣示性規(guī)定。在中國裁判文書網以“財政違法行為處罰處分條例”為關鍵詞，僅檢索到211篇案例，而單以“稅收征管法”為關鍵詞進行檢索，就得到919篇案例，這一對比也直觀顯示出財政違法行為處罰的一般法層級過低所導致的適法性不足問題。

弊端之二是立法質量欠缺。法律由全國人大及其常委會制定，經過較為嚴格的提案、審議、表決通過等立法程序，最終立法成果相對完善。而國務院制定的行政法規(guī)，由于立法監(jiān)督體系尚不如人大立法監(jiān)督體系健全，所以立法質量參差不齊，《條例》同樣存在這樣的問題。該條例中多次出現的專業(yè)術語欠缺準確的法律界定，如“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)較重”的具體情形如何確定；“擅自”、“滯留”、“截留”、“挪用”等財政違法行為的界定較為混亂，缺乏統(tǒng)一明確的標準；同時，該條例在處罰金額上的規(guī)定較為寬泛、金額設定范圍過大，使行政機關自由裁量權過大，不利于對財政違法行為人合法權益的保護。財政違法行為處罰的法律層級過低，導致立法質量不如其上位法，進而影響該法在實踐中的適用，不利于對財政違法行為的處罰、處分。

（2）財政違法行為責任追究的法律法規(guī)之間存在沖突。法律規(guī)范沖突是指同一法律事實被多個法律規(guī)范所指涉時，不同法律規(guī)范的法律效果不同并且彼此之間無法相容的情形。法律法規(guī)之間存在沖突，導致規(guī)范體系不統(tǒng)一、不協調，在一定程度上影響了法制的統(tǒng)一性。應該說，我國目前實施的有關法律法規(guī)之間，很多方面還沒有真正理順，增加了執(zhí)法難度。一是制定的法與法之間不相協調，特別是制定一些地方性法規(guī)時，未嚴格依照程序立法，立法不嚴謹，對時間、空間和適用條件規(guī)定不夠明確，不夠具體。二是有些法律、法規(guī)對同一行為的規(guī)范，存在重復甚至發(fā)生矛盾，如《預算法》規(guī)定，違法行為僅對個人行政處分，沒有處理單位，但是《財政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，對違反有關預算管理的行為，單位和個人同時處理。又如《條例》第十八條對國家工作人員處分的規(guī)定與《會計法》規(guī)定的處罰幅度不一致。如《會計法》第四十三條規(guī)定，“由其所在單位或者有關單位依法給予撤職直至開除的行政處分……”，但如果依據《條例》第十八條的規(guī)定，“……對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，屬于國家公務員的，還應當給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分”。三是目前正在適用的有關財政法律、法規(guī)尚不能滿足基層單位行政執(zhí)法工作需要，有的與其他部門的法律內容相沖突。新《預算法》作為財政法律的基礎，也有部分不夠明確的法則，使其可操作性受到影響。如教育、衛(wèi)生和農業(yè)等方面未硬性規(guī)定財政投入應達到的比例，這給《預算法》的執(zhí)行帶來一定的難度。

（3）財政違法行為范圍界定不全面。財政違法行為范圍界定不全主要體現在以下兩方面：

第一，《財政違法行為處罰處分條例》并未涵蓋一些重要的財政違法行為。《條例》歸納出17類財政違法行為，但自頒布之初就無法涵蓋一些重要的財政違法行為。如《條例》第三條第四款提到“緩收、不收財政收入”屬于違反財政收入管理規(guī)定的行為之一，但是對“多征、少征、提前征收”等違法行為并未明確；《條例》第五條對于延解財政收入只規(guī)定財政部門、國庫機構及其工作人員的責任，但在實際情況中，銀行部門壓單、延解財政收入的問題時有發(fā)生，并且并未列舉“下級財政部門截留應當上繳上級財政部門款項”等違法行為；《條例》第八條規(guī)定了擅自占有、使用、處置資產等違法行為，但未對超標準配置資產等違法行為予以規(guī)定；《條例》第十六條對違反財政收入票據管理的違法行為進行了規(guī)定，但對最基本的“使用偽造財政票據的違法行為”未予以規(guī)定等。

第二，新型財政違法行為尚未納入規(guī)制范圍。現行財政違法行為責任追究體系當中對處罰、處分標準制定較為完備的是國務院于2004年11月公布的 《財政違法行為處罰處分條例》，該條例公布至今的十余年里，僅于2011年1月由于上位法名稱修改而被修訂外，未曾有過其他修訂。這期間我國的財政環(huán)境有了很多新變化，市場主體的種類和數量不斷增加，財政違法行為的內容、方式和手段也隨之不斷更新。如2014年修訂了《中華人民共和國預算法》后，改變了1994年《預算法》嚴格禁止地方政府發(fā)債的規(guī)定，在允許地方依法適度發(fā)債的前提下對發(fā)債主體、用途、規(guī)模、程序、監(jiān)督和問責等方面作出了嚴格規(guī)定。除此以外，新《預算法》對預算調整、績效預算等方面都有了新的規(guī)定，但《條例》尚未跟進對地方發(fā)債、預算調整過程中可能出現的新型財政違法行為進行管控，也沒有重點關注財政資金使用后的流向管理——績效問題。因此，財政違法行為責任追究的范圍難以適應公共財政框架下財政違法行為責任追究體系廣泛性、多層次、全方位監(jiān)督的要求。

未涵蓋的違法行為主要包括以下幾類：第一，違法行為主體。目前，我國雖明確將行政機關、事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織及其工作人員納入財政違法行為主體，但仍存在遺漏現象。首先，對于政府或者部門設立的不具有獨立法人資格的臨時性機構所實施的財政違法行為，如何進行處罰處分的問題，并未作出規(guī)定。在實踐中，地方政府設立了諸多不具有獨立法人資格的臨時性機構，內部財務管理混亂，檢查中時常發(fā)現其挪用財政資金等諸多違法行為，甚至有些臨時機構在被查發(fā)現問題后就被解散，導致無法追究責任。其次，兼職人員、臨時聘用人員的責任追究問題值得關注。由于中央嚴格控制編制，目前，許多行政機關、事業(yè)單位聘用了大量的兼職人員、臨時聘用人員。許多單位被財政部門檢查出問題，就將責任推卸到這些兼職人員、臨時聘用人員的身上。由于兼職人員、臨時聘用人員不屬于單位的正式員工，財政部門對其無實施行政處罰的權力，監(jiān)察機關也無法對其實施處分。如《條例》第二十一條僅對國家公務員違法行為進行了處分規(guī)定，未規(guī)定非國家公務員和不受行政處分限制的人員及其他人員實施“抗拒、阻撓、拖延”行為的相應處理措施，一定程度上影響了財政違法行為責任追究的威懾力和執(zhí)法效果。最后，沒有界定新形勢下全口徑預算、預決算公開、政府性債務管理等行為的責任主體。

第二，違法行為。隨著經濟的發(fā)展和財政改革的不斷推進，財政違法行為又出現了一些新問題亟需解決。一是缺少規(guī)范預算管理方面的內容。新《預算法》對強化預算約束提出了更高的要求，但缺少有效規(guī)范預算管理的內容，如按規(guī)定實施國庫集中支付、編制基金預算等。二是缺少新型財政違法行為。如在財政支出方面，違規(guī)使用公務卡等；在財政管理方面，地方債管理中新出現的明股實債、假借PPP項目融資方式舉債以及利用融資平臺違規(guī)舉債等新領域的違法行為，非稅收入、財政投資項目評審、政府舉債、財政信息公開、國庫集中支付、專項資金管理等方面的違法行為也沒有涵蓋在內。三是違法行為方式。有規(guī)范支出超預算、擴大預算開支范圍、超標準列支“三公”經費，以及專員辦轉型后在審核審批、預算績效管理中發(fā)現的違規(guī)行為，對“多征、少征、提前征收”“銀行部門壓單、延解財政收入”“下級財政部門截留應當上繳上級財政部門款項”“超標準配置資產”“使用偽造財政票據的違法行為”等都未予以規(guī)定。

（4）財政違法行為處罰幅度與行為后果不相匹配。黨的十八屆三中全會提出，要落實主體責任和監(jiān)督責任，這不僅是加強黨風廉政建設的要求，也是完善財政監(jiān)督機制的要求。隨著社會經濟的發(fā)展，財政違法行為的種類更加多樣，手段更加隱蔽，性質更加惡劣，處罰整體力度偏弱，條例的威懾力有限，這直接影響監(jiān)督后果。與其他法律法規(guī)規(guī)定相比，《條例》對一些違法行為的處罰幅度與行為后果不相匹配，行政相對人違法成本較低，不能起到應有的震懾作用。如根據《條例》規(guī)定，對企業(yè)違規(guī)使用財政資金的違法行為，處違規(guī)資金10%-30%的罰款，而《保險法》對保險機構違規(guī)經營的行為，處違法所得1-5倍的罰款，兩者處罰力度相差數十倍。又如根據《條例》第十三條、十四條、十六條規(guī)定，對有關責任人的處罰金額為3000元以上5萬元以下，從當前經濟水平來看，這對個人特別是涉案企業(yè)高管人員的懲戒力度遠遠不夠，難以起到懲治和警示違法行為的作用。責任追究以經濟處罰為主，對違紀責任人的行政責任追究不力。

（5）追究領導責任手段缺失。實踐中，違法責任人出于純個人目的而實施違法行為并不多見，主要來自于單位領導，甚至是主管財政工作的政府領導的授意。但是在對責任人進行處罰時，《條例》只是原則性規(guī)定對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”進行處罰，而缺乏追究領導責任的手段。同時，《條例》規(guī)定，對違法行為的處理處罰權限為財政、審計部門；對責任人的處分權為監(jiān)察、任免機關，這種“處理事”和“處理人”相分離的制度，致使對責任人，特別是領導責任的“處分”難以落實。

2、體制層面

（1）財政監(jiān)督與財政責任規(guī)定不明晰。財政監(jiān)督是一種憑借國家政治權力的監(jiān)督，這是由財政同國家政權的本質聯系所決定的。從一定意義上講，財政監(jiān)督是公共財政改革的一項重要內容，但由于歷史等各方面原因，專司財政監(jiān)督工作的財政部財政監(jiān)督司從1994年國務院機構改革后才正式明確，地方各級財政監(jiān)督機構設置也不盡一致。我國的財政監(jiān)督工作未引起足夠重視，迄今為止，尚未出臺一部系統(tǒng)規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律。財政監(jiān)督立法的滯后導致對財政違法行為的處罰標準不統(tǒng)一，容易導致同案不同判。同時，由于上位法之間對監(jiān)督主體、職責、權限等規(guī)定不一，容易發(fā)生各自為政、相互抵觸等現象，且其賦予財政、審計、稅務等主體的財政監(jiān)督權存在交叉重疊，一方面會造成多頭檢查、重復檢查，另一方面也會造成監(jiān)督機構之間因職能交叉而影響財政監(jiān)督執(zhí)法的有效開展和行使。財政監(jiān)督機制的不完善將會增加被監(jiān)督對象的負擔，造成社會資源浪費，監(jiān)督成效不佳，職權劃分不明，從而出現財政監(jiān)督空白地帶。

財政責任是財政部門行使財政管理職權，對國家承擔的職責和義務，有利于督促財政主體合法履行財政權力，切實履行財政義務。只要財政主體違反了法律法規(guī)設定的法定義務，就需承擔財政責任。但是，我國財政責任缺乏統(tǒng)一規(guī)范，無法形成有效的財政責任體系。首先，上位法對財政責任的規(guī)定缺乏可操作性，使執(zhí)法主體在承擔財政責任時擁有較多的自由裁量權。在法治國家的建設過程中，政府自由裁量權不僅未受到應有的約束，反而呈現日益擴大的趨勢，這無疑不符合法治社會的要求?！胺ㄖ嗡枰牟⒉皇窍龔V泛的自由裁量權，而是法律應該能夠控制它的行使”。其次，財政責任形式單一，處罰力度過輕。有些上位法對財政違法行為的處罰處分過于簡單，難以達到應有的懲戒效果。現有財政責任規(guī)范沒有考慮每種財政違法行為在性質上和情節(jié)上存在的較大差異，使懲罰力度與其所造成的后果不成比例。最后，缺乏財政領域獨有的責任?，F有上位法中較多地規(guī)定了行政責任、刑事責任，而未對直接違反財稅法法定義務的財政違法行為規(guī)定財政領域獨有的責任形式。財政責任形式不應僅僅囿于行政處分、行政處罰、刑事責任等，應適當引入財政問責制、經濟賠償責任、強制支付等拓補財政責任。

（2）財政監(jiān)督與審計監(jiān)督存在矛盾沖突。財政是國家為了滿足公共需要，利用其職能參與剩余產品分配的過程；審計是審計主體依法對國家各級政府及金融機構、企業(yè)事業(yè)組織的重大項目和財務收支進行事前和事后的審查的獨立性經濟監(jiān)督活動。財政部門和審計部門，都是國民經濟管理體系中的綜合性部門，其根本目標都是服務于社會主義市場經濟體制改革，促進國民經濟穩(wěn)定協調發(fā)展。但是審計與財政又有質的區(qū)別，主要體現在職能的側重點不同。財政監(jiān)督行使的是國家的管理職能，而審計監(jiān)督行使的是國家專門的經濟監(jiān)督職能。財政監(jiān)督是專業(yè)性監(jiān)督，審計監(jiān)督是對財政監(jiān)督的再監(jiān)督。從實踐上看，由于我國有關財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的法律法規(guī)內容繁雜，形式分散，定位不明確，缺乏全面系統(tǒng)的財政基本法作為其開展監(jiān)督工作的法律依據，導致財政監(jiān)督與審計監(jiān)督存在諸多矛盾與沖突。

（3）財政違法行為責任追究主體之間缺乏有效的移送機制。第一，行政機關之間缺乏有效的移送機制。首先，檢查結論相互利用程度低。雖然《條例》規(guī)定財政、審計、監(jiān)察等機關之間應當加強配合，相互利用調查檢查結論，對不屬于本部門職權范圍的事項應當依法移送有權機關處理。但由于不同執(zhí)法主體在監(jiān)管要求、檢查目的，以及對違法行為的認定方面多有不同，做出的調查結論很難滿足其他部門需要，因此檢查結論的利用程度并不高。同時，財政監(jiān)督和審計監(jiān)督在監(jiān)督范圍、監(jiān)督職責方面的規(guī)定一直不夠明確，導致監(jiān)督檢查活動在檢查時間、內容、對象上時常發(fā)生重復，不僅加重了檢查對象負擔，還造成行政資源的浪費，影響了財政執(zhí)法的嚴肅性，也容易造成監(jiān)督脫節(jié)，使監(jiān)督不到位。其次，移送機制執(zhí)行率低。目前我國公共財力不足在一定程度上影響了財政違法行為移送的具體執(zhí)行。最后，監(jiān)督信息網絡機制不健全影響了移送效率。隨著我國市場經濟的發(fā)展，健全和完善財政違法行為責任追究的過程中必須高度重視信息技術建設。移送機制的有效實施，必須要以反饋及時、覆蓋全面、反映真實的監(jiān)督信息網絡機制作為依托。

第二，行政處罰與刑事司法之間缺乏有效銜接機制。首先，案件移送缺乏跟蹤反饋機制。目前，我國《會計法》《注冊會計師法》等法律已將部分具有嚴重社會危害性的財政違法行為定性為犯罪。在具體財政監(jiān)督檢查實踐中，發(fā)現涉嫌犯罪線索或事實的，財政部門通常根據《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務院令第310號）的有關規(guī)定進行移送，但該規(guī)定缺乏跟蹤反饋機制。其次，行政處罰與刑罰并行，難以保證過罰相當。在適用行政處罰與刑罰時，如何保證對財政違法行為人過罰相當，成為當前實踐中亟需解決的問題。根據《財政違法違規(guī)行為處罰處分條例》第十八條的規(guī)定，會計方面的違法行為，應依據《會計法》的有關規(guī)定處理、處罰。根據《行政處罰法》第二十二條的規(guī)定，違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。但對違法主體追究刑事責任并不能夠代替對違法主體的行政處罰、處分，即對于已經構成犯罪的違法行為人，可以既給予一定的行政處罰，又追究其刑事責任?！?/p>

（未完待續(xù)）