新時(shí)代完善財(cái)政金融監(jiān)管體系的思考

●程一江

2018年6月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），就加強(qiáng)國(guó)有金融資本管理，進(jìn)一步完善國(guó)有金融資本管理體制機(jī)制作出頂層設(shè)計(jì)和重大部署。《意見(jiàn)》明確，各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)授權(quán)代表國(guó)家履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)為財(cái)政金融管理工作指明了新的方向，賦予了新的使命。本文從財(cái)政金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵出發(fā)，進(jìn)一步闡明財(cái)政金融監(jiān)管與其他部門(mén)金融監(jiān)管的區(qū)別，分析了加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管工作的必要性，結(jié)合《意見(jiàn)》內(nèi)容指出新時(shí)代財(cái)政金融監(jiān)管需要解決的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，就如何完善財(cái)政金融監(jiān)管體系提出政策建議。

一、財(cái)政金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵及與其他部門(mén)金融監(jiān)管的區(qū)別

（一）基本內(nèi)涵

財(cái)政金融監(jiān)管應(yīng)與其他部門(mén)金融監(jiān)管區(qū)別開(kāi)來(lái)，是指財(cái)政部門(mén)根據(jù)職責(zé)需要履行的金融監(jiān)管職能。從《意見(jiàn)》內(nèi)容來(lái)看，財(cái)政部門(mén)根據(jù)授權(quán)代表國(guó)家集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，依法對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)享有參與重大決策、選擇管理者和享有投資收益等權(quán)利，同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以按照相關(guān)規(guī)定，保障出資人權(quán)益。

如此看來(lái)，財(cái)政金融監(jiān)管的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是更加明確，主要是強(qiáng)調(diào)“管資本”：各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)國(guó)務(wù)院和地方政府授權(quán)基于出資人職責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部監(jiān)管，依法享有參與重大決策、選擇管理者和享有投資收益等權(quán)利，同時(shí)可以依法保障出資人權(quán)益。另外，財(cái)政部門(mén)作為公共管理部門(mén)，還履行其他金融管理職責(zé)，如擬訂金融行業(yè)資產(chǎn)及財(cái)務(wù)管理制度并監(jiān)督其執(zhí)行；根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)享有對(duì)金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查權(quán)。

（二）其他部門(mén)金融監(jiān)管的基本現(xiàn)狀

1、中央部門(mén)金融監(jiān)管現(xiàn)狀。2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議決定，成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“金穩(wěn)委”），作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2017年11月8日，金穩(wěn)委經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式成立，其金融監(jiān)管職責(zé)主要體現(xiàn)為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)”，如金穩(wěn)委具有履行統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與金融監(jiān)管重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管，協(xié)調(diào)金融政策與有關(guān)財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策等 “統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”職責(zé)；同時(shí)具有對(duì)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)金融管理部門(mén)、地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)等 “監(jiān)督問(wèn)責(zé)”職責(zé)。

2018年3月17日，全國(guó)人大通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。方案規(guī)定對(duì)銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)進(jìn)行整合，成立中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”），將其作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。同時(shí)，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬訂行業(yè)重要法律法規(guī)草案以及審慎監(jiān)管制度的職責(zé)劃給中國(guó)人民銀行。銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)則專職微觀監(jiān)管職能，包括金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，以及消費(fèi)者保護(hù)等行為監(jiān)管的內(nèi)容。另外，根據(jù)全國(guó)金融工作會(huì)議和《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》等要求，2018年4月20日，商務(wù)部將融資租賃公司、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行等行業(yè)監(jiān)管職責(zé)劃給銀保監(jiān)會(huì)，由銀保監(jiān)會(huì)制訂相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)則和監(jiān)管權(quán)。

至此，“一委一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管新格局基本形成，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和貨幣政策，銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)（含財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、消費(fèi)金融公司等非銀金融機(jī)構(gòu)）、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行業(yè)的微觀行為和業(yè)務(wù)監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，而宏觀與微觀之間，以及“一行兩會(huì)”與其他有關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)則由金穩(wěn)委負(fù)責(zé)，共同構(gòu)成“一委一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管體系。

2、地方金融管理情況。從當(dāng)前地方金融管理情況來(lái)看，根據(jù)監(jiān)管職責(zé)調(diào)整，接受地方政府金融管理的機(jī)構(gòu)主要限于區(qū)域性類金融機(jī)構(gòu)，如：融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等，其中前兩類受地方金融辦（或地方金融管理局）管理，監(jiān)管內(nèi)容包括準(zhǔn)入監(jiān)管和日常行為監(jiān)管，監(jiān)管相對(duì)規(guī)范；農(nóng)村資金互助社監(jiān)管則并不統(tǒng)一和規(guī)范，大部分由地方財(cái)政部門(mén)、供銷(xiāo)合作社或農(nóng)委負(fù)責(zé)監(jiān)管，少數(shù)甚至沒(méi)有被納入管理。

（三）財(cái)政金融監(jiān)管與其他部門(mén)金融監(jiān)管的區(qū)別

《意見(jiàn)》的出臺(tái)，使得財(cái)政部門(mén)和其他金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)更為明晰：財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)代表國(guó)家履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，確保國(guó)有資本保值增值；而改革后形成的 “一委一行兩會(huì)”，作為行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施外部監(jiān)管，以守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為監(jiān)管目標(biāo)，主要監(jiān)管原則為“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”，以確保各類金融機(jī)構(gòu)規(guī)范穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，達(dá)到審慎監(jiān)管要求。另外，財(cái)政部門(mén)亟需厘清出資人職責(zé)和其他金融管理職責(zé)界限，堅(jiān)持有所為有所不為，抓緊完善財(cái)政金融監(jiān)管體制機(jī)制。

二、加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管的必要性分析

（一）理論依據(jù)

1、委托代理理論。國(guó)有金融資本管理本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。委托代理理論是研究信息不對(duì)稱條件下所有者與代理人的委托代理關(guān)系以及激勵(lì)約束機(jī)制問(wèn)題，主要用于解決“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，是現(xiàn)代微觀經(jīng)濟(jì)理論的重要內(nèi)容。

實(shí)際上，我國(guó)國(guó)有金融資本的所有權(quán)是屬于全體人民的，全體人民中的每一員都對(duì)國(guó)有金融資本擁有完全平等、無(wú)差異的權(quán)利，但由于存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象、執(zhí)行成本高等問(wèn)題，國(guó)有金融資本的所有權(quán)卻不能由全體人民去行使，因此，必須由政府代理全體人民履行所有者職責(zé)，而政府由于其自身目標(biāo)的多元性，也需要尋找其代理人。《意見(jiàn)》出臺(tái)之前，代理政府履行國(guó)有金融資本管理職責(zé)的主體較多，本次《意見(jiàn)》明確：各級(jí)財(cái)政部門(mén)是政府的代理人，根據(jù)授權(quán)行使國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。

2、金融管理的外部性。從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度看，國(guó)有金融資本管理工作的外部效應(yīng)很強(qiáng)，對(duì)金融資本管理的成效直接涉及廣大投資者和居民（消費(fèi)者）的切身利益。以銀行業(yè)為例，一家系統(tǒng)重要性銀行出現(xiàn)擠兌危機(jī)或發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)可以拖垮一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的金融體系，一旦爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，政府可能會(huì)成為最終損失的承擔(dān)者。從2018年爆發(fā)的金融危機(jī)看，受制于金融監(jiān)管體制不健全、金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善、金融自由化沖擊等問(wèn)題，金融發(fā)展過(guò)程中容易滋生宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融監(jiān)管工作是一種很難通過(guò)市場(chǎng)自律得以完成的準(zhǔn)公共品，需要由政府部門(mén)來(lái)提供管理服務(wù)，而一旦政府參與財(cái)政就需要承擔(dān)一定的管理成本。財(cái)政部門(mén)作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，可以基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系加強(qiáng)資本管理，防范風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，財(cái)政部門(mén)履行金融監(jiān)管職責(zé)有其理論依據(jù)。

（二）實(shí)踐基礎(chǔ)

1、財(cái)政部門(mén)具有管理國(guó)有金融資本的豐富經(jīng)驗(yàn)。據(jù)財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)通過(guò)不斷梳理完善相關(guān)管理制度，基本形成比較系統(tǒng)全面的國(guó)有金融資本管理體系，以“管資本”為主，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，管理范圍涵蓋產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)評(píng)估和處置、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、薪酬管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等，并通過(guò)向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)派出董事履行出資人職責(zé)，不斷完善國(guó)有金融機(jī)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)。因此，國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部門(mén)履行國(guó)有金融資本管理職責(zé)，是結(jié)合實(shí)際情況作出的正確決定，有利于進(jìn)一步明晰委托代理關(guān)系，理順國(guó)有金融資本管理體制機(jī)制，壓實(shí)和厘清各相關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)，管好用好國(guó)有金融資本。

2、財(cái)政部門(mén)具有協(xié)調(diào)各方的天然優(yōu)勢(shì)。從政策協(xié)調(diào)的角度看，宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策主要包括財(cái)政政策和貨幣政策。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政政策由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)，主要通過(guò)減稅降費(fèi)、調(diào)整財(cái)政赤字率從供需兩側(cè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，相較于貨幣政策更有調(diào)控空間；貨幣政策偏總量政策，主要通過(guò)數(shù)量型和價(jià)格型手段對(duì)貨幣供應(yīng)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，目標(biāo)是保持流動(dòng)性合理充裕和社會(huì)融資規(guī)模適度增長(zhǎng)，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造良好的貨幣金融環(huán)境。在當(dāng)前地方政府杠桿率偏高（包括地方政府融資平臺(tái)）、小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本較高、實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不足的情況下，財(cái)政部門(mén)作為財(cái)稅政策的制訂部門(mén)和地方政府債務(wù)的主管部門(mén)，可以合理運(yùn)用財(cái)政政策，強(qiáng)化金融管理，有利于財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

三、當(dāng)前財(cái)政金融監(jiān)管需要解決的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

（一）國(guó)有金融資本配置問(wèn)題：如何優(yōu)化國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局

目前，我國(guó)國(guó)有金融資本存量規(guī)模至少達(dá)330萬(wàn)億元，廣泛分布于銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等領(lǐng)域，其中，國(guó)有銀行業(yè)金融資本超過(guò)250萬(wàn)億元，占比達(dá)80%以上。新形勢(shì)下應(yīng)如何優(yōu)化國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局？按照《意見(jiàn)》要求，就是要統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持有所為有所不為，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要有進(jìn)有退，適時(shí)調(diào)整國(guó)有金融資本在金融行業(yè)的比重，以戰(zhàn)略性、安全性和效益性為國(guó)有金融資本管理的目標(biāo)，注重分類施策：一方面，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有金融資本要減少過(guò)度占用；另一方面，在關(guān)鍵戰(zhàn)略性金融領(lǐng)域國(guó)有金融資本要保持必要的控制力。從維護(hù)金融安全的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，要確保國(guó)有金融資本必要的控制力，如按照《意見(jiàn)》要求：國(guó)有金融資本對(duì)開(kāi)發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)，要做到百分之百控股；對(duì)涉及國(guó)家金融安全、外溢性強(qiáng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機(jī)構(gòu)，要做到絕對(duì)控股；對(duì)其他具有行業(yè)重要影響的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，要保持主導(dǎo)作用和必要的控制力。另外，從國(guó)有金融資本市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效益性目標(biāo)出發(fā)，又要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用，如：對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的其他國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，國(guó)有金融資本配置應(yīng)按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行管理，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)混合所有制改革，持股比例根據(jù)市場(chǎng)需要可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股或參股?？傊?，國(guó)有金融資本配置要堅(jiān)持以維護(hù)國(guó)家金融安全為基本原則，同時(shí)按照市場(chǎng)化原則加強(qiáng)國(guó)有金融資本管理，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一。

（二）產(chǎn)融結(jié)合問(wèn)題：如何在金融企業(yè)和非金融企業(yè)之間建立“防火墻”機(jī)制

產(chǎn)融結(jié)合，即產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合，是兩者以股權(quán)投資為紐帶，通過(guò)控股、參股和人員參與等方式進(jìn)行的內(nèi)在結(jié)合或融合。由于我國(guó)銀行業(yè)（資本）相較于產(chǎn)業(yè)資本發(fā)展滯后、效率較低，并且受制于政策限制（我國(guó)政策規(guī)定銀行業(yè)不能投資實(shí)業(yè)），因此，我國(guó)產(chǎn)融結(jié)合主要是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)向金融行業(yè)投資，即“產(chǎn)業(yè)投資金融”。最初主要以管理規(guī)范的中央企業(yè)向金融業(yè)投資，由于其自身資金實(shí)力雄厚、內(nèi)部管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)，有效促進(jìn)了產(chǎn)融結(jié)合；近年來(lái)隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、互聯(lián)網(wǎng)金融快速興起，很多中小民營(yíng)企業(yè)、部分地方國(guó)有非金融企業(yè)也不斷向金融業(yè)“進(jìn)軍”，但這些企業(yè)由于風(fēng)險(xiǎn)抵御和控制能力較弱，容易滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。

按照《意見(jiàn)》要求，應(yīng)在金融企業(yè)和非金融企業(yè)之間建立“防火墻”機(jī)制，與此相對(duì)應(yīng)的國(guó)有資本也應(yīng)實(shí)施獨(dú)立、分開(kāi)管理。這主要是基于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的考量，控制金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)。目前，一些地方對(duì)金融企業(yè)與非金融企業(yè)國(guó)有資本未實(shí)施獨(dú)立、分開(kāi)管理，而是由某些部門(mén)實(shí)施集中統(tǒng)一監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制難以有效落實(shí)，從而不能有效遏制產(chǎn)融無(wú)序結(jié)合，容易導(dǎo)致資金脫實(shí)向虛。有的企業(yè)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易等方式在金融性公司和非金融性公司之間進(jìn)行市場(chǎng)投機(jī)，滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，財(cái)政金融監(jiān)管應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)金融企業(yè)的集中統(tǒng)一管理，嚴(yán)格控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）管理邊界問(wèn)題：如何厘清財(cái)政部門(mén)出資人代表職責(zé)與金融管理職責(zé)

《意見(jiàn)》明確以管資本為主加強(qiáng)資產(chǎn)管理，為財(cái)政金融監(jiān)管明確了方向，將國(guó)有金融資本管理由原來(lái)的行政化管理向市場(chǎng)化管理轉(zhuǎn)變，目的是在政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)。一方面，要按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，基于產(chǎn)權(quán)投資關(guān)系和產(chǎn)權(quán)監(jiān)管方式完善國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的公司治理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制，這主要是解決管理基礎(chǔ)問(wèn)題；另一方面，要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，有效發(fā)揮國(guó)有金融資本投資、運(yùn)營(yíng)管理公司等市場(chǎng)主體的作用，在完善激勵(lì)約束機(jī)制、創(chuàng)新管理方式方法上下工夫，以不斷提高國(guó)有金融資本監(jiān)管的科學(xué)性和有效性，這主要是解決監(jiān)管理念的問(wèn)題。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)厘清出資人代表職責(zé)與其金融監(jiān)管職責(zé)的邊界，在履行其國(guó)有金融資本出資人職責(zé)時(shí)，應(yīng)立足于其股東身份，避免行政干預(yù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有金融資本管理方式逐步從“行政化”方式向“市場(chǎng)化”轉(zhuǎn)變，通過(guò)完善金融機(jī)構(gòu)公司治理實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，更加注重和強(qiáng)調(diào)“管資本”。

（四）監(jiān)管協(xié)作問(wèn)題：如何處理與其他部門(mén)金融監(jiān)管的關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)國(guó)有金融資本在實(shí)際運(yùn)行中，存在著多個(gè)管理主體：中央層面有“一行兩會(huì)”、財(cái)政部、中組部、匯金公司等部門(mén)或機(jī)構(gòu)從不同方面參與對(duì)國(guó)有金融資本的管理；地方層面有財(cái)政、國(guó)資、金融辦（或地方金融管理局）、地方投資運(yùn)營(yíng)公司等部門(mén)或單位管理本區(qū)域國(guó)有金融資本。本次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)解決當(dāng)前國(guó)有金融資本監(jiān)管中“政出多門(mén)”問(wèn)題具有重大意義，有利于從根本上理順國(guó)有金融資本監(jiān)管體制機(jī)制。

國(guó)有金融資本管理改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，相關(guān)各方需加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，做好職能調(diào)整的無(wú)縫銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。本次財(cái)政部門(mén)經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)履行出資人職責(zé)，應(yīng)積極加強(qiáng)與“一行兩會(huì)”等行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，有效發(fā)揮國(guó)有金融資本管理的協(xié)同效應(yīng)，在國(guó)有金融資本監(jiān)管效能上形成整體合力。在處理與 “一行兩會(huì)”等行業(yè)金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管權(quán)責(zé)問(wèn)題上，財(cái)政部門(mén)履行金融管理職能（包括出資人職責(zé)和其他與金融管理有關(guān)的職責(zé)）應(yīng)與行業(yè)監(jiān)管職能?chē)?yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，要有明確的職能邊界。在此基礎(chǔ)上，各相關(guān)部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)政策溝通和協(xié)調(diào)，在守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線下，不斷建立健全信息共享機(jī)制，形成國(guó)有金融資本監(jiān)管合力，以提高國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，在促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值的同時(shí)，保障實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本政策功能，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四、完善財(cái)政金融監(jiān)管體系的政策建議

（一）堅(jiān)決維護(hù)黨對(duì)財(cái)政金融監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)作用

如前所述，黨的十九大報(bào)告和全國(guó)金融工作會(huì)議均對(duì)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制作出明確要求，作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，完善國(guó)有金融資本監(jiān)管體制機(jī)制顯得尤為重要。當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)于國(guó)有金融資本監(jiān)管這樣重大的問(wèn)題，黨的領(lǐng)導(dǎo)決不能缺位，堅(jiān)決維護(hù)黨對(duì)財(cái)政金融監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，是提高國(guó)有金融機(jī)構(gòu)核心競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，是金融領(lǐng)域落實(shí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要實(shí)踐，為國(guó)有金融資本優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)、發(fā)揮政策功能提供更大空間。

下一步，有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極探索和思考黨組織對(duì)國(guó)有金融資本實(shí)施監(jiān)督管理的路徑，切實(shí)發(fā)揮黨對(duì)財(cái)政金融監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，做到既要充分發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)有金融資本配置中的決定性作用，又確保黨的路線方針政策在國(guó)有金融資本管理工作中得到落實(shí)。對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，還要積極落實(shí)黨委（組）參與企業(yè)重大決策工作制度，厘清黨委（組）、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層的權(quán)責(zé)邊界，不斷創(chuàng)新黨建工作形式和方法，結(jié)合金融行業(yè)特色，將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與提升金融機(jī)構(gòu)治理能力有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，推動(dòng)黨建和業(yè)務(wù)工作的深度融合，使黨建工作真正成為引領(lǐng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的“加速器”。

（二）建立健全財(cái)政金融監(jiān)管法律法規(guī)體系

從目前的金融監(jiān)管情況來(lái)看，金融監(jiān)管職責(zé)分散在多個(gè)不同部門(mén)，因此，雖然涉及國(guó)有金融資本管理的部門(mén)規(guī)章制度很多，但由于缺少單獨(dú)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，因此，在實(shí)際管理過(guò)程中仍存在職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明和授權(quán)不清的現(xiàn)象，這就使得在出臺(tái)某個(gè)重要金融監(jiān)管政策時(shí)，需要多個(gè)監(jiān)管部門(mén)相互溝通協(xié)調(diào)，提高了決策成本。

《意見(jiàn)》作為國(guó)有金融資本管理的綱領(lǐng)性文件，相關(guān)部門(mén)應(yīng)以《意見(jiàn)》為指引，建立健全財(cái)政金融監(jiān)管法律體系，加快立法進(jìn)程，彌補(bǔ)法律空白，相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例》，細(xì)化國(guó)有金融資本出資人制度，制定相關(guān)配套管理指引，對(duì)出資人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行明確，確保國(guó)有金融資本管理工作的統(tǒng)一性、操作性和協(xié)調(diào)性，建立一套涵蓋“綱領(lǐng)性文件、法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章”的國(guó)有金融資本管理法律法規(guī)體系，通過(guò)法定形式對(duì)國(guó)有金融資本管理程序予以規(guī)范，以完善國(guó)有金融機(jī)構(gòu)公司治理為基礎(chǔ)，增強(qiáng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力與控制力為目標(biāo)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，在確保國(guó)有金融資本保值增值的同時(shí)，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）不斷優(yōu)化財(cái)政金融監(jiān)管模式

對(duì)于中央所屬的國(guó)有金融資本，主要由財(cái)政部和中央?yún)R金公司持有并管理。由于匯金公司作為財(cái)政部的“孫公司”，兩者具有一定的協(xié)同性。對(duì)于地方所屬的國(guó)有金融資本，在監(jiān)管方面沒(méi)有統(tǒng)一模式，財(cái)政、金融辦（或地方金融管理局）、國(guó)資等部門(mén)都可能從不同方面參與對(duì)本區(qū)域國(guó)有金融資本的相關(guān)監(jiān)管。本次《意見(jiàn)》明確統(tǒng)一由各級(jí)財(cái)政部門(mén)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，接下來(lái)的重點(diǎn)應(yīng)是采取何種監(jiān)管模式厘清金融監(jiān)管職責(zé)和出資人代表職責(zé)，著力防范財(cái)政金融監(jiān)管過(guò)程中“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象。

未來(lái)，可以考慮參考“新加坡淡馬錫模式”，通過(guò)在中央、地方設(shè)立一個(gè)或多個(gè)國(guó)有金融資本運(yùn)營(yíng)公司，形成“財(cái)政部門(mén)—控股公司—金融機(jī)構(gòu)”三級(jí)國(guó)有金融資本出資人模式來(lái)解決職責(zé)重疊問(wèn)題：財(cái)政部門(mén)對(duì)控股公司在重要人事權(quán)上擁有直接的控制力，可以委派董事參加控股公司董事會(huì)，對(duì)公司的重大決策進(jìn)行表決和監(jiān)督；同時(shí)，可以按照《公司法》的相關(guān)規(guī)定，履行出資人職責(zé)，通過(guò)定期報(bào)告、項(xiàng)目審批等形式對(duì)控股公司進(jìn)行監(jiān)管，但并不干涉控股公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；在控股公司與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，控股公司則純粹基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！暗R錫模式”下的產(chǎn)權(quán)管理手段主要包括高管人事權(quán)、業(yè)務(wù)審核權(quán)以及業(yè)績(jī)考核權(quán)等。

（四）著力強(qiáng)化財(cái)政金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制

中央、地方財(cái)政部門(mén)要及時(shí)與其他金融監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)信息溝通和業(yè)務(wù)協(xié)作，這里不僅包括中央層面的部際協(xié)作，共同做好財(cái)政金融監(jiān)管的頂層制度設(shè)計(jì)工作，而且包括地方層面的財(cái)政部駐地方專員辦、省級(jí)財(cái)政部門(mén)以及“一行兩會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)間的合作，各部門(mén)可以通過(guò)信息抄送、定期會(huì)商、監(jiān)管合作等形式將財(cái)政金融監(jiān)管過(guò)程中掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)信息和日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)案例及成果相互傳遞，以形成監(jiān)管合力，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況、內(nèi)部管理情況進(jìn)行穿透式監(jiān)管，提升監(jiān)管成效，共同防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>