立足國(guó)情 回歸本源 促進(jìn)PPP健康發(fā)展
——評(píng)尹昱先生之《防止四種泡沫 促進(jìn)PPP理性發(fā)展》

柏文喜

尹昱先生在《財(cái)政科學(xué)》2018年第2期發(fā)表的《防止四種泡沫 促進(jìn)PPP理性發(fā)展》一文，對(duì)當(dāng)前PPP發(fā)展現(xiàn)狀中的四種泡沫進(jìn)行了歸納總結(jié)和剖析，認(rèn)為出現(xiàn)泡沫的原因在于地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)都實(shí)用主義地對(duì)待PPP，因此各方都要樹(shù)立長(zhǎng)期合作的理念，實(shí)現(xiàn)PPP的可持續(xù)發(fā)展。

一、關(guān)于尹昱先生論文的要點(diǎn)及其點(diǎn)評(píng)

筆者認(rèn)為尹昱先生這篇文章對(duì)于現(xiàn)象的描述是客觀真實(shí)的。尹昱先生從我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目特有的資本金制度出發(fā)，認(rèn)為大型建筑企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)合作成立基金虛增了股東出資能力，形成資本金泡沫；從PPP發(fā)展的區(qū)域不平衡和地方財(cái)力的比較角度，認(rèn)為少數(shù)西部省區(qū)PPP發(fā)展過(guò)快，形成了潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；從PPP的行業(yè)集中度角度，認(rèn)為局部地區(qū)的高速公路PPP項(xiàng)目過(guò)度超前建設(shè)，過(guò)于集中少數(shù)行業(yè)；又從金融機(jī)構(gòu)參與PPP業(yè)務(wù)的角度，認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)過(guò)度參與PPP，偏離了為社會(huì)資本提供信貸支持的正途。就這幾點(diǎn)現(xiàn)象而言，作者的描述是符合事實(shí)的，也是觀察細(xì)致入微且總結(jié)提煉有一定高度的，可以說(shuō)是一篇很優(yōu)秀的實(shí)務(wù)性工作論文。

但是就問(wèn)題形成的原因分析而言，筆者認(rèn)為作者沒(méi)有抓住問(wèn)題的本質(zhì)，并未觸及其形成機(jī)理與深層邏輯，自然也就導(dǎo)致對(duì)策建議的提出流于牽強(qiáng)和道德說(shuō)教而缺乏具體針對(duì)性，必然導(dǎo)致其缺乏操作性基礎(chǔ)。請(qǐng)?jiān)试S筆者就尹昱先生該文作一初步探討，以試圖對(duì)作者的立論進(jìn)行盡可能的補(bǔ)充，對(duì)作者的建議進(jìn)一步修正與完善，以供業(yè)界同仁與行業(yè)主管部門(mén)在實(shí)際工作與行業(yè)管理中參考。

二、從PPP這一公共品供給模式的本源看中國(guó)PPP實(shí)施中存在的問(wèn)題

筆者認(rèn)為，PPP這一在西方實(shí)施多年的政府與社會(huì)資本合作來(lái)提供公共品的方式在中國(guó)的使命除了誠(chéng)如PPP的概念所承載的內(nèi)涵以外，實(shí)際上還承擔(dān)著政府治理社會(huì)與參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式轉(zhuǎn)型的任務(wù)，而目前所出現(xiàn)的這些問(wèn)題的根源，在于這一轉(zhuǎn)型在實(shí)質(zhì)上并未真正實(shí)現(xiàn)。

在社會(huì)治理模式與政府參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的模式中，一直存在著“小政府、大社會(huì)”與“強(qiáng)政府”這兩種截然不同的模式。PPP模式是以英美為代表的“小政府、大社會(huì)”模式下借助私人資本提供公共品服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)部分政府職能的方式之一，與政府服務(wù)的市場(chǎng)化采購(gòu)在本質(zhì)上具有一致性。這種模式下，不但軍火可以向市場(chǎng)采購(gòu)而由私人軍火商制造和提供，連監(jiān)獄管理、貨幣發(fā)行、消防服務(wù)、市政衛(wèi)生等公共屬性較強(qiáng)的事項(xiàng)也都可以由私人企業(yè)提供。在皇權(quán)不下縣的“小政府”式的傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，清末同治中興時(shí)代的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”中應(yīng)運(yùn)而生的以輪船招商局（現(xiàn)招商局集團(tuán)的前身）為代表的官商合辦、官督商辦等企業(yè)也可以說(shuō)得上是PPP模式在那個(gè)年代的萌芽。

新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，造就了我國(guó)特有的對(duì)社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高度參與的強(qiáng)政府模式，也形成了我國(guó)社會(huì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于政府的高度依賴。在發(fā)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式此路不通之后，以“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”的“實(shí)用主義”推動(dòng)之下的“摸著石頭過(guò)河”的改革開(kāi)放，最終確立了以市場(chǎng)化為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)是市場(chǎng)化配置資源與法制化社會(huì)治理，需要重構(gòu)政府與社會(huì)的關(guān)系，這也是改革開(kāi)放以來(lái)一系列立法以及社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的核心要義。PPP模式的引進(jìn)，在很大程度上也承擔(dān)著政府治理社會(huì)模式轉(zhuǎn)型以及政府參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式轉(zhuǎn)型的使命。也就是說(shuō)，PPP模式的引進(jìn)被賦予了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下重構(gòu)政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的使命。

目前，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行依然高度依賴政府，形成了對(duì)“強(qiáng)政府”的強(qiáng)依賴：不但政府需要承擔(dān)社會(huì)治理的職能，而且在很大程度上還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推動(dòng)和引導(dǎo)職能。另外，對(duì)于社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評(píng)判，也是社會(huì)公眾和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府評(píng)價(jià)的政績(jī)觀的核心。在這一政績(jī)觀之下，國(guó)企、財(cái)政與銀行，乃至資本市場(chǎng)都曾經(jīng)承擔(dān)了本不應(yīng)承擔(dān)的超出自身職能的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，造成了曾經(jīng)的特有的國(guó)企困境、財(cái)政困境、銀行困境與資本市場(chǎng)困境。而在國(guó)企、銀行等完成了相對(duì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，無(wú)法再為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供無(wú)條件的配合與支持以后，又衍生出獨(dú)具特色的土地財(cái)政和平臺(tái)公司，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高歌猛進(jìn)的同時(shí)也累積了非常大的金融風(fēng)險(xiǎn)，形成“權(quán)威人士”所稱(chēng)的“灰犀牛”。

當(dāng)前，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再成為政績(jī)中的“硬指標(biāo)”，但在尚未完全調(diào)整的政績(jī)觀激勵(lì)之下，為了在有效控制地方政府顯性和隱性債務(wù)的前提下繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)，對(duì)于政府負(fù)債而言具有表外融資功能的PPP模式一經(jīng)引進(jìn)，就成了政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決資金饑渴癥的最重要的抓手之一。這也正是尹昱先生論文中所描述的相對(duì)落后的地區(qū)反而熱衷于PPP的直接原因，因?yàn)槁浜髤^(qū)域可支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源更為有限，而政府相對(duì)于市場(chǎng)而言更顯強(qiáng)勢(shì)，推動(dòng)PPP發(fā)展的意愿也就更強(qiáng)。既然一方面不形成政府表內(nèi)負(fù)債，另一方面又能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政績(jī)觀尚未轉(zhuǎn)型的情況之下，PPP的大干快上則是當(dāng)然之事，這一類(lèi)型的PPP泡沫的形成則是必然之中的。

也就是說(shuō)，PPP模式本來(lái)是被賦予了政府治理社會(huì)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的使命，卻變成了尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的政績(jī)觀之下推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金饑渴癥、實(shí)現(xiàn)政府表外融資的重要抓手。另外，再加上“強(qiáng)政府”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，這才是PPP泡沫形成的真正原因所在。正是對(duì)這一原因的準(zhǔn)確認(rèn)知，才引發(fā)了行業(yè)主管部門(mén)針對(duì)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目存量的清理和連續(xù)的修正性新規(guī)頒布，引發(fā)了對(duì)地方政府負(fù)債和平臺(tái)公司規(guī)范化管控制度的出臺(tái)。這些措施從長(zhǎng)期角度而言，實(shí)際上對(duì)于PPP的規(guī)范化與可持續(xù)發(fā)展是有利的。

三、PPP泡沫到底是制度缺陷下市場(chǎng)與企業(yè)的逆選擇還是制度本身的問(wèn)題？

尹昱先生的論文使用了較大篇幅描述了資本金制度下大型建筑企業(yè)和金融企業(yè)合作設(shè)立基金來(lái)“虛增”資本金，普遍采用“小股大債”模式，形成所謂的資本金泡沫的問(wèn)題。筆者認(rèn)為這也是在項(xiàng)目資本金這一特定制度下，企業(yè)出于維護(hù)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利和開(kāi)展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的逆選擇現(xiàn)象，而不是PPP本身的問(wèn)題。

項(xiàng)目資本金制度是我國(guó)發(fā)改部門(mén)設(shè)立的一項(xiàng)有中國(guó)特色的、具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征并成為中國(guó)特色金融監(jiān)管體系下的特有制度，而并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的通行規(guī)則。因?yàn)闊o(wú)論是投資商（PPP項(xiàng)目中建筑商往往同時(shí)也承擔(dān)了部分或者大部分投資商角色）還是金融機(jī)構(gòu)，作為市場(chǎng)主體，自然會(huì)在融投資活動(dòng)中充分和有效把控自己的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而在項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中進(jìn)行反復(fù)博弈，最終達(dá)成雙方都能夠接受的風(fēng)險(xiǎn)安排。所謂風(fēng)險(xiǎn)安排，無(wú)非就是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)問(wèn)題，依照市場(chǎng)規(guī)則和各自的風(fēng)險(xiǎn)偏好，只要能夠被交易雙方所接受并為合約所約定而又不損害第三方利益，那么就是合法的。按照筆者的理解，發(fā)改部門(mén)設(shè)立項(xiàng)目資本金制度是基于我國(guó)投融資活動(dòng)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分較高，而國(guó)有資本又是一種非人格化的資本而容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)這一原因。但是一項(xiàng)制度設(shè)立的目的和初衷是為了解決問(wèn)題和防范風(fēng)險(xiǎn)的，而不是為了設(shè)立制度而設(shè)立制度，為了執(zhí)行不合理的制度而扼殺和剝奪企業(yè)法定的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和市場(chǎng)創(chuàng)新能力，否則必然會(huì)導(dǎo)致制度約束之下的逆選擇現(xiàn)象。

尹昱先生文中所說(shuō)的資本金泡沫問(wèn)題，正是這一資本金制度引發(fā)的企業(yè)為遵守和符合這一制度要求而導(dǎo)致的刻舟求劍式的制度約束下企業(yè)行為悖論。由于資本金制度的約束，施工企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)正常的旨在牟利的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須符合資本金制度的要求，否則就會(huì)違反監(jiān)管而受到處罰。為滿足相應(yīng)的監(jiān)管要求，企業(yè)不得不進(jìn)行花樣百出、“道高一尺、魔高一丈”式的“創(chuàng)新”來(lái)繞過(guò)監(jiān)管或者在形式要件上來(lái)盡量符合監(jiān)管要求。尹昱先生文中所說(shuō)的大型建筑企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)合作設(shè)立基金來(lái)“虛增”資本金的問(wèn)題，實(shí)際上就是施工企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)為了符合資本金制度要求的形式要件而進(jìn)行的“創(chuàng)新”活動(dòng)。我們到底是應(yīng)該站在既定制度的角度，來(lái)譴責(zé)企業(yè)的被迫創(chuàng)新來(lái)符合監(jiān)管以支持企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)呢，還是應(yīng)該站在企業(yè)法定的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度來(lái)辨識(shí)不合理、不必要的制度設(shè)置，這是辨別是非的準(zhǔn)則。如果是前者，則明顯是刻舟求劍式的思維了。

為了符合資本金制度的形式要求，建筑企業(yè)被迫以與金融機(jī)構(gòu)合作設(shè)立基金的方式來(lái)“虛增資本金”，以滿足項(xiàng)目融資的資本金要求。也就是說(shuō)，正是資本金制度迫使建筑企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)手“作假”來(lái)滿足這一制度的形式要求。反過(guò)來(lái)看這一問(wèn)題，也就是說(shuō)，資本金制度也就在很大程度上被形式化了，并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。在實(shí)踐中被形式化的資本金制度，其必要性如何則是值得商榷的。至于建筑企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立基金來(lái)“虛增”資本金、聯(lián)合“作假”給自身帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，則是建筑企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中自身風(fēng)險(xiǎn)把控問(wèn)題，屬于各自自主經(jīng)營(yíng)的范圍，自然有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效管理和資產(chǎn)管理制度加以約束。因此，與其說(shuō)建筑企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)合作設(shè)立基金來(lái)“虛增”資本金，采取“小股大債”方式形成資本金泡沫，不如說(shuō)是不合理的資本金制度迫使企業(yè)為了正常經(jīng)營(yíng)而被迫“創(chuàng)新”，以符合資本金制度的形式要求。至于由此可能引發(fā)的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大問(wèn)題，那則是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)偏好與風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。常言道，無(wú)利不起早，風(fēng)險(xiǎn)不可控或者無(wú)法得到相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)，理性運(yùn)作的金融機(jī)構(gòu)也不會(huì)盲目參與此類(lèi)基金，否則就屬于金融機(jī)構(gòu)自身的道德風(fēng)險(xiǎn)范疇而不是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題了。

至于尹昱先生文中所說(shuō)的PPP行業(yè)集中度泡沫與金融機(jī)構(gòu)過(guò)度參與PPP的泡沫問(wèn)題，在實(shí)質(zhì)上則是屬于同一個(gè)問(wèn)題，也就是金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化程度和獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)程度不夠的問(wèn)題。誠(chéng)然如尹昱先生所述，地方政府出于地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而大力推行PPP這一政府表外融資模式，如果金融機(jī)構(gòu)是完全市場(chǎng)化和獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，出于自身內(nèi)生的天然的風(fēng)控要求，自然會(huì)對(duì)具體的項(xiàng)目進(jìn)行收益和風(fēng)險(xiǎn)判斷，也不會(huì)過(guò)高地將金融資源集中投放于某一行業(yè)或某一種融資形式，自然也就無(wú)法形成行業(yè)集中度過(guò)高的高速公路PPP泡沫和金融機(jī)構(gòu)過(guò)度參與PPP的泡沫了。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中自身的道德風(fēng)險(xiǎn)和受地方政府“控制”和影響的問(wèn)題，是金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作程度的問(wèn)題，而不是PPP自身引發(fā)的泡沫的問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，PPP的健康發(fā)展在中國(guó)特色的“強(qiáng)政府”模式下，有賴于政績(jī)觀和政府的社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的真正轉(zhuǎn)變，還有賴于構(gòu)建以市場(chǎng)化為目標(biāo)的契約化的政府與社會(huì)資本關(guān)系模式的完成。唯有如此，才能讓PPP項(xiàng)目真正成為社會(huì)需要、政府財(cái)力可以承受而社會(huì)資本方又真正能夠以市場(chǎng)化方式參與的公共品供給模式。也就是說(shuō)，立足國(guó)情，回歸本源，才是PPP健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。