新時(shí)期完善國有資產(chǎn)管理體制的探析

薛 貴

一、引 言

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從根本上說是社會(huì)資源配置方式的轉(zhuǎn)變，即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家運(yùn)用計(jì)劃機(jī)制，通過財(cái)政分配集中社會(huì)財(cái)力滿足以生產(chǎn)建設(shè)為中心社會(huì)方方面面的需要，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的社會(huì)資源配置。這意味著政府與國有企業(yè)關(guān)系的變化，意味著國有資產(chǎn)管理體制的變化，意味著國有企業(yè)從國有國營、政府統(tǒng)管企業(yè)的產(chǎn)供銷、人財(cái)物轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲淖灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。同時(shí)，政府的身份和職能也發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的三重身份：政權(quán)組織的社會(huì)管理者、國有資產(chǎn)的所有者和社會(huì)生產(chǎn)的直接組織管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的雙重身份：政權(quán)組織的社會(huì)管理者和國有資產(chǎn)的所有者，而將社會(huì)生產(chǎn)和投資的資源配置交給市場(chǎng)和企業(yè)。伴隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地國家財(cái)政體系則表現(xiàn)為體現(xiàn)政權(quán)組織社會(huì)管理者身份為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公共財(cái)政與體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者身份對(duì)國有資本進(jìn)行宏觀管理的國有資本財(cái)政。所以，國有資產(chǎn)管理體制的研究應(yīng)該從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面來理解和完善。宏觀上來看，國有資產(chǎn)管理應(yīng)是國家財(cái)政管理體制的重要組成部分；中觀上來看，國有資產(chǎn)管理體制核心在于政府與國有企業(yè)之間關(guān)系的界定和明晰；微觀上來看，國有資產(chǎn)管理體制著重于國有企業(yè)運(yùn)營模式的完善和運(yùn)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，本文從這三個(gè)層面來探析新時(shí)期國有資產(chǎn)管理體制的完善。

二、國有資產(chǎn)管理體制的演進(jìn)邏輯

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)指出了當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)管理體制的缺陷和改進(jìn)方式：（1）黨政企的職能沒有清晰界定和分離，要求黨政分離、政企分離，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和勞動(dòng)者各方的積極性；（2）黨政權(quán)力集中，要求精簡行政機(jī)構(gòu)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下給企業(yè)釋放更多的自主經(jīng)營權(quán)。時(shí)至今日，可以看出，近40年我國國有資產(chǎn)管理體制始終圍繞著“社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”和“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”兩條主線穩(wěn)妥推進(jìn)。

（一）堅(jiān)持我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度是國有資產(chǎn)管理體制改革的根本要求

改革開放以來，我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度在堅(jiān)持社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)上逐步優(yōu)化，更加符合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

隨著改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度為國有資產(chǎn)管理體制的改革奠定了基礎(chǔ)并指出了方向，是深化國有資產(chǎn)管理體制改革必須把握的根本要求。我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度體現(xiàn)在國有資產(chǎn)管理體制的要義在于：（1）必須鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)是國有資產(chǎn)管理體制改革的主要目標(biāo)，通過完善國有資產(chǎn)管理體制，不斷提高各類國有資產(chǎn)的配置效率和效益，增強(qiáng)國有資產(chǎn)的控制力和影響力，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。正如習(xí)近平總書記所言，理直氣壯地做優(yōu)做強(qiáng)做大國有企業(yè)。（2）必須鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)從國家基本經(jīng)濟(jì)制度的層面為國有資本財(cái)政奠定了制度基礎(chǔ)，有利于從國家整體和戰(zhàn)略層面優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制，從國家財(cái)政“一盤棋”的格局來促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)功能的充分發(fā)揮；（3）必須堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展意味著各類所有制資本可以取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，意味著國有資本、集體資本、非公有資本等可以交叉持股、相互融合，意味著股份制成為公有制的重要實(shí)現(xiàn)方式，指明了國有企業(yè)混合所有制改革的道路；（4）鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)調(diào)了國有資本與非國有資本擁有同等市場(chǎng)地位，強(qiáng)調(diào)了國有資產(chǎn)管理體制改革必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮，有利于更好地轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和優(yōu)化配置。

（二）堅(jiān)持我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是國有資產(chǎn)管理體制改革必須遵循的基本規(guī)律

改革開放以來，我國逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。1993年十四屆三中全會(huì)從社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的高度出發(fā)，說明了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然性和必要性。2017年，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是在符合我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟(jì)體制。我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展對(duì)國有資產(chǎn)管理體制的要義在于：（1）政企關(guān)系資本化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求國有資產(chǎn)管理體制改革要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持政企分開、政資分開，這就決定了國有資產(chǎn)管理從“直接參與”轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴伴g接為主”的宏觀調(diào)控，決定了國有資產(chǎn)管理從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨苜Y本為主”的國有資產(chǎn)管理體制；（2）國有企業(yè)經(jīng)營自主化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求國有企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合，使國有企業(yè)成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體；（3）市場(chǎng)競爭平等化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求以完善產(chǎn)權(quán)制度和保障要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰，這就要求國有和非國有企業(yè)具有同等的市場(chǎng)地位。

綜上，我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度從宏觀上為國有資本財(cái)政奠定了制度基礎(chǔ)，有利于從國家整體和戰(zhàn)略層面優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制，從國家財(cái)政“一盤棋”的格局來促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)功能的充分發(fā)揮。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從中觀上闡明了國有資產(chǎn)管理核心在于政府與國有企業(yè)之間關(guān)系的界定和明晰，從微觀上要求國有資產(chǎn)管理著重于國有企業(yè)運(yùn)營模式的完善和運(yùn)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的成績與不足

改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制不斷完善，由管企業(yè)向管人、管事、管資產(chǎn)，再向以管資本為主的方向發(fā)展，對(duì)促進(jìn)我國生產(chǎn)力發(fā)展和綜合國力迅速提升發(fā)揮了不可替代的重要作用。具體來看，國有資產(chǎn)管理體制改革取得的巨大成就可劃分三個(gè)層次：宏觀上，國有資本經(jīng)營預(yù)算逐步完善；中觀上，國有資本出資人代表制度基本建立；微觀上，國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度基本建立，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任初步得到落實(shí)。但必須看到，很多發(fā)展中的矛盾也在逐步凸顯，如政府與國有企業(yè)間的關(guān)系亟待進(jìn)一步優(yōu)化，國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位、越位、錯(cuò)位的問題依然存在，國有資本布局和運(yùn)營效率有待進(jìn)一步優(yōu)化和提升。

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算不斷完善

自2007年國務(wù)院頒布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（國發(fā)〔2007〕26號(hào)）以來，國有資本經(jīng)營預(yù)算切實(shí)推動(dòng)了國有資產(chǎn)管理體制的變革，不僅在宏觀層面對(duì)國家財(cái)政發(fā)揮了有效的作用，而且在微觀層面促進(jìn)了國有企業(yè)的改革。

從制度完善角度來看，隨著國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施，國家從不同層面不斷提出更新、更高、更全面的要求和實(shí)施路徑（如下圖所示）。

從實(shí)施效果角度來看，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收入不僅從收入范圍和規(guī)模上得到提升，夯實(shí)了國有資本收益基礎(chǔ)，更重要的是從滿足國家宏觀發(fā)展需求、優(yōu)化國有資本布局的角度完善了行業(yè)分類和收取比例，充分發(fā)揮了國家宏觀政策對(duì)國有資本的引導(dǎo)作用。從圖1可見，自2007年正式實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算以來，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入從2007年的139.9億元增長到2016年的1430億元①需要說明的是，2009年的988.7億元包括電信企業(yè)重組專項(xiàng)資本收益600億元，2016年收入下降11.3%，主要是由于部分企業(yè)利潤收入同比減少。。而且，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算支出不僅包括了國有資本優(yōu)化布局、國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和改革等專項(xiàng)任務(wù)的資金支持，還包含社會(huì)民生的保障和支持等總計(jì)10項(xiàng)支出任務(wù)②包括：（1）優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的資本性支出，如通過新設(shè)企業(yè)注入資本、補(bǔ)充資本和認(rèn)購股權(quán)等方式，對(duì)符合國家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化政策的行業(yè)進(jìn)行資本性支持；（2）支持國有企業(yè)保障安全生產(chǎn)的專項(xiàng)資金，提升國有企業(yè)的安全生產(chǎn)和應(yīng)急救援能力；（3）促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)升級(jí)和發(fā)展的專項(xiàng)資金，主要通過技術(shù)和資源整合促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的全面聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的全過程升級(jí)，用于裝備制造、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代種業(yè)、鋼業(yè)、石化、有色金屬等關(guān)系國家戰(zhàn)略的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)；（4）重點(diǎn)支持涉及國家對(duì)外投資及經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域；（5）重點(diǎn)解決困難國有企業(yè)的職工醫(yī)療、生活等方面問題；（6）重點(diǎn)保障國有企業(yè)符合國家節(jié)能環(huán)保和安全生產(chǎn)要求的有關(guān)投資支出；（7）積極支持國有資本投資公司或國有資本運(yùn)營公司的設(shè)立；（8）加大對(duì)民生導(dǎo)向的社會(huì)保障等公益事業(yè)的支持；（9）國有股減持收入補(bǔ)充社?；鹬С?；（10）預(yù)留資金用于突發(fā)事件。。

（二）國有資本出資人代表制度基本建立

圖1 2007-2016年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入

2002年黨的十六大報(bào)告明確指出，在堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，深化國有資產(chǎn)管理體制，強(qiáng)化資本紐帶，強(qiáng)化責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，使國有資產(chǎn)管理發(fā)展為“管人、管事、管資產(chǎn)”相結(jié)合的體制。2003年，國資委成立，標(biāo)志著政府與企業(yè)由行政隸屬關(guān)系向產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)國有資本出資人職責(zé)和所有者權(quán)益，實(shí)行政企分離、政資分離。2008年頒布的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確了履行國有資產(chǎn)出資人的機(jī)構(gòu)、職責(zé)和權(quán)益等，對(duì)國家出資企業(yè)的活動(dòng)、管理者的選擇與考核及國有資產(chǎn)監(jiān)督等內(nèi)容作了規(guī)定。2013年十八屆三中全會(huì)明確要求“以管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，組建國有資本運(yùn)營公司和改組國有資本投資公司。2015年國務(wù)院及相關(guān)部委在夯實(shí)國有資本出資人地位的基礎(chǔ)上，相繼出臺(tái)了一系列國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見①2015年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，隨后國務(wù)院及相關(guān)部委相繼發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號(hào)）、《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)〔2015〕79號(hào)）和《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)）等。。

（三）國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任初步得到落實(shí)

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2011-2017年，我國全國國有及國有控股企業(yè)營業(yè)收入和利潤總額呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，其中2015年出現(xiàn)短暫下滑，調(diào)整后繼續(xù)穩(wěn)步提升，見表1。

表1 2011-2017年國有及國有控股企業(yè)營業(yè)收入和利潤總額 單位：萬億元

2013-2017年，全國國有及國有控股公司的資產(chǎn)總額和所有者權(quán)益也呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，其中2014年受地方國企的影響出現(xiàn)小幅下滑后企穩(wěn)大幅回升，進(jìn)一步夯實(shí)了國有資本實(shí)力，見圖2。

圖2 2013-2017年國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)總額和所有者權(quán)益

2011-2017年全國國有及國有控股企業(yè)應(yīng)繳稅金整體逐年上升，從2011年的2.99萬億元增長到2017年的4.24萬億元，積極補(bǔ)充國家財(cái)政，見圖3。

圖3 2011-2017年國有及國有控股企業(yè)應(yīng)繳稅金

（四）現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中存在的問題

1.政府與國有企業(yè)的關(guān)系有待優(yōu)化

目前，國有資產(chǎn)管理體制中政府與國有企業(yè)的關(guān)系還有待優(yōu)化，政企分離、政資分離還需進(jìn)一步強(qiáng)化，具體表現(xiàn)在：（1）國資委作為中央政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，一方面代表政府履行國有資本出資人職責(zé)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范保障國有資本出資人的權(quán)利，另一方面作為國家行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國家行政政策的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，國有資產(chǎn)管理沒有從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨苜Y本為主”的體制，國有資產(chǎn)管理中的缺位和越位現(xiàn)象同時(shí)存在；（2）國有資產(chǎn)管理體制中，國有資本的出資人代表還存在分割，缺乏統(tǒng)一的國有資本出資人管理體系。例如，國資委負(fù)責(zé)監(jiān)管大型實(shí)業(yè)類國有企業(yè)，財(cái)政部負(fù)責(zé)金融類央企和文化企業(yè)的監(jiān)管，發(fā)改委負(fù)責(zé)管理戰(zhàn)略物資類企業(yè)，這樣就增大了相互之間的協(xié)調(diào)難度，不利于國有資本的整體戰(zhàn)略管理和優(yōu)化配置等。

2.國有資本布局有待優(yōu)化

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，國有資本遍布于國家統(tǒng)計(jì)局所調(diào)查的42個(gè)行業(yè)，具體表現(xiàn)在：（1）行業(yè)分布不合理。相當(dāng)一部分國有企業(yè)處于非重要行業(yè)和非關(guān)鍵領(lǐng)域，規(guī)模偏小、實(shí)力較弱、技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，對(duì)行業(yè)的影響力和帶動(dòng)力有限；（2）“攤大餅”式的發(fā)展模式仍未根本改變。國有資本多元化投資的要義在于鼓勵(lì)創(chuàng)新、降低風(fēng)險(xiǎn)，但是國有資本“攤大餅”式的發(fā)展慣性導(dǎo)致了很多競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、競爭力不強(qiáng)等問題。而且，從國家戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求來看，國有資本有序進(jìn)退的要求也沒有得到根本落實(shí)，國有資本的活力、影響力和控制力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股主體“高（高負(fù)債）、大（大型國企）、強(qiáng)（強(qiáng)周期行業(yè)）”的特點(diǎn)可見端倪。

此外，由于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)充分市場(chǎng)化，國有企業(yè)運(yùn)營效率低下、國有資產(chǎn)經(jīng)營績效較差等方面的問題也大量存在。

四、新時(shí)期完善國有資產(chǎn)管理體制的主要任務(wù)

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了諸多卓有成效的改革，更加強(qiáng)調(diào)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性和整體性。十九大報(bào)告明確要求以“管資本為主”完善國有資產(chǎn)管理體制，指出通過改革國有資本授權(quán)機(jī)制推動(dòng)政企分離、政資分離，從宏觀層面實(shí)現(xiàn)國有資本的優(yōu)化布局，發(fā)揮國有資本的戰(zhàn)略性和主導(dǎo)性作用，從微觀層面推動(dòng)國有企業(yè)深化改革，在保證國有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)防止國有資產(chǎn)流失，真正實(shí)現(xiàn)國有資本做優(yōu)做強(qiáng)做大。

2018年1月中財(cái)辦主任劉鶴在達(dá)沃斯論壇上指出，未來中國經(jīng)濟(jì)政策將圍繞“一個(gè)總要求、一條主線、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的目標(biāo)來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，一個(gè)總要求是未來幾年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、結(jié)構(gòu)政策、改革政策、社會(huì)政策都將圍繞中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的總要求展開，一條主線是推進(jìn)以“三去一降一補(bǔ)”①就是在生產(chǎn)過剩的領(lǐng)域去產(chǎn)能，在房地產(chǎn)領(lǐng)域去掉多余庫存，降低過高的杠桿率，在全社會(huì)降低成本，在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中補(bǔ)上公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和制度性短板，全面提升供給體系的適應(yīng)力和創(chuàng)新性。為階段性重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)是要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治。

綜上，國有資產(chǎn)作為我國提升國家綜合實(shí)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障人民共同利益的重要力量，國有資產(chǎn)管理體制改革的主要任務(wù)是認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，圍繞上述“一個(gè)總要求、一條主線、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的目標(biāo)，以管資本為主實(shí)現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略布局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步夯實(shí)我國社會(huì)主義發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)。

五、新時(shí)期完善國有資產(chǎn)管理體制的實(shí)現(xiàn)方式

（一）制度為先，全方位強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

目前，我國雖然實(shí)施了國有資本經(jīng)營預(yù)算，但是還沒有根據(jù)國有資本的特點(diǎn)建立相對(duì)獨(dú)立的國有資本財(cái)政體系，不利于國有資本的宏觀管理和戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)從國家戰(zhàn)略和整體層面出發(fā)，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理體制的頂層設(shè)計(jì)。

宏觀來看，應(yīng)運(yùn)用計(jì)劃的手段對(duì)國有資本進(jìn)行戰(zhàn)略布局，從國家財(cái)政層面搭建國有資本財(cái)政體系，建立全國統(tǒng)一的國有資本登記和交易平臺(tái)，完善國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制。以國有資本經(jīng)營預(yù)算為抓手，根據(jù)國家宏觀調(diào)控要求，財(cái)政部、發(fā)改委、國資委等部門協(xié)同制定完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、國有資本發(fā)展規(guī)劃、國有資本收支規(guī)劃等，建立國有資本分層、分類的布局調(diào)控機(jī)制，加快推進(jìn)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價(jià)值鏈高端領(lǐng)域集中，向前瞻性戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢(shì)行業(yè)集中。

中觀來看，應(yīng)運(yùn)用計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的手段，完善國有資本管理的授權(quán)體系，政企分離、政資分離，理清政府行政職能與國有資本出資人職能的職責(zé)邊界，不斷完善國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的運(yùn)作模式、管理目標(biāo)和監(jiān)控機(jī)制，落實(shí)國有資本戰(zhàn)略布局的要求；完善國有企業(yè)分類管理制度①《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)）。，在明確商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的監(jiān)管方式、監(jiān)管目標(biāo)、運(yùn)行目標(biāo)、運(yùn)行模式、股權(quán)實(shí)現(xiàn)方式等的基礎(chǔ)上，建立健全國有企業(yè)分類監(jiān)督機(jī)制，依法依規(guī)實(shí)施信息公開，嚴(yán)格責(zé)任追究，防止國有資產(chǎn)流失。

微觀來看，應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)化的手段，強(qiáng)化國有企業(yè)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國有資本的有進(jìn)有退，促進(jìn)國有企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，推動(dòng)國有企業(yè)的混合所有制改革，提高國有資本的運(yùn)營效率，保證國有資本保值增值。

（二）完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)按照國家宏觀調(diào)控需求通過收支管理來優(yōu)化國有資本布局，引導(dǎo)國有資本從“攤大餅”的發(fā)展模式中脫離出來，從追求規(guī)模效應(yīng)向保證高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)在國有資本財(cái)政體系下，強(qiáng)化國有資本財(cái)政與公共財(cái)政的統(tǒng)籌性和調(diào)控性，保證國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算的整體性、獨(dú)立性和銜接性。第二，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)以國有資本登記和交易平臺(tái)為依托不斷細(xì)化國有資本的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的征繳范圍，將預(yù)算征繳范圍擴(kuò)大至各級(jí)、各類國有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的全覆蓋②例如，將交通部、發(fā)改委、國家安全部等中央各部委監(jiān)管的、仍未納入的中央行政事業(yè)單位所屬的國有企業(yè)納入預(yù)算范圍。。第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)根據(jù)國有資本的不同類別、不同功能、不同要求來完善收益征繳機(jī)制，盤活存量、有進(jìn)有退，優(yōu)化增量、強(qiáng)化效能，按照國家宏觀調(diào)控需求和市場(chǎng)情況，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整的預(yù)算收益征繳機(jī)制，提高國有資本管理效率。第四，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)豐富支出方式，不僅要提高直接支出效能，而且要運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制優(yōu)化間接支出模式，既可以國有資本股權(quán)投入方式開展政府直接授權(quán)國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作，又可以國有資本為種子基金引導(dǎo)社會(huì)資本的合作等。最后，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、審查、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)控，提升國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理的有效性，推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制的不斷完善。

（三）明確各方職責(zé)，有抓有放、有松有緊，強(qiáng)化國有資本授權(quán)管理體制

國有資產(chǎn)管理體制中，承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離，明確各方職責(zé)，強(qiáng)化國有資本授權(quán)管理體制。

首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政企分離、政資分離，即政府的公共管理職能與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能分開，政府的公共管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能與國有資本出資人監(jiān)管職能，國有資本出資人監(jiān)管職能與國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的職能分開，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的職能與國有企業(yè)的經(jīng)營管理職能分開。這既要求轉(zhuǎn)變政府職能，還要求完善國有資產(chǎn)的授權(quán)管理體制，清晰界定各方職責(zé)，強(qiáng)化國有資本的資本紐帶，規(guī)范國有資本的運(yùn)作模式。

第二，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的定位和職責(zé)邊界。一方面要運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化的方式專司“以管資本為主”的國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共和行政管理職能；另一方面，以管資本為主，按照國家宏觀調(diào)控需求不斷優(yōu)化國有資本布局，服務(wù)國家整體戰(zhàn)略，通過完善國有資本的管理模式不斷提高國有資本回報(bào)，保證國有資本安全。

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的職能具體包括：（1）從國家層面統(tǒng)一國有資本的出資人代表。（2）搭建全國范圍統(tǒng)一的國有企業(yè)信息平臺(tái)，將全國范圍的國有企業(yè)分類、分層、分級(jí)的全覆蓋納入監(jiān)管范圍，以國有企業(yè)為單位披露企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、國有資產(chǎn)保值增值、經(jīng)營績效等一系列信息，接受全社會(huì)監(jiān)督，真正體現(xiàn)國有資產(chǎn)全民所有的要義。（3）遵循現(xiàn)代企業(yè)制度的運(yùn)行規(guī)則，完善對(duì)國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的授權(quán)體系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)地融合到國有企業(yè)的公司治理中，針對(duì)不同功能定位的國有企業(yè)實(shí)施分類管理①《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)）。。（4）強(qiáng)化監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，完善內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制。

第三，采取新設(shè)或改組企業(yè)集團(tuán)相結(jié)合的方式，有效發(fā)揮國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的作用，推進(jìn)以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制的落地。具體包括：（1）明確定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為國有資本的出資人代表，負(fù)責(zé)國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的監(jiān)督管理，按照國家整體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控需求，遵循“一司一策”的原則和現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范，應(yīng)不斷完善授權(quán)范圍和管理方式。（2）明確職能。作為國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司應(yīng)強(qiáng)化與國有企業(yè)的資本紐帶關(guān)系，依法對(duì)所出資企業(yè)行使股東權(quán)利，維護(hù)股東合法權(quán)益，引導(dǎo)國有企業(yè)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，在促進(jìn)國有資產(chǎn)保值和防止國有資產(chǎn)流失中發(fā)揮更大的作用。例如，通過考核引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督等方式引導(dǎo)國有企業(yè)降杠桿、去產(chǎn)能，退出高污染、高耗能行業(yè)，引導(dǎo)國有企業(yè)在精準(zhǔn)扶貧、污染防治等方面積極發(fā)揮作用等。（3）明確市場(chǎng)主體地位。無論是商業(yè)類國有企業(yè)還是公益類國有企業(yè)②《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)）。，都必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求依法確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。針對(duì)商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的不同功能定位和實(shí)施目標(biāo)采取不同的管控模式，從經(jīng)營模式、人員管理、薪酬待遇等方面釋放經(jīng)營活力的同時(shí)，強(qiáng)化優(yōu)勝劣汰和責(zé)任追究，完善信息公開和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。

綜上，新時(shí)期我國國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)以社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度為依據(jù)，遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機(jī)推動(dòng)我國國有經(jīng)濟(jì)從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。同時(shí)，國有企業(yè)要自覺服務(wù)國家戰(zhàn)略，主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)扶貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮主力軍作用。國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)從三個(gè)層次進(jìn)行完善，即從宏觀上構(gòu)建統(tǒng)一的國有資本財(cái)政管理體系；從中觀上完善國有資本授權(quán)管理體系，清晰界定和區(qū)分政府的行政職能、國有資本出資人監(jiān)管職能、國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司的職能、國有企業(yè)的經(jīng)營管理職能；從微觀上強(qiáng)化國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，根據(jù)不同的功能定位和分類屬性著重于國有企業(yè)運(yùn)營模式的完善和運(yùn)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［1］中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所課題組.論新時(shí)期全面深化國有經(jīng)濟(jì)改革重大任務(wù)［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014年，第9期（總318期）.

［2］閔樂.中國國有資產(chǎn)管理體制改革研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2018.

［3］薛貴.國有資本經(jīng)營預(yù)算制度研究［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2016.

［4］葉振鵬，張馨.雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政-中國財(cái)政模式研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.