事權(quán)履行要解決三大偏好問題

劉尚希

中央地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題的復(fù)雜性涉及到它的綜合性，而且很多問題不確定，又跨學(xué)科。從不同的學(xué)科看到的景像不一樣。所以，很難形成一個學(xué)術(shù)意義上的共識，只能說摸著石頭過河，各個學(xué)科一起摸，最終逐漸地形成一種現(xiàn)實(shí)中可以接受的模式。

財政體制包含財權(quán)、事權(quán)、財力三個基本要素。從理論上或者學(xué)術(shù)上來看，任何一個國家的財政體制無非三個基本要素的組合和匹配，不同的匹配組合能夠形成不同的財政體制。但是在這三個要素之外還有一個概念叫支出責(zé)任劃分。支出責(zé)任的問題涉及到兩個要素，一個是事權(quán)的問題，一個涉及到財力的問題。為適應(yīng)分稅制改革，財政體制的基本原則是財權(quán)與事權(quán)相匹配，而在現(xiàn)實(shí)中財權(quán)與事權(quán)無法相匹配。如果強(qiáng)制實(shí)行事權(quán)，則可能會增大區(qū)域之間的差距，尤其財政能力的差距會越來越大，從而加劇基層政府財政壓力。過去，我們簡單地以為只要賦予了地方財權(quán)它自然就會有財力，但發(fā)展是不平衡的，有的地方即使給予它財權(quán)也并不代表其具有財力，給予它的財權(quán)無異于畫餅充饑，水中望月。在這種區(qū)域發(fā)展很不均衡的條件下，實(shí)現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配是根本做不到的。所以，只有按照財力與事權(quán)相匹配的原則，各級政府才能更好地履行其事權(quán)。

財力與事權(quán)相匹配的原則打破了過去原則的基本假設(shè)——同質(zhì)化。同質(zhì)化假設(shè)是指各個地方只要賦予了財權(quán)自然就有財力，但非同質(zhì)化假設(shè)的條件下就只能按照財力與事權(quán)相匹配的原則行事。財力與事權(quán)相匹配的過程實(shí)際上就是一個支出責(zé)任確定的過程。換言之，支出責(zé)任確定的過程實(shí)際上就是財力與事權(quán)相匹配的過程。通俗來看，支出責(zé)任就是拿錢辦事的責(zé)任。一級政府拿錢辦事就相應(yīng)體現(xiàn)為此一級政府的支出責(zé)任。從法律的意義上講，支出責(zé)任類似于償還債務(wù)的責(zé)任。財力來自于自身還是上級的轉(zhuǎn)移支付并不重要，最重要的就是通過財力履行了事權(quán)。實(shí)際上支出責(zé)任就是財力和事權(quán)兩者的結(jié)合。所以，支出責(zé)任的劃分既包含了財力的分配，又包含了事權(quán)的劃分。

我國的事權(quán)劃分并不清晰。很多人崇尚美國的范例，認(rèn)為美國聯(lián)邦、州、地方事權(quán)劃分清楚，法律規(guī)定很明確，各司其職。美國是按照事權(quán)的項目來分的，只要法律規(guī)定事權(quán)歸屬，那么從決策、執(zhí)行、掏錢、監(jiān)督要全權(quán)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這只是事權(quán)劃分的一種形式，而不是全部。

按照事權(quán)的要素來劃分也可以實(shí)現(xiàn)明確事權(quán)的目的。事權(quán)的要素包括決策執(zhí)行、支出責(zé)任、掏錢、監(jiān)督。這四個基本要素可以由一級政府履行，也可以將這些要素分開來，由不同層級的政府去履行。與美國不同，由于我國是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在事權(quán)劃分上更主要地體現(xiàn)為按事權(quán)的要素劃分。統(tǒng)一決策的一個基本特征就是中央決策地方執(zhí)行。這就形成了我國對事權(quán)劃分的另一種方式。按照要素劃分這種方式也可以明確各級政府事權(quán)，不應(yīng)簡單地崇尚美國的方式。正如樓部長所講，西方國家也存在一種集權(quán)的方式，也在調(diào)整。所以，從時間維度來看每個國家事權(quán)的劃分都在變化，都在調(diào)整。

其實(shí)我們面臨的問題不在于事權(quán)劃分本身，而在于事權(quán)履行的方式，這個問題比事權(quán)劃分本身更重要。事權(quán)履行有兩種基本方式，一個是來自于法律，按法律的方式來履行事權(quán)，如果法律規(guī)定清楚，中央與地方的決策執(zhí)行也相應(yīng)清晰。另一種方式是按照偏好履行事權(quán)。我國當(dāng)前最大的問題是法律基礎(chǔ)薄弱。我國這種中央決策地方執(zhí)行的事權(quán)劃分方式，在相關(guān)法律不到位的情況下，主要依靠偏好來執(zhí)行。中央各個部門各有偏好，不同的領(lǐng)導(dǎo)偏好也各不相同，這就形成“上面點(diǎn)菜，下面買單”的現(xiàn)象；中央決策之事，加大或者改變偏好，就容易導(dǎo)致地方政府難以承受；每個部門的偏好也不一樣，各個部門的偏好加在一起，上面千條線、底下一根針，下屬部門也難以承受。上述現(xiàn)象導(dǎo)致了財力與事權(quán)不匹配，以及地方政府履行事權(quán)過程中高度的不確定性。財力的增長是比較穩(wěn)定的，相對來說是確定的，而“上面點(diǎn)菜，下面買單”會產(chǎn)生高度的不確定性，令地方政府苦不堪言。所以，事權(quán)履行方式這個問題是非常重要的。

將中央政府各個部門的偏好統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來是一個相當(dāng)大的難題。政府的各個部門都要履行其職責(zé)。各部門職責(zé)中法定的成分少而偏好多。各部門根據(jù)對中央文件精神的理解，千方百計要找出一個項目，與中央的要求大體掛得上鉤，然后獲得財力并進(jìn)行分配。按照此種偏好行事就導(dǎo)致了財力與事權(quán)高度的不確定性，上面點(diǎn)菜過多地方買不起單，一系列問題也由此產(chǎn)生。

到省一級會照葫蘆畫瓢如此辦理，這樣市縣級政府就更加難以承受。這種偏好不僅包括上級的偏好，還有自身的偏好。例如，地方這級政府每一任行政長官都有自己的偏好，在偏好的支配下應(yīng)該做什么與不應(yīng)做什么的邊界是模糊的。在此情形下，每個地方的行政長官都會根據(jù)自身的偏好去行事，地方的錢不夠，上級撥付的錢也不夠，由此加劇了財政支出范圍的不確定性，產(chǎn)生了不確定性的疊加。

除了上級偏好、自身偏好外，還存在社會的偏好。在社會輿論壓力下，上級的偏好、自己的偏好再加上社會輿論的偏好（老百姓的偏好），就形成了更嚴(yán)重的不確定性。在這種情況下就表現(xiàn)為地方的財力和事權(quán)高度的不匹配性，高度的不確定性。現(xiàn)在，這個問題才是真正的更加根本的問題。所以從法律上怎么約束事權(quán)、履行事權(quán)、更多以法律的方式履行事權(quán)，這才是當(dāng)前的關(guān)鍵。而在事權(quán)的劃分上是采取聯(lián)邦制，還是單一制，這個問題當(dāng)然可以探討，只不過探討這個問題的意義在于共同事權(quán)多與少而已。按美國的方式劃分也有共同事權(quán)，美國聯(lián)邦也存在專項轉(zhuǎn)移支付，也有共同事權(quán)。按照我們這種方式，共同事權(quán)略多一點(diǎn)，但不是所有的都是共同事權(quán)。比如外交，國防，這都是中央的事權(quán)。所以，我們?nèi)ヌ接懯聶?quán)劃分，更重要的是怎么樣以法律的方式來履行各自的事權(quán)，而不是共同事權(quán)的多與少。