長三角城市群跨域環(huán)境治理中的政府合作※

●王玉明 王沛雯

長江三角洲城市群在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，已發(fā)展成為國際公認的世界級城市群。長三角既是經(jīng)濟發(fā)達和人口密集地區(qū)，也是生態(tài)退化和環(huán)境污染嚴重地區(qū)。該地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚、能源消耗集中、廢棄物排放強度大，城市相互接壤，環(huán)境質(zhì)量彼此影響，各類環(huán)境問題突出，跨界污染和污染糾紛頻繁發(fā)生。特別是城市間大氣污染相互作用明顯，城市間污染傳輸影響突出，區(qū)域內(nèi)河網(wǎng)密布，跨界水污染嚴重。面對城市群跨行政區(qū)環(huán)境污染的嚴峻形勢，政府間的合作是必然選擇。自1990年代以來，長三角城市群開展跨域環(huán)境治理合作的探索取得明顯成效，但目前區(qū)域環(huán)境形勢依然嚴峻。本文總結(jié)梳理長三角城市群跨域環(huán)境治理的實踐經(jīng)驗，歸納出跨域環(huán)境治理中政府合作的特征和路徑，為長三角環(huán)境跨域治理的下一步行動尋找突破口，也為其它城市群的環(huán)境合作治理提供借鑒。

一、長三角城市群跨域環(huán)境治理的政策引導

為了推動長三角城市群跨域環(huán)境治理，促進政府間的環(huán)境合作行動，在國家層面和區(qū)域?qū)用嬷贫讼嚓P(guān)政策或規(guī)劃，為跨域環(huán)境合作治理提供了政策依據(jù)。這些政策或規(guī)劃引導和規(guī)范跨行政區(qū)之間的環(huán)境合作，具有綜合決策、政策引領(lǐng)的功能，特別是中央政府的權(quán)威介入和政策引導，為長三角城市群跨域環(huán)境治理產(chǎn)生強大的推動作用。

1.中央相關(guān)政策規(guī)劃的引領(lǐng)

2002年4月，水利部太湖流域管理局和流域片內(nèi)江蘇、浙江、福建、安徽省水利廳共同簽訂省際邊界水事協(xié)調(diào)工作的行為規(guī)范《太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》，此規(guī)約為理順省際水事關(guān)系，明確職責，相互協(xié)作，預(yù)防和處理水事糾紛，促進省際邊界地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和流域環(huán)境治理制定行動規(guī)則。[1]2007年太湖“藍藻事件”后，國務(wù)院兩次召開會議，對太湖水污染應(yīng)急處置和環(huán)境綜合治理作出重要部署。2008年5月，國家發(fā)改委、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部制定出臺《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，推動流域內(nèi)二省一市共同實施一批重點治污工程，加強太湖主要出入湖和跨界河流的綜合整治。2010年5月，國務(wù)院頒布《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，該規(guī)劃強調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的共同建設(shè)、共同保護和共同治理，完善長三角區(qū)域污染聯(lián)防機制，推進區(qū)域環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施共建、信息共享和污染綜合整治；建立海洋重大污染事件通報和海區(qū)關(guān)閉制度；健全環(huán)境違法行為聯(lián)合懲處機制，加強聯(lián)合執(zhí)法檢查；完善跨界污染防治的協(xié)調(diào)和處理機制；研究推進排污權(quán)交易和建立生態(tài)環(huán)境補償機制。2016年6月，國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃提出將綠色城鎮(zhèn)化理念全面融入長三角城市群建設(shè)；優(yōu)化城市空間布局形態(tài)，推進生態(tài)共保、環(huán)境共治；強化省際統(tǒng)籌，推動城市群內(nèi)外生態(tài)建設(shè)聯(lián)動；共守生態(tài)安全格局，共筑生態(tài)屏障，保護重要生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線，實施生態(tài)建設(shè)與修復工程。2014年11月，環(huán)保部制定《長三角地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》，部署深化跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治；聯(lián)手打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)；全面開展土壤污染防治。2013年底，環(huán)保部會同江浙皖滬三省一市起草《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，細則要求江浙皖滬在十個方面開展協(xié)同合作：燃煤消耗總量；交通污染治理；大氣重污染預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動；建立環(huán)境信息共享長效機制，建成區(qū)域大氣污染預(yù)測預(yù)報體系；推進大氣污染防治政策和標準的逐步對接，優(yōu)先推進油品標準、機動車污染排放標準、重點污染源排放標準實施的對接；加強科技協(xié)作。[2]另外，在《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動計劃》《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》中，對跨界環(huán)境污染，特別是京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治協(xié)作進行了部署，強調(diào)實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施。2016年5月，環(huán)境保護部印發(fā)的《跨界（省界、市界）水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測實施方案》要求，全國跨省界、跨市界水體水質(zhì)監(jiān)測斷面實施上、下游或左、右岸省（市、區(qū)）聯(lián)合監(jiān)測。

2.區(qū)域性環(huán)境公共政策創(chuàng)新

（1）統(tǒng)一區(qū)域標準。2008年，蘇浙滬共同制訂《長三角兩省一市環(huán)境合作平臺建設(shè)工作計劃》，計劃要求在區(qū)域內(nèi)實施更加嚴格、相對統(tǒng)一的建設(shè)項目環(huán)境準入標準、主要污染物排放和排污收費標準；共同制定環(huán)境資源價格形成機制；共同開展化學需氧量、二氧化硫排污權(quán)有償分配和交易試點等。[3]2009年4月，由江蘇省環(huán)保廳牽頭制定《長三角地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評級標準》，該標準設(shè)立了達標排放、總量控制、行政處罰、突發(fā)環(huán)境事件等11項評價內(nèi)容，按不同情形，分為很好、好、一般、差、很差五個等級，依次以綠色、藍色、黃色、紅色和黑色標示。兩省一市環(huán)保部門組織開展企業(yè)環(huán)境行為信息評級，并聯(lián)合或分別向社會公布“綠色”和“黑色”企業(yè)名單。[4]另外，統(tǒng)一大氣污染預(yù)警標準，在聯(lián)防聯(lián)控方面給出了“協(xié)作清單”，如2014年青奧會期間，滬、蘇、浙三省市實施機動車統(tǒng)一環(huán)保標志管理，統(tǒng)一過去空氣污染預(yù)警標準。

（2）區(qū)域協(xié)同立法。立法是區(qū)域環(huán)境合作治理的基石，也是引領(lǐng)政府合作的關(guān)鍵。2014年5月，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組在上海舉行立法論證會，共同協(xié)商區(qū)域協(xié)同立法的模式，確定一個示范性的條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)，具體到本地的立法在表述時可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件。由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。[5]

二、長三角城市群跨域環(huán)境治理的組織推動

跨行政區(qū)域環(huán)境治理需要借助一定的組織機制或機構(gòu)支撐?？缬颦h(huán)境管理問題涉及面廣，處理困難，有必要建立功能明確、運轉(zhuǎn)順暢、組織有力的組織機制或權(quán)威性的機構(gòu)來統(tǒng)籌這項工作。實踐中，長三角城市群環(huán)境治理合作的組織推動主要體現(xiàn)在領(lǐng)導人聯(lián)席會議和建立區(qū)域性的環(huán)境合作機構(gòu)。

1.領(lǐng)導人聯(lián)席會議推動

在跨域環(huán)境治理中，聯(lián)席會議是政府間協(xié)調(diào)合作的基本組織形式。聯(lián)席會議的功能主要是溝通協(xié)調(diào)、形成共識、綜合決策、明確職責、聯(lián)合行動，提出環(huán)境合作行動的目標、計劃、措施；協(xié)調(diào)解決區(qū)域重大環(huán)境問題；簽訂相關(guān)合作協(xié)議。實踐中，聯(lián)席會議一般由政府主要負責人或由環(huán)境部門負責人擔任聯(lián)席會議召集人，各成員單位有關(guān)負責人為聯(lián)席會議成員。在長三角環(huán)境治理實踐中，聯(lián)席會議發(fā)揮著重要的組織功能。

（1）在國家層面。為了加強對太湖流域水環(huán)境綜合治理的組織協(xié)調(diào)，2008年國務(wù)院批復同意建立太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議總召集人由國家發(fā)展與改革委員會主任擔任，聯(lián)席會議下設(shè)辦公室，負責日常工作。第一次省部際聯(lián)席會議明確《太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度工作細則和職責分工》，在后面的會議上，各參會單位就太湖治理工作中所要解決的重要問題展開討論，并就當年的工作重點和下一步工作達成共識。[6]2012年12月，國家制定《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃要求建立環(huán)保部聯(lián)席會議機制，定期召開區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將京津冀、長三角、珠三角等13個重點區(qū)域的污染防治工作。

（2）在地方層面。2004年，浙東經(jīng)濟合作區(qū)市長聯(lián)席會議成立由臺州、寧波、紹興、舟山市組成的環(huán)保專業(yè)組。2008年10月，浙東經(jīng)濟合作區(qū)第18次市長聯(lián)席會議設(shè)立環(huán)保合作專題，該專題由各市環(huán)保部門組織實施，臺州市環(huán)保局牽頭協(xié)調(diào)。2009年，長三角環(huán)境保護合作第一次聯(lián)席會議召開，蘇浙滬三地環(huán)保部門和環(huán)保部華東督察中心負責人出席會議。會議圍繞創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟政策、健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機制、加強區(qū)域大氣污染控制3項重點專題進行了深入討論，聯(lián)席會議確定了環(huán)保合作具體工作方案，對滬蘇浙三地的環(huán)境治理任務(wù)進行了分工。[7]2013年4月，召開長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第13次市長聯(lián)席會議，22個成員城市的政府負責人共同簽署《長三角城市環(huán)境保護合作宣言》，宣言提出把長三角打造成“綠色長三角”，共同構(gòu)建區(qū)域環(huán)境保護體系，共同推進區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，創(chuàng)新多主體參與環(huán)境保護模式，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。2013年6月，安徽加入進來，建立由滬蘇浙皖四地環(huán)保部門負責人組成的領(lǐng)導小組，每半年召開一次聯(lián)席會議，負責制定區(qū)域環(huán)境治理整體工作規(guī)劃，協(xié)調(diào)、處置重大跨界環(huán)境問題。[8]

2.區(qū)域性環(huán)境合作機構(gòu)推動

2002年，滬蘇浙提出建設(shè)“綠色長江三角洲”，加強區(qū)域生態(tài)保護與治理方面的合作，2003年成立長江三角洲地區(qū)環(huán)境安全與生態(tài)修復研究中心，從此，區(qū)域生態(tài)治理合作拉開帷幕。在實踐中，對長三角跨域環(huán)境治理產(chǎn)生重大影響的主要是以下機構(gòu)，這些機構(gòu)與聯(lián)席會議共同為跨域環(huán)境治理提供組織保障。

（1）長三角跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動工作領(lǐng)導小組。2013年5月，長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動工作領(lǐng)導小組成立，由滬蘇浙皖三省一市環(huán)保廳（局）分管環(huán)境應(yīng)急工作的廳局級領(lǐng)導組成，主要負責牽頭制定整體工作規(guī)劃，協(xié)調(diào)、處置重大跨界環(huán)境污染糾紛和突發(fā)環(huán)境事件。領(lǐng)導小組設(shè)1名執(zhí)行組長，由滬蘇浙皖保廳（局）分管領(lǐng)導輪流擔任，主要負責牽頭制定和實施當年工作計劃；領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，由滬蘇浙皖環(huán)境應(yīng)急機構(gòu)主要負責人和分管負責人組成，主要負責組織實施當年工作計劃和召開聯(lián)席會議，聯(lián)席會議原則上每半年召開一次，交流工作進展，討論完善相關(guān)制度，及時研究解決各種問題，根據(jù)具體情況不定期組織召開。領(lǐng)導小組辦公室下設(shè)聯(lián)絡(luò)員，由滬蘇浙皖環(huán)境應(yīng)急機構(gòu)分別指定一名分管領(lǐng)導擔任，主要負責滬蘇浙皖之間的信息溝通和聯(lián)絡(luò)工作。

（2）長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組。2014年1月，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組成立，長三角城市群大氣污染防治協(xié)作機制正式啟動。協(xié)作小組主要是貫徹落實中央關(guān)于大氣污染防治的方針、政策和重要部署；推進區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控；協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出大氣環(huán)境問題；區(qū)域大氣污染防治工作的交流；通報大氣環(huán)境質(zhì)量狀況；推動環(huán)境標準的逐步對接；推進信息共享、預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法和科研合作，如2014年制定《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。大氣污染防治協(xié)作小組每年召開一次工作會議，下設(shè)協(xié)作小組辦公室，負責決策落實、聯(lián)絡(luò)溝通、保障服務(wù)等日常工作。協(xié)作小組還成立專家小組，負責區(qū)域大氣環(huán)境問題研判、總結(jié)大氣污染防治的進展和效果評估、研究部署下一年的重點工作。[9]

（3）長三角大氣污染預(yù)測預(yù)報中心。2014年，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組決定成立長三角大氣污染預(yù)測預(yù)報中心，預(yù)測預(yù)報中心包括一個區(qū)域中心、四個分中心（蘇浙滬皖）。預(yù)測預(yù)報中心具備可視化會商、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享、排放清單管理、預(yù)報預(yù)警、區(qū)域預(yù)報信息服務(wù)等5個功能系統(tǒng)，為區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報提供更精細化的服務(wù)，發(fā)揮數(shù)據(jù)中心、聯(lián)合預(yù)報中心和會商中心的功能。長三角大氣污染預(yù)測預(yù)報中心在南京青奧會和烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會中進行了實戰(zhàn)演練，為青奧會發(fā)布20多份區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測專報。

（4）杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組。除了區(qū)域性的機構(gòu)外，各省市還在轄區(qū)內(nèi)建立了一些環(huán)境合作機構(gòu)，其中最為典型的是由杭州市環(huán)境監(jiān)察支隊牽頭建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的專門機構(gòu)——杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組。杭州、湖州、嘉興、紹興四城市環(huán)境監(jiān)察支隊及邊界相關(guān)區(qū)（縣、市）監(jiān)察大隊（環(huán)保分局）大隊長參與，設(shè)組長1名、副組長4名、執(zhí)行副組長1名，主要負責牽頭制定聯(lián)合執(zhí)法計劃，并組織協(xié)調(diào)實施。實踐證明，環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組使得跨域環(huán)境污染的處理更方便，更有效。

三、長三角城市群跨域環(huán)境治理的的合作協(xié)議

政府間環(huán)境合作協(xié)議是推動政府環(huán)境合作、部署合作行動、約束主體行動的重要制度安排。環(huán)境合作協(xié)議是通過直接溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上達成的，確定相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)，具有約束性和預(yù)期性，以盡可能地消弭跨域環(huán)境治理中的道德風險。在長三角環(huán)境合作治理中，政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議主要有區(qū)域性府際環(huán)境合作協(xié)議、省域內(nèi)府際環(huán)境合作協(xié)議以及政府間協(xié)商制定環(huán)境治理工作方案。

1.區(qū)域性府際環(huán)境合作協(xié)議

2002年12月，由國家海洋局牽頭、蘇浙滬三地海洋行政主管部門共同簽訂了《滬蘇浙“長三角”海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)合作協(xié)議》，協(xié)議達成以下共識：建立海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)信息共享機制，加強赤潮災(zāi)害防治合作，建立近岸海域重大海洋環(huán)境污損應(yīng)急機制和平臺。2004年6月，蘇浙滬三地環(huán)境主管部門共同發(fā)表《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，宣言提出打破行政邊界，開展區(qū)域環(huán)境合作，探索建立排污權(quán)交易市場。2008年8月，蘇浙滬共同通過了《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍藻應(yīng)對合作協(xié)議框架》，確定進一步完善太湖流域水環(huán)境治理協(xié)商機制，加強跨區(qū)域合作，深入開展太湖水環(huán)境治理工作，確定實施一批重點治污工程，切實加強太湖主要出入湖和跨界河流的綜合整治。[10]2008年12月，蘇浙滬共同簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議》，這是一份目標明確、內(nèi)容全面、重點突出、計劃具體的城市群政府間環(huán)境合作的行政契約，達成多項合作計劃：提高區(qū)域環(huán)境準入和污染物排放標準；創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟政策，如逐步推進統(tǒng)一的污水處理費和企業(yè)排污費征收標準；重點推進太湖流域水環(huán)境綜合治理，完善跨界水污染防治中的聯(lián)合辦公、監(jiān)測預(yù)警和信息共享等制度，強化聯(lián)合執(zhí)法檢查，共同打擊環(huán)境違法行為；加強區(qū)域大氣污染控制；健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動機制；完善區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度；建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動機制；執(zhí)行危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度；建立完善跨界水、大氣、核與輻射等環(huán)境預(yù)警和應(yīng)急機制。另外，在長三角環(huán)境治理實踐中，大量政府間環(huán)境合作協(xié)議以工作方案的形式發(fā)布，這些工作方案是政府間通過協(xié)商溝通達成的集體行動協(xié)議。如2009年7月，蘇浙滬共同制定《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動工作方案》，對區(qū)域環(huán)境污染事件應(yīng)對達成共識。2013年6月，安徽省加入，滬蘇浙皖三省一市制定《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動工作方案》，方案提出建立各級跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動機制；開展聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督和聯(lián)合采樣監(jiān)測；協(xié)同處置應(yīng)急事件；妥善協(xié)調(diào)處理糾紛；做好信息互通共享；加強日常預(yù)警；開展事后督查。[11]2014年7月，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組會議審議通過了《長三角區(qū)域協(xié)作保障南京青奧會空氣質(zhì)量工作方案》《長三角區(qū)域協(xié)作保障青奧會空氣質(zhì)量應(yīng)急預(yù)案》《長三角區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動工作方案》。這些方案為區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動提供具體計劃和技術(shù)支持，基本統(tǒng)一了預(yù)警啟動條件和主要應(yīng)急措施，明確信息互通和會商機制，統(tǒng)一重污染情況分析口徑。青奧期間共同對揚塵、汽車尾氣和工業(yè)排放三大污染源分別進行管控，為青奧會賽會期間環(huán)境質(zhì)量保障提供了有力支撐，并部署共同建設(shè)長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報中心。

2.省域內(nèi)府際環(huán)境合作協(xié)議

2002年，蘇州市與嘉興市簽訂了《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》，將跨區(qū)域行政執(zhí)法中的合作以行政協(xié)議的形式固定化。2011年3月，為加強杭州、湖州、嘉興、紹興邊界區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)作，經(jīng)四地環(huán)保部門協(xié)商醞釀，發(fā)表《關(guān)于加強杭湖嘉紹邊界區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)作的共同宣言》，宣言強調(diào)加強邊界區(qū)域環(huán)境監(jiān)管，加強互信合作，加強邊界區(qū)域重大項目審批、重大污染事件處置、重大違法案件查處和重大環(huán)境輿情應(yīng)對；相鄰地環(huán)保部門應(yīng)及時溝通信息，加強協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力；加強環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法，每年開展不少于四次聯(lián)合執(zhí)法，相鄰地環(huán)保部門可以相互授權(quán)，開展跨界環(huán)保檢查，所取得的企業(yè)違法證據(jù)應(yīng)及時提交屬地環(huán)保部門立案查處；加強聯(lián)動應(yīng)急，當邊界區(qū)域突發(fā)環(huán)境污染事故并有可能影響相鄰區(qū)域時，事發(fā)地一方應(yīng)及時將有關(guān)情況通報邊界另一方，并根據(jù)需要成立聯(lián)合應(yīng)對小組，共同處置環(huán)境污染事故，維護邊界環(huán)境安全；大力推進邊界區(qū)域污水管網(wǎng)、垃圾收集處理等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升污水入網(wǎng)率，企業(yè)污染物實現(xiàn)穩(wěn)定達標排放，嚴格控制污染物排放總量，提升邊界環(huán)境承載力，改善邊界生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。[12]另外，杭湖嘉紹四地環(huán)保部門先后制定了《杭湖嘉紹地區(qū)邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作方案》《寧紹地區(qū)邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實施方案》《金紹地區(qū)邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實施方案》等行動計劃，加強政府間環(huán)境執(zhí)法合作，推動杭州都市圈的環(huán)境合作治理。

四、長三角城市群跨域環(huán)境治理的具體行動

在實踐中，長三角城市群政府間環(huán)境治理合作的廣度和深度不斷拓展，從最初研究確定工作重點、互通信息，到開展聯(lián)合監(jiān)測、協(xié)同預(yù)警、聯(lián)合執(zhí)法，再到區(qū)域環(huán)境政策等領(lǐng)域的全面合作。

1.聯(lián)合監(jiān)測

環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測是跨域環(huán)境合作治理的基礎(chǔ)工作，解決跨域環(huán)境問題需要建立聯(lián)合監(jiān)測制度。環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測是指區(qū)域或流域內(nèi)政府共同制定水質(zhì)或大氣監(jiān)測方案，確定監(jiān)測項目、監(jiān)測點位、監(jiān)測時間、監(jiān)測頻次、監(jiān)測指標與方法，并報上級環(huán)保部門備案的過程。聯(lián)合監(jiān)測通過采樣過程、分析方法、儀器設(shè)備和質(zhì)控手段等的統(tǒng)一，確保聯(lián)合監(jiān)測出具的數(shù)據(jù)具有可比性。一是交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測。如2001年蘇州盛澤和浙江嘉興于王江徑交界斷面建立了水質(zhì)自動監(jiān)測站，構(gòu)建水污染防治合作機制。[13]2016年6月，江蘇省環(huán)保廳就位于蘇州境內(nèi)的6個蘇滬交界斷面和6個蘇浙交界斷面聯(lián)合監(jiān)測事宜，與上海市環(huán)保局和浙江省環(huán)保廳分別進行了會商，對聯(lián)合監(jiān)測斷面的具體位置、監(jiān)測采樣方式、監(jiān)測項目分析方法和監(jiān)測數(shù)據(jù)仲裁辦法進行了確認，對12個跨界斷面聯(lián)合監(jiān)測事宜基本達成一致。[14]二是大氣污染聯(lián)合監(jiān)測。2004年，長三角建成國內(nèi)首個跨省、跨地區(qū)氣候環(huán)境監(jiān)測評估網(wǎng)絡(luò)，這一監(jiān)測網(wǎng)對城市生態(tài)、濕地或湖泊生態(tài)以及農(nóng)業(yè)生態(tài)開展監(jiān)測。2010年，世博會期間，由環(huán)保部牽頭，組織長三角兩省一市構(gòu)建了區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)共享平臺，共享平臺共設(shè)54個空氣質(zhì)量監(jiān)測點位，主要提供空氣質(zhì)量小時濃度均值、城市日報數(shù)據(jù)、城市預(yù)報數(shù)據(jù)、常規(guī)污染物SO2、NO2、PM10外，還包括PM2.5、O3、黑碳等參數(shù)，共享數(shù)據(jù)超過120萬個，所有監(jiān)測數(shù)據(jù)放在這個平臺共享，實現(xiàn)了重點污染源排放和環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享，上?？梢钥吹街苓叧鞘械目諝赓|(zhì)量數(shù)據(jù)，為世博會空氣質(zhì)量保障提供了重要技術(shù)支撐，世博會期間，上海環(huán)境空氣質(zhì)量實現(xiàn)歷年同期最高水平。[15]2014青奧期間，在環(huán)保部支持下，啟動了區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報體系建設(shè)，中國氣象局同步加強了區(qū)域環(huán)境氣象預(yù)報預(yù)警體系建設(shè)，兩套預(yù)測預(yù)報體系聯(lián)合，在南京青奧會期間發(fā)揮了重要作用。

2.聯(lián)合執(zhí)法

聯(lián)合執(zhí)法是指區(qū)域內(nèi)不同政府間特別是相鄰政府之間通過開展聯(lián)查、互查行動，采取有效措施，聯(lián)合打擊各類環(huán)境違法行為，協(xié)調(diào)處理環(huán)境事件。通過建立交界區(qū)域聯(lián)合治污、交界區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、異地交叉執(zhí)法等方式，合力查處交界區(qū)域環(huán)境違法行為。2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四地環(huán)保部門先后制定了《2008年杭湖嘉紹地區(qū)邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實施方案》和《杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度》兩項制度，杭湖嘉紹跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法全面啟動。2009年3月，由杭州市環(huán)境監(jiān)察支隊牽頭組織召開杭湖嘉紹4城市監(jiān)察支隊長會議，成立杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組，處理跨域環(huán)境污染糾紛，開展區(qū)域飲用水源保護地重點污染企業(yè)排查，取締邊界相鄰地區(qū)的環(huán)境違法企業(yè)，處理跨域突發(fā)性環(huán)境污染事件和查處跨域危險廢物違法轉(zhuǎn)移案件，組織開展常規(guī)環(huán)境執(zhí)法或應(yīng)急環(huán)境執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法小組成立以來，杭湖嘉紹四地環(huán)保部門突破行政區(qū)域限制，建立了一支統(tǒng)一協(xié)調(diào)、快速高效的邊界聯(lián)合執(zhí)法隊伍。采取直接交叉檢查這一創(chuàng)新形式，加大了對邊界企業(yè)的威懾力，嘗試經(jīng)相鄰地環(huán)保部門相互授權(quán)，允許一方單獨跨界環(huán)保檢查，并可向?qū)俚丨h(huán)保部門提出對違法企業(yè)的處理建議。[16]如成功處理了杭州與紹興邊界的白洋川流域水污染糾紛案、杭州與湖州邊界的生活垃圾污染案、湖州善璉鎮(zhèn)關(guān)塘村危險廢物跨界轉(zhuǎn)移傾倒案、印染污泥跨界傾倒案等。[17]杭湖嘉紹邊界聯(lián)合執(zhí)法是探索跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的成功嘗試，對其他城市群共同解決邊界相鄰地區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)的環(huán)境污染問題具有借鑒意義。另外，長三角還在縣域交界區(qū)域探索聯(lián)合執(zhí)法，如嘉興探索縣域之間的水環(huán)境交叉執(zhí)法，對多起水環(huán)境污染案件聯(lián)合執(zhí)法。

五、長三角城市群跨域環(huán)境治理的機制創(chuàng)新

長三角城市群跨域環(huán)境治理中，在利益協(xié)調(diào)、信息共享、應(yīng)急預(yù)警、環(huán)境執(zhí)法、激勵約束等方面進行了大膽探索，特別是在解決政府參與合作的動力機制上進行了創(chuàng)新，引入市場手段調(diào)動地方政府參與合作的積極性，通過對城市群環(huán)境治理合作中的成本進行合理分擔，平衡環(huán)境保護貢獻地區(qū)與環(huán)境保護受益地區(qū)的利益關(guān)系，實現(xiàn)合作收益共享，促進城市間平等享有環(huán)境合作的成果。

1.探索橫向生態(tài)補償

橫向生態(tài)補償是為了調(diào)節(jié)和平衡不存在隸屬關(guān)系的政府間利益關(guān)系，主要是平衡和協(xié)調(diào)環(huán)境效益貢獻地區(qū)與受益區(qū)之間的發(fā)展權(quán)和環(huán)境利益關(guān)系。[18]長三角在跨界水體污染治理上，率先探索橫向生態(tài)補償機制，主要采取以下形式：一是環(huán)境受益地區(qū)采取財政轉(zhuǎn)移支付、項目援助方式，對環(huán)境效益貢獻地區(qū)的經(jīng)濟補償。如浙江德清縣建立生態(tài)補償基金，專門用于該縣西部地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)公益林的補償和管護、對河口水源的保護、因保護西部環(huán)境而需關(guān)閉外遷企業(yè)的補償、生態(tài)公益林配套補償，以項目資助的方式，對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)閉污染小廠，增加保護水資源的環(huán)保設(shè)施等多個項目提供資助。二是是相鄰政府間的雙向生態(tài)補償。在太湖流域的蘇州、嘉興，相鄰縣域的主要河道交界處分別設(shè)立入境和出境水質(zhì)自動監(jiān)測站；確定相關(guān)年份出境水質(zhì)與入境水質(zhì)的允許差值；如果出境水質(zhì)優(yōu)于入境水質(zhì)，或者保持優(yōu)質(zhì)水質(zhì)，下游區(qū)域應(yīng)給下游經(jīng)濟補償，如果出境水劣于入境水，上游補償下游。2005年吳江市西南側(cè)入境水質(zhì)為東太湖和太浦河的三類水，而出境水質(zhì)基本為五類水，從五類到三類水，應(yīng)補償金額為2.32億元，從五類先下降到四類，則應(yīng)補償金額1.05億元。[19]2011年，全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點在新安江啟動，浙皖兩省環(huán)保部門每月監(jiān)測一次兩省交界處的新安江江段水質(zhì)，以兩省交界處水域為考核標準，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標準的，由下游浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償。[20]

2.探索異地開發(fā)模式

異地聯(lián)合開辦開發(fā)區(qū)是生態(tài)環(huán)境承載力不同的地區(qū)發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，提高資源配置效率，淘汰落后產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，避免環(huán)境污染，實踐區(qū)域共贏的重要路徑。生態(tài)受益地區(qū)幫助生態(tài)貢獻地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)，共享保護與發(fā)展成果。或者在生態(tài)受益地區(qū)專門劃出一定空間共建異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)，通過稅收分割與返還，合理分享受益。浙江省金磐開發(fā)區(qū)是異地開發(fā)成功的典型，1996年金華市為了解決金華江上游磐安縣的經(jīng)濟貧困問題，并保護水源區(qū)環(huán)境和水質(zhì)，在金華市工業(yè)園區(qū)建立一塊屬于磐安縣的金磐扶貧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，一期占地660畝、容納130家企業(yè)，同時，還接納了磐安1000多名貧困農(nóng)民成為園區(qū)的工人。相應(yīng)地要求磐安縣拒絕審批污染企業(yè)，并保護上游水源區(qū)環(huán)境，開發(fā)區(qū)所得稅收全部返還給磐安，作為對水源區(qū)發(fā)展權(quán)限制的補償。2003年磐安縣從開發(fā)區(qū)獲得的財政收入為5300萬元，占磐安縣財政總收入的22%。另一個比較典型的例子是紹興新昌縣，新昌縣屬環(huán)境敏感區(qū)，結(jié)構(gòu)性污染日益突出，對曹娥江下游地區(qū)造成影響。為此，紹興市在紹興袍江工業(yè)區(qū)設(shè)立新昌醫(yī)藥工業(yè)區(qū)，市政府將工業(yè)區(qū)內(nèi)繳納的增值稅和所得稅屬市級財政分成所得部分的70%給新昌。[21]異地開發(fā)模式在長三角城市群取得了很好的經(jīng)驗，是解決流域水源地保護和補償問題的有效方式。

3.探索排污權(quán)、水權(quán)交易

排污權(quán)交易機制是長三角跨界污染治理創(chuàng)新的一大亮點。排污權(quán)交易是指一定區(qū)域內(nèi)在控制污染物排放總量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量。排污權(quán)的賣方由于合理減排而剩余排污權(quán)，出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟回報。如在太湖流域治理中，張家港、太倉、昆山和無錫市惠山區(qū)三市一區(qū)首先確定試點行業(yè)排放總量指標，重點是COD指標，以2000年為基準年，核定出每個重點企業(yè)的排污總量指標，由當?shù)丨h(huán)保局以排污許可證的形式讓各個企業(yè)來“購買”被分配的總量排污指標。[22]嘉興市秀州區(qū)處于江浙邊界水污染敏感區(qū)、飲用水源保護區(qū)、傳統(tǒng)紡織業(yè)為主的污染排放控制區(qū)，該措施對于治理跨界水污染起到了非常積極的作用。2002年6月，嘉興市在秀州區(qū)進行排污權(quán)有償使用和交易制度的試點，制定了相關(guān)辦法，推行水污染物初始排污指標有償使用，并取得了一定的成效。目前，排污權(quán)有償使用已在浙江省全省各地市全面推行，全省排污權(quán)有償使用和交易金額累計突破50億元，排污權(quán)質(zhì)押貸款145億元。另外，在水權(quán)交易方面，浙江東陽市和義烏市的水權(quán)交易很典型，兩地處金華江上下游，2000年11月兩市簽訂水權(quán)交易協(xié)議，義烏市每年向東陽購買橫錦水庫4999.9萬立方米清潔水，東陽除獲得2億元的綜合管理費外，每年還獲得近500萬元的供水收入，既實現(xiàn)了經(jīng)濟上雙贏，也使城市更加節(jié)約用水和保護水資源。

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