生態(tài)文明視域下區(qū)域?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的生態(tài)法治保障機(jī)制研究※
——以宿遷建設(shè)“江蘇生態(tài)大公園”為背景

●宋繼碧

生態(tài)文明是人類文明繼工業(yè)文明之后出現(xiàn)的新的文明形態(tài)，強(qiáng)調(diào)人與自然、人與人、人與社會的和諧共生、綠色發(fā)展，綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的必然內(nèi)在要求。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，法律作為由國家強(qiáng)制力保證實施的行為規(guī)范，是促進(jìn)和保障生態(tài)文明和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展順利進(jìn)行的有力手段；將生態(tài)文明理念貫穿于生態(tài)立法實踐之中，以法治做為支撐實現(xiàn)生態(tài)文明的健康有序發(fā)展手段，是生態(tài)文明建設(shè)和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求。江蘇省宿遷市地處長三角北翼、江蘇省北部，擁有駱馬湖和洪澤湖兩大淡水湖，素有“江蘇的天然氧吧，華東的一片凈土”的美譽(yù)，宿遷是中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市、國家衛(wèi)生城市、國家城市設(shè)計試點(diǎn)城市、國家知識產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)城市、聯(lián)合國環(huán)保節(jié)能新型示范城市、全國文明城市。建立地級市只有20年，已經(jīng)躋身全國地級市GDP百強(qiáng)市，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也帶來了比較嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，江蘇省委、省政府召開蘇北發(fā)展座談會，提出蘇北不能再走傳統(tǒng)老路的跟隨者，要做發(fā)展新路的探索者，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，提出要宿遷創(chuàng)建“江蘇生態(tài)大公園”，建設(shè)江蘇生態(tài)高地，成為江蘇的“生態(tài)特區(qū)”。一個地方或者區(qū)域要建設(shè)“生態(tài)公園”或者發(fā)展“綠色經(jīng)濟(jì)”，離不開綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)需要多方的努力，理念和觀念的更新、政策和法律的保障、科技創(chuàng)新和綠色企業(yè)文化建設(shè)、公共政策理論建設(shè)、綠色消費(fèi)觀念的引導(dǎo)、環(huán)境綜合治理、綠色經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)方式等都需要齊頭并進(jìn)。

一、綠色發(fā)展與綠色經(jīng)濟(jì)的理論蘊(yùn)涵

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出要推進(jìn)綠色發(fā)展。加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。綠色發(fā)展是相對于傳統(tǒng)發(fā)展而言提出的一種全新發(fā)展理念和價值觀念，人類經(jīng)過傳統(tǒng)的發(fā)展尤其是工業(yè)文明的發(fā)展給人類帶來的生態(tài)危機(jī)與環(huán)境惡化，使人類逐漸認(rèn)識到只有發(fā)展生態(tài)文明，堅持綠色發(fā)展才是符合當(dāng)前及其人類社會發(fā)展需要的發(fā)展方式。綠色發(fā)展理念堅持維護(hù)人與自然環(huán)境的和諧，堅持健康發(fā)展理念，要以珍惜和愛護(hù)自然資源為目標(biāo)，而不是以犧牲環(huán)境和資源為代價，在發(fā)展中做到價值觀念的創(chuàng)新、科技手段的創(chuàng)新和發(fā)展方式的創(chuàng)新。綠色發(fā)展的核心是做到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧，和諧是關(guān)鍵，尊重自然、保護(hù)自然。

隨著工業(yè)文明向著縱深發(fā)展，人類中心主義思想的弊端不斷顯現(xiàn)，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相互統(tǒng)一，人們對經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的思考，“綠色經(jīng)濟(jì)”的概念便被提出，“綠色經(jīng)濟(jì)”的概念最早是1989年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·皮爾斯在其著作《綠色經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》中第一次提出，在2008年金融危機(jī)之后世界各國對綠色經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了更深層次的闡述和分析。2011年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署公布《綠色經(jīng)濟(jì)報告》，將綠色經(jīng)濟(jì)定義為可促成提高人類福祉和社會公平，同時顯著降低環(huán)境風(fēng)險與生態(tài)稀缺的經(jīng)濟(jì)，換言之，綠色經(jīng)濟(jì)就是低碳經(jīng)濟(jì)、資源高效性和社會包容性經(jīng)濟(jì)。

世界綠色浪潮主要經(jīng)歷了三個階段：20世紀(jì)60年代到70年代的第一次綠色浪潮即環(huán)境主義浪潮；20世紀(jì)80年代到90年代的第二次綠色浪潮即弱可持續(xù)的浪潮；21世紀(jì)的第三次綠色浪潮即強(qiáng)可持續(xù)的浪潮。黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，全面深刻論述了生態(tài)文明建設(shè)各方面的內(nèi)容，從而描繪出今后相當(dāng)長一個時期我國生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。黨的十九大報告也提出“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國”的決策。推行綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，地方發(fā)展要推行綠色經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展，政府、企業(yè)和社會層面都要在觀念、思想認(rèn)識和制度框架上進(jìn)行改革，法治必不可少，法治是實行綠色發(fā)展的有力保障。

二、江蘇省宿遷市生態(tài)立法的現(xiàn)狀與問題分析

（一）生態(tài)文明立法的現(xiàn)狀

關(guān)于宿遷市環(huán)境立法的現(xiàn)狀可以分為兩個階段，主要以取得地方立法權(quán)為界限，下面對兩個階段的環(huán)境立法狀況進(jìn)行分析說明：

第一階段是以2013年之后到取得地方立法權(quán)之前的3年時間，宿遷市共出臺了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各類文件9部，具體涉及到市區(qū)高污染燃料禁燃、秸稈禁燒、駱馬湖宿遷水域綜合管理、城市公園管理、城市建設(shè)項目綠地規(guī)劃建設(shè)管理、大氣污染防治、水域汛期采砂治理、沿街裝飾裝潢市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、商業(yè)宣傳活動環(huán)境噪聲污染防治等方面。

第二階段是在2016年1月江蘇省人大常委會正式授權(quán)賦予宿遷市地方立法權(quán)之后，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)。此階段出臺或即將出臺的環(huán)境保護(hù)類相關(guān)規(guī)范性文件主要有4部，具體涉及大氣污染防治、城市綠地保護(hù)（宿遷市取得地方立法權(quán)以來制定實施的首部地方性法規(guī)）。目前已經(jīng)有河流水環(huán)境保護(hù)條例和旅游促進(jìn)條例正在征求意見中。

（二）生態(tài)文明法治建設(shè)存在的問題

1.地方環(huán)境立法不完善

綠色發(fā)展需要完善法律制度體系和完善的政策予以保障，法律法規(guī)方面的不完善已經(jīng)成為影響我國當(dāng)前綠色發(fā)展方式不合理、缺乏實效性的主要影響因素。由于《立法法》2015年修改后才賦予設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)，因而宿遷市的立法工作基本是空白，缺乏立法經(jīng)驗，如何發(fā)揮地方立法為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)服務(wù)需要下大功夫。從江蘇省宿遷市近幾年有關(guān)環(huán)境立法或者文件制定情況來看，不是非常的樂觀，第一階段由于沒有地方立法權(quán)，規(guī)范性文件涉及面較廣但都是以政府文件的形式出臺的通知和辦法，效力層次較低。第二階段由于取得了地方立法權(quán)，有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)方面的立法逐步以地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，效力層次較高，但是數(shù)量少，目前人大制定實施的規(guī)范性文件只有一部。

2.政府職能未能有效發(fā)揮

當(dāng)前，政府職能還未有效轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求，職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程與生態(tài)建設(shè)的速度不協(xié)調(diào)，尤其是地方政府未能有效處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。綠色發(fā)展理念受到了一定程度的重視，但總體來看綠色發(fā)展理念對經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)作用還不是非常明顯。[1]政府或者職能部門還沒有開啟對自然資源的有效治理或者已經(jīng)治理了環(huán)境污染但是依然還有很大不足，透視這樣兩種情況其實就是反觀出政府職能好理念還未發(fā)揮，長期以來以GDP為考核指標(biāo)的思維習(xí)慣還沒有改變，關(guān)于綠色發(fā)展國家也制定出臺了一些政策和制度，但是真正落實的還很不理想，執(zhí)法不到位等現(xiàn)象依然存在，這些情況都是政府職能沒有真正轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

3.尚未建立完善的綠色市場

綠色市場是推動綠色發(fā)展的重要基礎(chǔ)。發(fā)展生態(tài)生產(chǎn)力及其生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵之一在于建設(shè)綠色市場，而綠色市場的關(guān)鍵是誠信市場。[2]要樹立老百姓的綠色消費(fèi)意識，綠色消費(fèi)意識的建立必然會要求通過綠色發(fā)展來提供。如能建立誠信市場，綠色經(jīng)濟(jì)就能蓬勃發(fā)展，就能形成經(jīng)濟(jì)與生態(tài)優(yōu)勢互相轉(zhuǎn)變的持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。人民群眾因衣食住行有安全感，提高了健康與幸福感指數(shù)，容易形成社會和諧的局面，否則相反。所以，創(chuàng)建誠信市場是實現(xiàn)綠色、低碳轉(zhuǎn)型的極其重要環(huán)節(jié)。創(chuàng)建誠信市場必須遵循市場運(yùn)行的規(guī)律，實施依法治理市場，加強(qiáng)政府監(jiān)管，創(chuàng)建各方面力量深度融合綜合運(yùn)行的良好機(jī)制。[2]

4.環(huán)境司法存在缺陷

現(xiàn)行法律沒有規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，但是良好的空氣質(zhì)量是每個公民應(yīng)該享有的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境行政決策、監(jiān)督環(huán)境污染行為和進(jìn)行環(huán)境訴訟等的權(quán)利。根據(jù)傳統(tǒng)的法律，只能是與損害行為有法律上直接利害關(guān)系的當(dāng)事人可以提起訴訟，這種制度上的缺陷決定了許多損害公共環(huán)境利益的行為由于沒有特定的受害人而被排除在司法審查的范圍之外，進(jìn)而導(dǎo)致遭受損害的公共利益得不到充分、有效的維護(hù)。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論緣起

生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展孰輕孰重，生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益如何達(dá)到矛盾的平衡，地方政府利益與中央政府利益如何協(xié)調(diào)共同發(fā)展，這些都需要從生態(tài)立法引導(dǎo)分化與沖突的多元利益契合的總體思路、原則要求和制度途徑出發(fā)。在復(fù)雜的社會利益結(jié)構(gòu)中，生態(tài)環(huán)境立法逐步表現(xiàn)為協(xié)調(diào)多層次利益沖突和價值選擇、維持社會正義、以及調(diào)節(jié)和配置社會整體資源。

（一）生態(tài)環(huán)境立法的多元利益表達(dá)與沖突

就一般意義而言，法律規(guī)定中體現(xiàn)的法律關(guān)系即指利益關(guān)系，利益的多元、多樣、多層面的存在為利益的本質(zhì)屬性之一，這種利益的存在也體現(xiàn)在了生態(tài)立法當(dāng)中。在生態(tài)環(huán)境立法中存在生態(tài)效益與其經(jīng)濟(jì)效益關(guān)系、中央和地方政府利益追求以及代際利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不平衡。被需求物的稀缺是多重利益產(chǎn)生沖突最根本的原因。[3]

生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益在現(xiàn)實中的廣泛沖突性與需求性生態(tài)利益就是生態(tài)系統(tǒng)提供的價值對主體的有用性通過社會層面意識來表達(dá)，表現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)、凈化等功能對人類活動產(chǎn)生的非物質(zhì)性有利成果，即生態(tài)效益。[4]生態(tài)利益是隨著人民日益增長的良好環(huán)境質(zhì)量需求而出現(xiàn)的，具有普遍需求性和廣泛沖突性，是生態(tài)環(huán)境立法主要考慮的應(yīng)然法益。經(jīng)濟(jì)利益對應(yīng)環(huán)境公共產(chǎn)品并且具有物質(zhì)性，是人們在開發(fā)、使用自然資源進(jìn)程中所獲得的有利影響和滿足社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步需求的經(jīng)濟(jì)效益。

隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的改革，生產(chǎn)力也極大地提高了，人類進(jìn)入工業(yè)社會以后不擇手段的改造自然和主宰自然，創(chuàng)造了空前的物質(zhì)財富和社會文明卻導(dǎo)致環(huán)境資源浪費(fèi)，生態(tài)系統(tǒng)退化。經(jīng)濟(jì)全球化促使人們過多的關(guān)注生態(tài)環(huán)境立法能否帶來經(jīng)濟(jì)效益和便利的功能，忽視對自然環(huán)境風(fēng)險的防范和治理。采用突破自然生態(tài)規(guī)律，破壞自然系統(tǒng)平衡的發(fā)展方式，甚至默認(rèn)和奉行“先污染后治理”的發(fā)展模式。這種生產(chǎn)模式帶來的必然是生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的對立與沖突。

在生態(tài)環(huán)境立法中，有的學(xué)者主張“生態(tài)利益中心主義”，他們從倫理學(xué)和生態(tài)學(xué)角度闡述了自然環(huán)境固有的自身價值，在保存人類發(fā)展利益的同時實現(xiàn)人與自然價值的統(tǒng)一。與之相對的是“人類利益中心主義”，支持該主張的學(xué)者認(rèn)為人類在與自然作斗爭的生活經(jīng)驗中掌握了控制自然、改造自然的能力，成為了自然萬物的主宰者。逐漸形成人類的法律權(quán)益是唯一主體的法律道德觀，其他生物和人類生活的環(huán)境則被視為被統(tǒng)治者。當(dāng)代“生態(tài)利益中心主義”逐漸取代“人類利益中心主義”成為生態(tài)環(huán)境立法的發(fā)展趨勢。

2.各級政府部門存在追求局部利益與整體利益的對立

在生態(tài)環(huán)境立法中主要扮演著主導(dǎo)者、引導(dǎo)者、監(jiān)督與維護(hù)者等角色的政府，多重的身份與不同的職責(zé)決定了其行政活動的復(fù)雜性和重要性。中央政府依據(jù)整個國家的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，促進(jìn)人類發(fā)展規(guī)律與生態(tài)系統(tǒng)供給協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)人與自然和諧；而地方政府更多的追求局部利益和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，注重地方政績，脫離中央的具體生態(tài)文明建設(shè)政策理念。

造成這種對立的原因是一方面，我國不同地區(qū)之間的環(huán)境資源分布不均，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能維持生態(tài)規(guī)律的責(zé)任主要靠某些重點(diǎn)區(qū)域承擔(dān)，為了完成整體利益指標(biāo)往往以犧牲其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利為代價，在短期內(nèi)卻得不到等價的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另一方面，某些地方政府官員只注重任期內(nèi)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn)程度忽視生態(tài)治理，關(guān)心工資福利、發(fā)展“錢途”等物質(zhì)利益，在維護(hù)整體利益的同時著眼于促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。地方政府基于經(jīng)濟(jì)增長帶來的利益更為直接和確定，在企業(yè)利益與局部利益共贏的誘惑下，很容易以犧牲整體利益為代價來實現(xiàn)體現(xiàn)本地區(qū)局部、片面利益的目標(biāo)最終導(dǎo)致抽象的整體利益與具體的地區(qū)政府部門利益之間沖突不斷。

3.當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾

人們不大愿意維護(hù)代際公平原則的主要原因是長遠(yuǎn)利益的“不確定性”決定人們實施的實踐活動不具有現(xiàn)實利益的直接性和確定性。顧及長時期內(nèi)無法預(yù)測的經(jīng)濟(jì)后果和效益與協(xié)調(diào)代際社會成員之間的生態(tài)利益關(guān)系是當(dāng)前急需解決的問題。自然資源具有“有限性”，部分資源的“不可再生性”面對自然資源高消耗時資源總量仍在不斷減少。因此，當(dāng)代人和后代子孫之間的利益沖突問題由此產(chǎn)生，現(xiàn)代人對后代子孫的生態(tài)權(quán)益保護(hù)逐漸重視起來。國際法律文件如《人類環(huán)境宣言》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《自然資源保護(hù)大綱》等體現(xiàn)了保護(hù)代際生態(tài)權(quán)益的原則。在我國，《環(huán)境保護(hù)法》并沒有直接的保護(hù)后代人的權(quán)益，相關(guān)內(nèi)容存在空白，因此無法充分均衡世代間的利益矛盾。所以，我國在根據(jù)國內(nèi)實際情況進(jìn)行生態(tài)環(huán)境立法的同時，還應(yīng)當(dāng)參考其他國家關(guān)于保護(hù)后代子孫生態(tài)權(quán)益的相關(guān)規(guī)定與成功經(jīng)驗。從長遠(yuǎn)利益考慮，生態(tài)環(huán)境立法只有符合國際法上的代際公平原則，在保護(hù)世代生態(tài)權(quán)益時才能做到有法可依。

（二）生態(tài)環(huán)境立法的利益衡平

環(huán)境立法是由不同利益構(gòu)成的動態(tài)價值體系，不同的利益沖突、意志和行為的交織貫穿其中。多種利益相互抵觸并且不能一同得到滿足的時候，人們需要根據(jù)現(xiàn)實需求做出一些“利益估價”，安排多種利益的先后次序，確定他們的重要性層次。這種立法利益衡平的途徑主要包含以下幾個方面：

1.構(gòu)建與完善利益自由表達(dá)的公共交往平臺

一個尊重各方合法訴求以及符合社會利益的公共交往平臺首先需要政府創(chuàng)造新的綠色發(fā)展理念激勵環(huán)境利益的供給，通過利益的增進(jìn)衡平資源稀缺導(dǎo)致的多層面的矛盾沖突；其次需要構(gòu)建利益傾斜保護(hù)機(jī)制合理分配生態(tài)治理的權(quán)利義務(wù)同時對經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)給予扶持和幫助，并且確保因維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的利益受損方獲得等價的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，我國通常實行生態(tài)補(bǔ)償制度。社會成員既有不同的經(jīng)濟(jì)利益需求，也有多層次的生態(tài)利益需求。在平臺的整合下行政部門、市場主體等利益相關(guān)者能夠基于平等地位，自由表達(dá)利益以及探討共同關(guān)心的利益分配、自然環(huán)境問題，以促進(jìn)多元利益的協(xié)調(diào)與衡平，增進(jìn)環(huán)境管理體制的建立。行政部門應(yīng)著眼于整體利益，立足于生態(tài)建設(shè)，偏離社會生態(tài)利益觀念的需求應(yīng)被擯棄；超級企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時促進(jìn)多元利益主體的多層次生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，主動承擔(dān)起環(huán)境治理責(zé)任；對于普通大眾而言，合理消費(fèi)就等同于在“源頭上”均衡了不同層面利益的沖突。在此意義上，平衡生態(tài)環(huán)境立法利益沖突的過程，不僅是參與方之間以尋求利益表達(dá)共識的基本方式，而且是環(huán)境立法行為取得合法性與環(huán)境管理政策獲得充分認(rèn)同和尊重的主要手段。

公共交往平臺的建立有助于生態(tài)環(huán)境立法對沖突的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，實行人與自然和諧以及生態(tài)文明的建設(shè)。這不僅將法治理念貫徹到了生態(tài)文明建設(shè)之中，而且是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度完善，也是生態(tài)法治的新趨勢。建立完善的生態(tài)環(huán)境立法制度的根本目的是對環(huán)境資源的有效保護(hù)和充分利用，從物質(zhì)、制度和精神三個方面調(diào)整環(huán)境資源的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和管理關(guān)系。獲取利益的行為既是一種主動索取，也是被動承擔(dān)責(zé)任，通過公共交往平臺人們運(yùn)用表達(dá)、溝通、共商、共建、共享等多種方式，在利益矛盾與沖突中尋求協(xié)商與衡平之道，從而形成以各方“參與性、構(gòu)成性”為特征的、政府組織、社會參與的生態(tài)建設(shè)新局面。

2.通過地方立法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)化

經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)化是指“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯爾丁在20世紀(jì)60年代初次提出“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，到了20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國家提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念：以環(huán)境無害化技術(shù)為手段，以提高生產(chǎn)效率為核心，以少量的原料和能源投入為指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)與技術(shù)同步改革，實現(xiàn)資源的減量化。具有經(jīng)濟(jì)壟斷地位的特殊利益群體以追求利益最大化為經(jīng)營宗旨，對其生產(chǎn)行為產(chǎn)生的污染加以規(guī)范是很有必要的，否則會產(chǎn)生大量的環(huán)境污染問題。規(guī)范手段就是實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)，通過地方環(huán)境立法來實現(xiàn)生態(tài)利益最大化，通過制度激勵重視生態(tài)效益的經(jīng)營行為實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)化。這一點(diǎn)我國可以參照美國環(huán)境立法，美國根據(jù)各州的具體生態(tài)狀況，采取法律規(guī)定要求企業(yè)采用適宜的污染控制技術(shù)手段，通過規(guī)定各種排污標(biāo)準(zhǔn)控制污染物排放。這種地方政策與污染控制技術(shù)有效結(jié)合的方式不僅有助于企業(yè)部門的產(chǎn)品更新，更加促使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然系統(tǒng)規(guī)律由沖突關(guān)系最終發(fā)展為正相關(guān)共贏關(guān)系，推行自然資源節(jié)約型、生態(tài)環(huán)境友好型社會。

與此同時，增強(qiáng)企業(yè)監(jiān)督的社會輿論可以引導(dǎo)公眾行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)，提高公眾的生態(tài)保護(hù)意識促進(jìn)公眾監(jiān)督理念的形成，以輿論導(dǎo)向刺激和監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動，彌補(bǔ)地方立法的空白和缺陷。環(huán)境法律的功能之一就是關(guān)乎多元利益衡平與價值選擇的制度安排，通過地方立法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)化有助于構(gòu)建和諧、互信、互助的新型企業(yè)與政府關(guān)系。例如，宿遷市在江蘇省雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較為滯后，但為了發(fā)揮自己的優(yōu)勢和獲得生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益雙贏效果，市人大、市政府進(jìn)行了很多有意義的生態(tài)環(huán)境立法嘗試，對促進(jìn)宿遷經(jīng)濟(jì)活動生態(tài)化，推動生態(tài)宿遷建設(shè)起了積極的重要作用。

3.建立中國特色的生態(tài)環(huán)保利益衡平機(jī)制

國際社會上，利益衡平是生態(tài)環(huán)境立法中廣泛出現(xiàn)的價值傾向，各國家主要采取三大類可行性手段：第一，制定一些地方政府生態(tài)補(bǔ)償制度；第二，利用環(huán)境行政管理機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)的適當(dāng)資源開發(fā)活動；第三，防治環(huán)境污染的立法。我國從2007年中央推行“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)”到十九大報告中習(xí)近平總書記提出“既要金山銀山又要綠水青山”的思想理念，我們一致在努力追求環(huán)境利益最大化和矛盾沖突的最小化，試圖建立中國特色的生態(tài)環(huán)保利益衡平機(jī)制。

建立中國特色的生態(tài)環(huán)保利益衡平機(jī)制要求我們首先要明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)問題。國家的環(huán)境管理權(quán)利最終落實到具體的行為主體，明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供者和受益者。我們始終貫徹“污染者治理，受益者補(bǔ)償”原則，同時將多元利益和價值協(xié)商的理念體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境立法法規(guī)體系構(gòu)建當(dāng)中。其次，要賦予行政部門更多的環(huán)境管理權(quán)力，改變過度依賴司法部門的傳統(tǒng)局面。環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)相較于司法訴訟的個別性和偶然性，更能全面的監(jiān)督和管理環(huán)境破壞行為，對環(huán)境利益提供更為充分的保護(hù)，而且行政機(jī)關(guān)在地方政策制定過程中能夠有差別地指導(dǎo)，根據(jù)本地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)發(fā)揮局部地區(qū)優(yōu)勢，靈活運(yùn)用本地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)特性。參與權(quán)和陳述權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，在環(huán)境政策的制定過程中應(yīng)與公眾參與機(jī)制相結(jié)合，充分保障利益相關(guān)者的參與權(quán)；最后是要運(yùn)用宏觀調(diào)控手段完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。被劃為生態(tài)功能區(qū)的地方政府往往以犧牲本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利來維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，但是地方特殊的利益集團(tuán)追求局部利益而忽視生態(tài)治理是與中央依據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展追求整體利益相違背，當(dāng)利益沖突達(dá)到一定水平不能通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制衡平，只有依靠國家的宏觀調(diào)控手段給予該地區(qū)合理生態(tài)補(bǔ)償。

四、地方生態(tài)文明建設(shè)的法治保障完善及其啟示

生態(tài)文明是人類在經(jīng)歷了工業(yè)文明過程中人類對自然資源的破壞及其人類征服自然的觀念之后新形成的一種旨在堅持尊重自然、人與自然、社會和諧統(tǒng)一為理念的社會發(fā)展新文明。生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)人與自然、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，充分尊重自然規(guī)律和生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，首先要理順生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、社會、資源的關(guān)系問題。而生態(tài)法治建設(shè)就是將生態(tài)文明建設(shè)的一系列活動和工作全部納入到生態(tài)法治和生態(tài)道德的軌道上來，制定符合各地生態(tài)發(fā)展實際情況的規(guī)范秩序，嚴(yán)格執(zhí)行和認(rèn)真遵守生態(tài)規(guī)范。生態(tài)文明的實現(xiàn)必須要有環(huán)境法治作為制度保障，而構(gòu)建環(huán)境法治的最終目的就是要保障實現(xiàn)社會的生態(tài)文明建設(shè)。實踐證明，在法治建設(shè)不健全的情形下，很難實現(xiàn)生態(tài)的健康綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)和完善環(huán)境法治，運(yùn)用和強(qiáng)化法治保障手段，對培育公民的綠色生產(chǎn)生活理念，保障生態(tài)文明建設(shè)，有著積極、健康地的促進(jìn)作用。

我國《立法法》第72條規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的人大及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本市的具體情況和實際需要，制定有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項的地方性法規(guī)；第82條規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，制定與城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的規(guī)章。從以上兩條《立法法》的規(guī)定可以看出，設(shè)區(qū)的市的立法對象主要是對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，其中重要的一方面就是可以制定與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各種法規(guī)和規(guī)章，足見《立法法》對環(huán)境保護(hù)的重視程度，把有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法權(quán)進(jìn)一步下移，不但有利于當(dāng)?shù)馗鶕?jù)自身特色保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也利于地方政府依法行政，更能更利于國家依法治國。

（一）健全地方生態(tài)文明環(huán)境保護(hù)的立法

生態(tài)文明是一種新型的文明形態(tài)，地方立法者要更新傳統(tǒng)觀念，樹立生態(tài)文明建設(shè)地方立法的新理念，以新型的生態(tài)文明觀指導(dǎo)地方立法，在思想認(rèn)識上實現(xiàn)從過去的“征服自然”理念到現(xiàn)在的“人與自然和諧共處”的理念轉(zhuǎn)變，從過去的消耗能源破壞環(huán)境為代價的增長方式，向增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力和綠色發(fā)展能力轉(zhuǎn)變，地方立法首先要在理念上實現(xiàn)“綠色轉(zhuǎn)型”，打破傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，做好經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三者可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)先考慮對生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)。在更新理念的同時，豐富地方生態(tài)文明立法的內(nèi)容，完善地方生態(tài)文明立法的方式，更要注重在地方生態(tài)文明立法中體現(xiàn)地方特色，地方特色可以說是地方環(huán)境立法的生命，也是衡量地方環(huán)境立法質(zhì)量和價值的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，地方特色越突出，針對性和可操作性越強(qiáng)，越能解決生態(tài)文明建設(shè)的實際問題。注重在地方生態(tài)文明立法中總結(jié)提煉實踐經(jīng)驗，立法是實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是對社會和老百姓需求的關(guān)心和體現(xiàn)。

關(guān)于區(qū)域可以制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的哪些方面的地方性法規(guī)和規(guī)章，首先應(yīng)該制定一部總的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的立法規(guī)劃，包括制定指導(dǎo)性的生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，具體可以包括幾個方面：

（1）建立生態(tài)規(guī)劃制度：通過科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、組織編制生態(tài)帶規(guī)劃、加強(qiáng)重要規(guī)劃的互相銜接等措施，搭建生態(tài)規(guī)劃制度；

（2）建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)制度：依據(jù)上位法授權(quán)，通過構(gòu)建資源產(chǎn)權(quán)交易、資源要素階梯價格、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、第三方服務(wù)及監(jiān)管等制度，完善生態(tài)經(jīng)濟(jì)制度；

（3）建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)制度：依據(jù)上位法要求在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域采取加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)、要素多樣性保護(hù)、森林資源保護(hù)、造林綠化、環(huán)境綜合治理、生態(tài)修復(fù)等措施。

（4）建立公眾參與制度：通過一些管理制度、村規(guī)民約等來規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)的自律內(nèi)容，并鼓勵公民、法人、社會組織、新聞媒體依法監(jiān)督、舉報違法行為。

其次應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定具體的生態(tài)相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，可以涉及以下幾個方面：（1）水環(huán)境防治法治；（2）大氣污染防治法治：（3）森林資源法治；（4）土壤環(huán)境防治法治；（5）水土流失治理法治：（6）光污染治理：（7）噪聲污染防治法治：（8）生活垃圾污染防治法治；（9）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)防治法治；（10）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境規(guī)劃與法治；（11）村鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理法治、（12）旅游促進(jìn)法治；（13）城市公園和綠地保護(hù)等方面的環(huán)境保護(hù)法規(guī)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明相關(guān)法律

環(huán)境保護(hù)中不僅需要道德，還需要法治，不僅要有具體的“法”，還要有相應(yīng)“治”，“法”和“治”相輔相成，互為補(bǔ)充，“法”是“治”的前提和根據(jù)，“治”是“法”的執(zhí)行和實踐，如果沒有完善的環(huán)境立法，執(zhí)行也沒有相應(yīng)的依據(jù)；如果不能嚴(yán)格執(zhí)法，那么再完善的生態(tài)環(huán)境法律只能停留在紙上。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力所帶來的不僅僅是環(huán)境污染和生態(tài)資源破壞愈演愈烈，而且還會嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法機(jī)關(guān)在人民群眾心中的形象，動搖人民群眾對法律的信任。政府要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，不能維經(jīng)濟(jì)GDP，不能把“發(fā)展就是硬道理”片面的理解成只是經(jīng)濟(jì)的增長而不顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以破壞生態(tài)和犧牲公眾健康而換取所謂高的GDP是不可取的。執(zhí)法部門要嚴(yán)格執(zhí)法加大執(zhí)法監(jiān)督力度，讓環(huán)境破壞者和干擾者產(chǎn)生敬畏法律之心，進(jìn)而樹立環(huán)保意識和生態(tài)文明意識。同時也要實現(xiàn)社會一盤棋、政府一盤棋，實現(xiàn)環(huán)境污染共同治理，全社會努力，多部門共同聯(lián)合執(zhí)法的良好局面，全面執(zhí)法，防止執(zhí)法漏洞和執(zhí)法盲區(qū)的出現(xiàn)。

（三）建立健全環(huán)境保護(hù)的司法體制

司法是保障人民自由權(quán)利，實現(xiàn)公平正義的最后一道屏障，建立和完善公正合理的司法體制勢在必行。首先需要完善的是我國的環(huán)境公益訴訟制度。我國《民事訴訟法》確立了環(huán)境公益訴制度，2015年實施的我國新《環(huán)境保護(hù)法》也對環(huán)境公益民事訴訟的主體資格作出了明確規(guī)定，但是從環(huán)境公益訴訟的實踐發(fā)展來看并不是非常理想，究其原因有多方面的，主要包括政策和資金的匱乏，法院受理案件的條件要求嚴(yán)格，調(diào)查取證難，主體資格的單一，只把法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，排除了個人，范圍過于狹窄且具有很大的模糊性；行政公益訴訟的空白等各方面的缺陷與不足。因此有必要拓寬環(huán)境訴訟的主體資格，尤其是要增加公民為環(huán)境公益訴訟的主體資格，改革環(huán)境公益訴訟案件的管轄制度；完善環(huán)境公益訴訟的賠付資金的管理方式；進(jìn)一步提高環(huán)境法律服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的法律服務(wù)水平。

（四）完善環(huán)境信息公開制度，提高公眾參與度

環(huán)境保護(hù)問題的公眾參與度的發(fā)展水平直接體現(xiàn)一個國家或者地區(qū)的公民環(huán)境意識、生態(tài)文明發(fā)展?fàn)顩r的發(fā)展程度。公眾參與是環(huán)境保護(hù)法的一項基本原則，對環(huán)境立法過程要進(jìn)行研究、論證，吸取成功的經(jīng)驗做法，健全和完善公眾參與地方立法的相關(guān)制度，否則容易陷入“市場失靈”和“政府失靈”的雙重困境。第一，明確立法信息公開的內(nèi)容。除了草案文本及其說明外，法規(guī)起草的相關(guān)立法背景資料、法規(guī)審議中的主要意見、表決結(jié)果等情況也將盡可能公開。第二，完善立法信息公開渠道。除了報紙等傳統(tǒng)方式外，通過官網(wǎng)、微博、微信等信息平臺，在更廣泛的范圍內(nèi)及時公開立法信息，爭取實現(xiàn)立法過程公開透明。第三，拓展公眾參與地方環(huán)境立法的途徑。參與途徑可以包括召開座談會、線上線下調(diào)查問卷、網(wǎng)絡(luò)直播、聽證等方式，為社會公眾表達(dá)立法訴求、提出意見建議、了解法規(guī)審議情況等提供更加便捷的途徑。第四，對現(xiàn)有公眾參與立法制度進(jìn)行完善。如現(xiàn)有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制不夠健全，作用發(fā)揮不夠充分。通過制定相關(guān)制度，進(jìn)一步明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體職責(zé)、工作方式、人員培訓(xùn)、考核與保障機(jī)制等。

（五）培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識

在一個不講環(huán)境道德的社會里，環(huán)境知識和環(huán)境法規(guī)是得不到應(yīng)有的重視和尊重的，這就需要人們樹立正確的環(huán)境價值觀和對權(quán)利義務(wù)的態(tài)度。[5]環(huán)境保護(hù)需要公眾具有環(huán)境道德意識，環(huán)境道德和環(huán)境倫理承認(rèn)自然的生態(tài)價值和應(yīng)有權(quán)利，賦予了人對自然環(huán)境應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，環(huán)境倫理規(guī)范能為實現(xiàn)環(huán)境法律規(guī)范提供必要的道德前提，能夠為實現(xiàn)環(huán)境法律道德化和環(huán)境道德法律化的交互而起到有效的促進(jìn)作用，把環(huán)境法律轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩牡赖铝?xí)慣和道德義務(wù)，把環(huán)境道德轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩木哂幸?guī)范性的法律責(zé)任，最終實現(xiàn)“普遍守法”的良好局面。加大環(huán)境法律知識和法律觀念的宣傳力度，建立和拓寬公民的環(huán)境權(quán)范圍，讓公眾在關(guān)心環(huán)境健康的同時能享受到良好的生活環(huán)境，讓公民能在環(huán)境權(quán)益受到損害時能有明確的救濟(jì)渠道和途徑。

（六）倡導(dǎo)公眾養(yǎng)成綠色消費(fèi)理念

消費(fèi)是人類社會永恒的主題，任何社會最終的生產(chǎn)目的就是為了消費(fèi)。傳統(tǒng)的消費(fèi)模式是工業(yè)文明的消費(fèi)模式，該模式是以過度消耗自然資源，嚴(yán)重污染自然環(huán)境，破壞自然界的生態(tài)平衡為手段而實現(xiàn)的。綠色消費(fèi)是符合生態(tài)文明的一種消費(fèi)方式，是隨著生態(tài)環(huán)境危機(jī)的加深、人類消費(fèi)觀念及消費(fèi)需求的變化而產(chǎn)生的一種全新的消費(fèi)理念和生活模式，倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳消費(fèi)理念，抑制不合理消費(fèi)，倡導(dǎo)企業(yè)提供綠色產(chǎn)品和消費(fèi)者使用綠色產(chǎn)品和綠色消費(fèi)活動?？梢酝ㄟ^環(huán)境宣傳教育，使消費(fèi)者逐步形成綠色消費(fèi)意識，通過各種方式對綠色消費(fèi)模式加以鼓勵和引導(dǎo)，養(yǎng)成綠色消費(fèi)的“5R”原則，使消費(fèi)者的消費(fèi)蘊(yùn)涵生態(tài)向度，形成健康合理的消費(fèi)文化。政府率先開展綠色消費(fèi)倡導(dǎo)義務(wù)，進(jìn)行綠色采購，強(qiáng)化引導(dǎo)，加強(qiáng)對綠色產(chǎn)品的管理。