法治政府視閾下推進城市社區(qū)治理法治化研究※

●陳大為

黨的十九大報告提出，“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動?！鄙鐓^(qū)治理工作被載入黨的十九大報告，充分證明城市社區(qū)治理已成為中共中央治國理政的重要組成部分。在全面推進依法治國的今天，作為國家治理體系中最基本的治理單位——城市社區(qū)，采取法治化的治理模式，既關系到法治政府建設的整體進程，又影響到國家治理能力現(xiàn)代化的基本實現(xiàn)。

一、城市社區(qū)治理法治化概述

城市社區(qū)治理法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。要推進城市社區(qū)治理法治化，應當對其進行更為直觀的認知與理解。因此，可從內涵闡釋、理論解讀、變遷剖析等三個方面著手，把握當前實施城市社區(qū)治理法治化的重要性和必要性。

（一）城市社區(qū)治理法治化之內涵闡釋

城市社區(qū)治理法治化所強調的“法治化”是將人治、法制等非法治狀態(tài)逐步轉化為法治狀態(tài)的發(fā)展歷程。城市社區(qū)治理法治化的前提是有法可依，所依據之“法”，應為廣義之“法律”，即現(xiàn)行憲法、法律、各地方制定與城市社區(qū)治理有關的地方性法規(guī)、政府規(guī)章等?，F(xiàn)行憲法第111條第1款①以根本大法的形式為城市社區(qū)的自治組織——居民委員會的存在提供了最高效力的法律依據。1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》確定了街道辦事處的地位、設立條件及程序、工作任務、人員組成、經費來源等。1979年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，第68條②在設立派出機關的規(guī)定中，以組織法的形式確定了街道辦事處的性質。這兩個涉及到街道辦事處的法律條文為城市社區(qū)治理法治化工作的開展與實施提供了最基本的法律依據。各地方在推進城市社區(qū)法治化也進行了一些嘗試和探索，通常以制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章為主，因為選取治理角度不同，所以立法側重點也不相同，但卻為城市社區(qū)治理模式打開了新的篇章，為城市社區(qū)法治化推進注入了新的地方特色。比如，《上海市城市居民委員會工作條例（試行）》（1986年），《上海市街道辦事處條例》（1997年通過，2016年修訂），《上海市居民委員會工作條例》（2017年）；《武漢市街道辦事處條例》（1997年通過，2017年修訂）；《青島市住宅小區(qū)物業(yè)管理試行辦法》（1994年）；《深圳市經濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》（1994年通過，2007年廢止），《深圳經濟特區(qū)物業(yè)管理條例》（2007年）。通過厘定城市社區(qū)治理法治化中“法”的適用界限，可以清晰地確定城市社區(qū)治理法治化內涵，是指治理主體秉承憲法與法律為指導，結合各地的實際制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，運用法治手段使城市社區(qū)在經濟、政治、文化等方面平穩(wěn)有序，實現(xiàn)城市社區(qū)治理的規(guī)范與法治。

（二）城市社區(qū)治理法治化之理論解讀

1.“市民社會”理論

在《政治學》一書中，亞里士多德將“市民社會”確定為國家。黑格爾將“市民社會”同國家完全割裂，強調在地位上國家高于甚至決定“市民社會”，構建家庭、市民社會與國家三階段論。該理論是構建城市社區(qū)治理法治化的重要基礎。在我國，借鑒并運用“市民社會”理論中國家與社會彼此分離的觀點，同時肯定國家與社會二者之間相互推動的作用，通過提升整個社會參與民主管理的意識，筑牢城市社區(qū)治理法治化的理論根基，從而加速我國法治建設的整體進程。

2.行政法治理論

行政法治是行政法的基本原則。這就要求行政機關及其工作人員尊崇憲法和法律，依照法定程序確保具體行政行為滿足“程序”和“實質”雙合法的價值追求?！胺ㄖ巍弊罨疽笫窍拗坪图s束行政權力。作為推動城市社區(qū)治理法治化治理的主要主體——政府，其行政權力的運行應做到“法無授權不可為”。而享有城市社區(qū)治理法治化的民主參與主體——居民，其活動也應當接受法律的規(guī)制與調整。因此，我國城市社區(qū)治理法治化最終要達成行政權力（公權力）與居民權利（私權利）和諧共生，統(tǒng)一發(fā)展。

3.“多中心治理”理論

“多中心”意味著沒有唯一的中心，與權力壟斷相對。多中心治理允許眾多權力或服務中心通過競爭與合作使公民獲得更多選擇權及更優(yōu)質服務，確保決策更加科學合理。[1]當前，隨著城市社區(qū)治理結構的轉變，出現(xiàn)了權力分散且管轄交疊的局面，彼此獨立的決策中心在相互之間存在競爭的同時，又給城市社區(qū)治理工作注入活力并提高效率。因此，多中心治理所呈現(xiàn)的優(yōu)勢，使從“單一中心”發(fā)展到“多中心”成為必然，多元共治成為城市社區(qū)治理的趨勢?？梢哉f，“多中心治理”理論助力城市社區(qū)治理法治化建設的推進工作。

（三）城市社區(qū)治理法治化之變遷剖析

1.1949年—1982年城市社區(qū)治理二元制模式

城市社區(qū)治理二元制是以“單位”和“街居”制度并存的治理模式。新中國成立初，國家仍沿襲著革命時期的“單位制”③，“單位”成了城市居民的生活依附，排除其他城市基層社會制度建立的可能。但是，對無單位人員，在進行基層社會管理時，單位則束手無策。此時，“街居制”的誕生成為了歷史的必然。1954年通過了《城市街道辦事處組織條例》《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》，通過立法確定設立街道辦事處與居民委員會，實現(xiàn)了基層社會管理的統(tǒng)一規(guī)范，標志著城市街居制度的正式建立?！皢挝弧睘橹?，“街居”為輔，協(xié)作共存的二元制是我國當時城市社區(qū)治理制度的基礎，有單位的職工，單位管理；無單位的居民，街居管理。彼時二元制的治理模式對維護城市基層社會秩序和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

2.1983年—1998年城市社區(qū)治理合作制模式

隨著我國改革進程的不斷深入，現(xiàn)代企業(yè)制度取代單位制度成為必然，“單位人”向“社會人”轉變成為現(xiàn)實。以政府主導、居民參與、非政府組織協(xié)助的社區(qū)合作制的城市社區(qū)治理模式呼之欲出。此時，民政部提出“社區(qū)服務”，開啟了城市基層管理體制改革的序幕。1991年，民政部提出“要全力推動社區(qū)建設”，使社區(qū)管理工作的重心回歸至居委會，并推動居民的自主參與管理，標志著我國城市社區(qū)治理工作進入新階段。城市社區(qū)治理的合作機制，在保持社會安定、提高社區(qū)自治能力等領域發(fā)揮了巨大的促進效用。[2]

3.1999年至今城市社區(qū)治理自治制模式

20世紀90年代中后期，隨著功能的強化，自發(fā)形成的社區(qū)自治組織如物業(yè)公司、業(yè)主委員會等。與此同時，社區(qū)中介組織也隨之發(fā)展壯大，標志著我國正朝著現(xiàn)代化城市社區(qū)邁進。1999年，民政部在《全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作方案》中，提出“要構建同社會主義市場經濟制度相互匹配的社區(qū)建設管理與運行機制”[3]，旨在進一步加強對社區(qū)的管理工作。2004年“社會主義和諧社會”的提出，打造“和諧社區(qū)”成為各地方在城市社區(qū)治理方面所追求的重要目標。衡量和諧社區(qū)的標準是“民眾自治、管理有序、服務完備、居住平安、環(huán)境怡人、鄰里友好”。各地方倡導“民眾自治”，結合各自特點，探索社區(qū)自治模式的實踐。比如上海模式④、北京模式⑤、沈陽模式⑥、漢江模式⑦、青島模式⑧。上述的治理模式代表我國未來城市社區(qū)治理的前進方向，為城市社區(qū)治理法治化積累了寶貴經驗。

二、法治政府與城市社區(qū)治理之間的邏輯關系

黨的十八大報告提出“，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”；到2020年“法治政府基本建成”。黨的十九大報告中提出，“加強社區(qū)治理體系建設”；“法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進”?！俺鞘猩鐓^(qū)治理”與“法治政府建設”同時出現(xiàn)，充分證明二者存在著必然的邏輯聯(lián)系。一方面，法治政府要適應城市社區(qū)治理的需要，為社區(qū)治理工作竭力服務。另一方面，城市社區(qū)治理也需要法治政府予以指導，才能不斷推動城市社區(qū)治理工作朝向法治化良性發(fā)展。

（一）法治政府對城市社區(qū)治理的基本要求

1.創(chuàng)新社區(qū)治理體制

城市社區(qū)是社會治理中的基本單元。城市社區(qū)治理的水平也直接關系到法治政府建設的程度。同時，建設法治政府需要城市社區(qū)治理法治化逐步推進，并對社區(qū)治理提出新的要求。因此，創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制應當依托當前我國行政區(qū)劃的合理布局，將城市劃分若干社區(qū)，建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會組織、社區(qū)內各類中介組織，使城市社區(qū)治理工作在黨組織的領導下，由政府的民政部門牽頭，社區(qū)居委會主辦，各類中介組織大力支持，通過居民的廣泛參與，創(chuàng)新共同協(xié)商的工作機制。同時，調整居委會的職能，加快社區(qū)網絡化、社會化建設步伐，形成多類型、多層次、全方位的便民服務網絡，提高居民幸福感和獲得感。

2.理順各類組織關系

在城市社區(qū)治理過程中，法治政府樂于看到各類組織之間摒棄利益糾葛和理念分歧，通過平等、協(xié)商、合作等框架內理順關系，保持一種良性互動，否則將阻礙社區(qū)治理法治化的推進?，F(xiàn)階段，在各類組織關系中須重點理順居委會與業(yè)主委員會、居委會與物業(yè)管理公司之間的關系，增強城市社區(qū)治理的凝聚力。在法治政府建設過程中，城市社區(qū)治理需要通過居委會牽頭，協(xié)調三者之間的關系，例如通過建立并定期召開居委會主任、業(yè)委會主任和物業(yè)公司經理聯(lián)席會議，集體協(xié)商、統(tǒng)一安排社區(qū)治理方面的事務。一方面，避免業(yè)委會所凸顯的自治特征強于居委會而在獲得居民支持方面對居委會的社會地位造成沖擊；另一方面，又解決了先前居委會行使物業(yè)管理公司職能的難題，利于緩和二者的緊張關系。最為重要的是，聯(lián)席會議使居委會既可以成為業(yè)委會和物業(yè)公司之間的協(xié)調者，又可以成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)公司服務的監(jiān)督者。[4]

3.培養(yǎng)社區(qū)基本意識

建設法治政府的進程中，城市社區(qū)治理亟需積淀符合各自特色的社區(qū)基本意識，才能助力城市社區(qū)治理法治化的實現(xiàn)。社區(qū)基本意識本質上就是生活在同一社區(qū)的居民所共同擁有的價值觀，并對社區(qū)所共同呈現(xiàn)的認同感、依賴感和歸屬感，是該社區(qū)文化底蘊的集中體現(xiàn)，是城市社區(qū)治理朝法治化前行的助推器。法治政府寄希望于城市社區(qū)能夠真正實現(xiàn)居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，并通過已塑造成型的社區(qū)基本意識來推動城市社區(qū)治理法治化。同時，城市社區(qū)也應當竭盡全力為居民搭建相互交流的平臺，以便增進了解，加深感情，并以此為契機，通過不斷地宣傳教育培養(yǎng)出社區(qū)居民所一致認同的基本意識。居民在濃厚的社區(qū)基本意識的指引下才能產生對本社區(qū)的認同感與歸屬感，才能積極地參與社區(qū)治理事務，才能夠逐步實現(xiàn)城市社區(qū)治理法治化。

（二）城市社區(qū)對法治政府建設的強烈訴求

1.政府角色定位

在推進城市社區(qū)治理法治化的進程中，城市社區(qū)要求法治政府重新進行角色定位。政府應從宏觀層面入手，在全面領會中共中央、國務院的方針、政策的基礎上，根據城市社區(qū)的自有特點，制定治理規(guī)劃的路線圖，確保城市社區(qū)治理沿著正確的方向前行。城市社區(qū)治理的規(guī)劃者是法治政府角色之一；在民生方面，諸如基礎設施、生活配套設施、公共衛(wèi)生服務設施等投入，單憑城市社區(qū)“一己之力”難以實現(xiàn)，必須依靠政府財政的大力支持，才能保證城市社區(qū)持續(xù)、健康、有序發(fā)展。城市社區(qū)治理的支持者是法治政府角色之二；城市社區(qū)治理各項工作應由社區(qū)自治并非政府包辦，政府只是協(xié)助社區(qū)開展工作而并非將行政事務性工作攤派給社區(qū)。城市社區(qū)治理的協(xié)助者是法治政府角色之三；服務型政府是建設法治政府的重要特征，政府應強化服務理念，徹底拋棄“官僚”思想，為城市社區(qū)治理提供多樣化的服務。城市社區(qū)治理的服務者是法治政府角色之四；在城市社區(qū)治理的整個過程中，政府要對社區(qū)代表大會和居委會進行全面監(jiān)督，避免權力被濫用。城市社區(qū)治理的監(jiān)督者是法治政府角色之五。

2.政府職能轉變

城市社區(qū)治理法治化要求法治政府按照“小政府、大社會”的模式，通過科學劃定政府職能徹底轉變當前“全能型政府”的窘境。法治政府要始終堅持“有所為，有所不為”的原則，該管的，要管得好，管到位，該放的，要舍得放，放徹底。在推進社區(qū)治理法治化的進程中，首先，政府工作要貼近城市社區(qū)，并時刻關注，根據城市社區(qū)工作變化的實際及時調整治理政策。通過強化城市社區(qū)的基層建設，將事權轉移，達到權責相符。其次，政府工作方式要徹底轉變，摒棄過去所采用的“行政命令式”作法，避免將政府的本職工作強加給城市社區(qū)。某些確實需要社區(qū)配合的工作，通過協(xié)商并確定權責之后，由政府部門與社區(qū)共同完成。最后，政府要支持居民參與社區(qū)治理，“政府是社區(qū)管理的組織者，社區(qū)服務組織是社區(qū)管理的提供者，社區(qū)民眾是社區(qū)管理的參與者?！盵5]政府只有不斷鼓勵并大力支持居民廣泛參與社區(qū)治理，才能實現(xiàn)建設法治政府與城市社區(qū)治理之間的良性互動，才能體現(xiàn)出政府在推進城市社區(qū)治理法治化中所發(fā)揮的重要作用。

3.信息雙向傳遞

城市社區(qū)與法治政府應在推動社區(qū)建設與發(fā)展方面相互協(xié)調、理順關系，使城市社區(qū)治理法治化的推進工作達到良好效果。重要的是，在信息傳遞方面，法治政府與城市社區(qū)要達成默契，找到平衡點，尤其是政府向城市社區(qū)傳遞信息時，除違反《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定內容外，理應公開、透明。法治政府通過與城市社區(qū)進行充分地信息溝通，及時了解彼此的需求，在處理社區(qū)基本事務時，以對話為基礎進行決策，有效保障政府與城市社區(qū)各自的利益，更有利于推進城市社區(qū)治理法治化的穩(wěn)步前行。需要強調的是，真實、全面、準確的信息，一方面，有助于法治政府從中發(fā)現(xiàn)問題并及時解決；另一方面，便于居民了解政府的意圖和做法，從而使社區(qū)居民發(fā)自內心地支持和配合政府工作。更為關鍵的是，信息雙向傳遞機制更有助于政府部門的工作人員與城市社區(qū)工作人員之間建立起良好的信任、合作關系，及時達成共識，有效地提高城市社區(qū)治理法治化方面的工作效率。

三、法治政府視閾下城市社區(qū)治理法治化的現(xiàn)實困境及成因分析

作為國家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，城市社區(qū)治理朝向法治化邁進正是最為恰當之舉。將推進城市社區(qū)治理法治化置于建設法治政府的進程中，直面現(xiàn)實困境，深入剖析原因，大膽破除桎梏。

（一）現(xiàn)實困境

1.法律層面

一方面，適用的法律條文已經不太適應當前社區(qū)現(xiàn)狀?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）制定、施行于1989年，距今已有29載，制定之時國家處于計劃經濟時代背景下，而如今已處于社會主義市場經濟體制階段，法律條文在一定程度上缺乏可操作性。彼時社區(qū)的性質、規(guī)模與現(xiàn)在不可同日而語，加之現(xiàn)階段城市社區(qū)治理要將管理民眾轉變?yōu)榉彰癖?，因此，若一直適用類似的法律、法規(guī)必然會給社區(qū)治理工作造成一定的困擾。另一方面，施行的政府規(guī)章效力較低。當前，大多數(shù)城市往往采用制定政府規(guī)章的形式來實現(xiàn)社區(qū)治理。這雖然在一定程度上解決了各自行政區(qū)域內的社區(qū)治理問題，但是規(guī)章的效力層級略低，又沒有相匹配的行政法規(guī)、法律作為立法依據，又不能在實踐中真正貫徹憲法所規(guī)定的居民自治制度，此類政府規(guī)章一旦被違背，懲戒乏力的“短板”就會顯現(xiàn)出來。

2.制度層面

現(xiàn)行憲法確定了居委會屬于基層群眾性自治組織的性質?！毒游瘯M織法》第2條規(guī)定了政府對居委會的工作給予指導、支持和幫助；居委會協(xié)助人民政府開展工作。該條文規(guī)定政府和居委會在城市社區(qū)治理中的職能定位卻不甚明晰。而且迄今為止，立法機關尚未出臺相關法律確定政府和居委會在社區(qū)治理方面的角色扮演與職責履行。隨之而來的是，部分基層政府已經偏離了“指導”居委會的軌道，從而轉向“領導”，直接將行政事務攤派給居委會成為常態(tài)，不但加重居委會的工作量；而且導致居委會自治性的喪失。

3.參與層面

當前，雖然相關法律較為細致地規(guī)定了居民參與城市社區(qū)治理的權利、途徑和程序等，但是居民參與積極性仍舊不高，大多數(shù)屬于被動參與。在遼寧省大連市甘井子區(qū)某個社區(qū)進行調查發(fā)現(xiàn)，40%的居民“不能完全了解居委會工作”；35%的居民“不能完全認識居委會的工作人員”；75%的居民“不曾向居委會提出過任何意見與建議”；35%的居民“不曾主動去過居委會”；5%的居民“曾被邀請參與討論”；80%的居民認“不曾參與本社區(qū)治理的具體事務”。上述數(shù)據充分表明，一方面居民參與率低，參與意識不強，積極性不高；另一方面普通居民在社區(qū)治理方面鮮有發(fā)言權。

4.保障層面

《居委會組織法》第9條明確規(guī)定了社區(qū)居民的選舉權，確定了居民自治參與權利。但是，現(xiàn)實中部分存在的拉票、賄選等亂象極大挑戰(zhàn)了社區(qū)居民自治的底線。不真實選舉產生的社區(qū)工作人員違背了社區(qū)自治的本質，降低了居民自治參與權的標準，踐踏了居民自治參與權的法律規(guī)定。雖然《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第15條將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入到監(jiān)察范圍之內，但是對賄選產生的社區(qū)工作人員如何監(jiān)管卻只字未提，同時，社區(qū)工作人員不作為或亂作為導致嚴重損害居民利益的懲戒機制仍屬空白。

（二）成因分析

1.法治觀念尚未形成

由于受傳統(tǒng)觀念的影響，基層政府不愿讓居民和社區(qū)自治組織參與治理，而且某些政府工作人員“人治”思想極其嚴重，簡單地運用行政手段解決社區(qū)治理中所出現(xiàn)的問題。部分社區(qū)工作人員的“人治觀念”也十分明顯，工作中講人情不講規(guī)矩，社區(qū)治理中的法治建設有名無實，法治化程度大大降低。而社區(qū)居民一味地對政府消極依賴，秉承著服從甚至是樂于聽從“人治”命令式的管理，很少能夠遵循法治原則，從自治意識出發(fā)，采用協(xié)商的方式為社區(qū)建設建言獻策。

2.治理經驗相對缺乏

城市社區(qū)治理的法治化應當通過實踐不斷地探索并積累治理經驗，同時賦予社區(qū)更多的自主選擇的空間，堅持社區(qū)治理的法治之路。但是，在之前很長的一段時間之內，我國一直采自至上而下的管理機制，政府呈現(xiàn)全能型格局，多元化主體共同治理的模式尚未形成，應該說無論在哪個領域中國都沒有足夠的法治化治理經驗。[6]

3.理論研究略顯單薄

從目前來看，有關城市社區(qū)治理法治化的理論研究略顯單薄，現(xiàn)有研究成果側重對策性研究，基本上源于國外城市治理理論的引進和解釋，鮮有結合我國國情進行分析，缺少中國特色。少數(shù)業(yè)已成型的理論成果，由于研究范圍不廣、深度不足，不能作為立法的理論依據，也很難助力現(xiàn)行法律法規(guī)解決實際問題。

4.自治效果有待提高

現(xiàn)階段，城市社區(qū)的自治組織大多由基層政府直接領導，居民缺少參與的積極性和主動性，非政府組織的自治性特征也無法顯現(xiàn)。而且社區(qū)自治組織中普遍存在著成員人數(shù)少，組織渙散，自治效果不言而喻。更為嚴重的是，社區(qū)治理的資金短缺，經費支出的需求難以滿足，在某種程度上，就會形成這樣的局面：社區(qū)治理依靠政府幫扶越強烈，自治效果則越低下。

四、法治政府視閾下城市社區(qū)治理法治化的路徑探析

城市社區(qū)治理的法治化是一項巨大的工程，在充分考慮現(xiàn)實狀況的基礎上，只有將城市社區(qū)治理法治化的推進工作置于建設法治政府的進程之中，從法律制度、治理制度、民主參與等三個方面入手，才能探索出一條適合中國實際的城市社區(qū)治理法治化之路。

（一）法律制度方面

1.完善立法

目前，大多數(shù)城市社區(qū)治理方面的法律都是早期頒布的，在一定程度上已經不太適應當前城市社區(qū)治理的需要。為了解決這一難題，建議盡快制定《中華人民共和國社區(qū)法》。立法機關應按照民主化、科學化的方式予以立法，要廣泛聽取社會各個階層的訴求，特別是吸取專門研究相關領域內專家、學者的意見和建議，確保該法律切實可行。通過制定該法，厘清政府、自治機構、居委會三者權限及管轄范圍，明確社區(qū)自治機構的主體權責以及社區(qū)居民自我管理的權利。同時，要建立健全相應的監(jiān)督、檢舉等制度，完善問責機制，與《監(jiān)察法》的監(jiān)察范圍切實、有效地銜接。

2.修訂相關法律

以《居委會組織法》為例，其部分法律規(guī)定與現(xiàn)實生活脫節(jié)，應當及時予以修訂，可以嘗試，在居委會選舉方面，明確選舉的方法、程序、步驟以及當選的條件，同時要有專門條文規(guī)定社區(qū)流動人口的選舉權和被選舉權；在居委會人員組成方面，應有社區(qū)治理專門人才引入機制的規(guī)定，將高素質的專業(yè)人士納入到社區(qū)居委會之中；在配套制度制定方面，應賦予各地方配套制度的制定權，以便各地方在城市社區(qū)治理方面，因地制宜，盡顯特色制定相關的配套制度。

3.補齊“短板”

這里的“短板”應當界定為城市社區(qū)治理法律法規(guī)規(guī)定疏漏的“中間地帶”。要補齊“短板”則需要不斷健全相關的法律法規(guī)予以填充“中間地帶”。在城市社區(qū)治理中，“中間地帶”是政府與居民之間所存在的非政府組織，其發(fā)揮著連接政府管理與居民自治的作用。以規(guī)定非政府組織的《社會團體登記管理條例》為例，雖在2016年做了較大幅度的修改，但是在非政府組織的性質、權限、職責、目標、流程等方面未做具體規(guī)定，申請登記的便民制度有待提高，完善“中間地帶”的填充內容，徹底地補齊條例規(guī)定缺失的“短板”勢在必行。

（二）治理制度方面

1.黨的領導

黨的十九大報告明確提出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！鄙鐓^(qū)黨組織要大力宣傳黨的政治主張，始終堅持將中央的方針政策在社區(qū)治理中貫徹、落實。社區(qū)黨組織應將居民民主權利與黨的執(zhí)政充分結合起來，在滿足社區(qū)居民共同權益、增進社區(qū)凝聚力的同時，又鞏固黨在社區(qū)層面的執(zhí)政基礎。同時，更要發(fā)揮好社區(qū)黨員的先鋒模范帶頭作用，使其成為服務社區(qū)居民的橋梁和紐帶，通過設置“黨員服務崗”“結對子”和“精準扶貧”等形式，充分發(fā)揮每名黨員的特長，激發(fā)其責任心與榮譽感，緊密聯(lián)系社區(qū)居民，將社區(qū)各個領域置于黨的領導之下。對于流動黨員，社區(qū)要建立切實有效的流動黨員管理機制，使因就業(yè)或居住地變化等原因造成的流動黨員信賴并服從當前經常居住地的社區(qū)黨組織的管理，擴大社區(qū)黨組織的覆蓋面。

2.治理主體

要真正實施城市社區(qū)治理法治化，必須要以居委會為治理的主要主體，保持其特有的自治屬性，政府應當樹立科學的社區(qū)觀，保證居委會的自治職能，自覺地將自身確定為城市社區(qū)治理的輔助主體，對涉及到與城市社區(qū)治理相關的政府部門，要重新劃分權力，在法律范圍內，依據規(guī)范、程序給予社區(qū)治理更多引導、扶持和幫助，避免假借指導之名、行領導之實，逐步推進社區(qū)治理的法治化。主要主體與輔助主體二者之間的關系仍須明確一點：政府不能硬性插手社區(qū)治理工作；居委會也絕不能偏離政府的政令實施所謂的“社區(qū)自治”。

（三）參與制度方面

1.樹立核心理念

在全面推進城市社區(qū)治理法治化的進程中，應該樹立一個核心理念：凡是涉及到公共利益、居民切身利益的，居民應共同參與、共同決斷。通過擴大城市社區(qū)治理的民主范圍，能夠有效地培養(yǎng)居民依法管理社區(qū)公共事務的主人翁意識，并將“共建共享共治”的治理格局融入到社區(qū)治理之中，使社區(qū)逐漸形成民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的良好氛圍。在城市社區(qū)治理法治化的進程中，社區(qū)居民才能逐步實現(xiàn)自我管理的主動性、自我服務的積極性、自我監(jiān)督的責任性。

2.全面信息公開

“社區(qū)自我管理機構應該在管理工作中，及時、主動向群眾公布有關的信息。[7]可以說，信息公開是推動實施城市社區(qū)治理法治化的必要條件。通常情況下，城市社區(qū)都設置了信息欄，經常性地傳遞與居民切身利益相關的微觀層面的信息。但是，在方針政策的施行、法律法規(guī)的適用等宏觀層面的內容發(fā)布則或多或少存在不全面、不及時的現(xiàn)象，從而堵塞了部分居民信息獲取的渠道。因此，要實現(xiàn)城市社區(qū)治理法治化，應拓寬居民掌握信息的渠道，社區(qū)應及時發(fā)布并更新信息的內容，包括國家宏觀層面與居民微觀層面的信息，不斷完善信息公開制度。

3.制定基本準則

推進城市社區(qū)治理法治化也同樣需要制定基本準則，確定居民參與社區(qū)治理的權利與義務，該基本準則一方面與居民參與社區(qū)治理的相關法律有效地契合，也可在實質上將其看作保障居民參與社區(qū)治理的“法律依據”；另一方面，通過約束居民行為，保證居民參與效果，使居民參與社區(qū)治理常態(tài)化。就我國而言，可借鑒英美等發(fā)達國家頒布的有關居民參與志愿服務的《公民服務法》來制定基本準則。將無酬或低酬的居民志愿服務與民主參與治理通過基本準則有機地結合在一起，使居民民主參與社區(qū)治理制度化、法治化，運用法治治理模式保障居民在社區(qū)治理中所享有的權利和應履行的義務。

注釋：

①《中華人民共和國憲法》第111條第1款規(guī)定，“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定?！?/p>

②《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關。市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關?！?/p>

③單位制：在計劃經濟體制時期，所有資源都由國家來分配，單位和國家之間形成一種依附和庇護的關系。國家通過政治權力把城市社會各種經濟和文化組織改造成單位。

④上海模式：將社區(qū)管理定位于街道，發(fā)揮居民點中黨組織的領導核心，通過行政手段培養(yǎng)與塑造居民的自治意識和自治能力。

⑤北京模式：各區(qū)、各街道、各社區(qū)呈現(xiàn)出多元化的管理模式，“魯谷模式”帶有明顯的政府導向型；“西城模式”和“朝陽模式”呈現(xiàn)政府導向與社會導向相融的特點。

⑥沈陽模式：模仿國家政權機關設立形式，規(guī)定權力義務，出臺政策，確定自治組織彼此關系、地位與職能。

⑦漢江模式：呈現(xiàn)“小政府、大社會”的特點，構建起政府機關依法行政、社區(qū)組織自治管理、社區(qū)居民自發(fā)參加的三者有機統(tǒng)一的治理模式。

⑧青島模式：城市里設置社區(qū)建設指導委員會，居委會建立管理委員會，街道成立協(xié)調委員會，堅持政府與社區(qū)分開、民眾參與自治。