發(fā)達縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)

繆嘉琦 黃鵬

摘 要：“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，當(dāng)前的首要任務(wù)是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已進城常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。在此基礎(chǔ)上，提高全體城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和生活質(zhì)量?！边@是中央農(nóng)辦主任陳錫文在習(xí)總書記提出的“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”重要指導(dǎo)下所提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)思路，表明新型城鎮(zhèn)化不再以城市開發(fā)拓展和硬件建設(shè)為核心，而是以滿足人的根本發(fā)展的需要為根本核心，從工作、生活和學(xué)習(xí)等多個方面進行建設(shè)。發(fā)達縣域作為中國城鎮(zhèn)化的先鋒，在摸索城鎮(zhèn)化的過程中積累了大量有益的經(jīng)驗，對這些經(jīng)驗的歸納和總結(jié)有助于其他地區(qū)更好的進行新型城鎮(zhèn)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；以人為本；發(fā)達縣域

中圖分類號：F2 文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.012

由于中國城鎮(zhèn)化開始較晚，各地情況較為復(fù)雜，國外也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以直接借鑒，因此中國的城鎮(zhèn)化更多的還是在摸索中前進，不斷的總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷的完善城鎮(zhèn)化建設(shè)政策。發(fā)達縣域作為中國經(jīng)濟發(fā)展的前沿，同時也走在了城鎮(zhèn)化的前沿，從發(fā)達縣域的城鎮(zhèn)化建設(shè)中汲取有益的經(jīng)驗，對建設(shè)其他較落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化有著非常重要的意義。

本文就是以張家港市作為發(fā)達縣域樣本，就其城鎮(zhèn)化過程中的城鎮(zhèn)便利環(huán)境進行評價，具體包括對日常購物場所、金融機構(gòu)、交通便捷程度、醫(yī)療設(shè)施、文化教育設(shè)施、政府機構(gòu)、商業(yè)餐飲及娛樂設(shè)施和就業(yè)便利程度8個要素，涵蓋了“城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活”以及“已進城常住人口有序市民化”兩個核心路徑。

本次調(diào)查共發(fā)放200份問卷，回收200份，其中有效問卷154份（錦豐鎮(zhèn)17份，大新鎮(zhèn)20份，鳳凰鎮(zhèn)20份，樂余鎮(zhèn)17份，金港鎮(zhèn)19份，南豐鎮(zhèn)17份，常陰沙11份，楊舍鎮(zhèn)16份，塘橋鎮(zhèn)17份），將調(diào)查數(shù)據(jù)匯總（表2）得出張家港市便利環(huán)境總體評價數(shù)值為3.55分，屬于一般偏好水平，其中日常購物場所評分最高為3.84分，就業(yè)便利程度評分最低為3.31分。

1 日常購物場所便利性

張家港的日常購物場所的評價最高，達3.84分，總體評價接近滿意，可以看出居民對張家港的日常購物場所的整體滿意度偏高，且評價分數(shù)的正態(tài)分布曲線整體偏右，4分評價居多。從各鎮(zhèn)區(qū)評價來看，越靠近市中心的鎮(zhèn)區(qū)評價越高，如楊舍鎮(zhèn)的評價達到了4分，越遠離市中心的鎮(zhèn)區(qū)評價越低，如樂余鎮(zhèn)的評價為3.35分，造成這一問題的原因在于日常購物場的建設(shè)所更多的是市場選擇的結(jié)果，距離市中心越遠的地區(qū)，城鎮(zhèn)化程度相對也越低，不論從人口密度還是消費能力均和市中心有所差距，因此日常購物場所的建設(shè)也會相對滯后。

2 就業(yè)便利程度

張家港市就業(yè)便利程度評分最低，其均值為3.31，僅為及格偏好水平，原因在于張家港市基于可持續(xù)發(fā)展的考慮，推行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，曾經(jīng)的高污染企業(yè)和低附加值的勞動密集型企業(yè)不斷的遷出，換以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，而保留的勞動密集型企業(yè)和重工業(yè)企業(yè)也在不斷推行各種技改，單位產(chǎn)值所需人力不斷下降。在這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，對勞動者素質(zhì)的要求不斷提高，原有產(chǎn)業(yè)所承接的勞動力必然會經(jīng)歷轉(zhuǎn)崗，造成摩擦性失業(yè)，雖然隨著產(chǎn)業(yè)的升級，可以承接大量中低端勞動力的第三產(chǎn)業(yè)也會隨之發(fā)展，但這種發(fā)展需要較長的時間。綜合以上因素可以發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化過程中，公共管理者會面臨人口集聚和產(chǎn)業(yè)升級的雙重需要，農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)人口和城市人口的轉(zhuǎn)移天然需要可以大量吸納中低端勞動力的低技術(shù)勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，但城市的可持續(xù)發(fā)展又天然需要單位能耗較低，環(huán)境較為友好的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這就形成了一個路徑選擇的問題。

3 交通便捷程度

張家港交通便捷程度評價較高的原因不在于公共交通的建設(shè)，而在于密集的道路建設(shè)、較稀疏的人口和較高的戶均私家車保有量。 張家港市作為縣域經(jīng)濟實力排名第三的城市，經(jīng)濟發(fā)展程度較高，2016年財政收入達到190億元人民幣，居民的人均生活水平也較高，2016年底私家車保有量為28.8萬輛，平均每4名常住居民保有一輛私家車。由于發(fā)達的經(jīng)濟，張家港的交通可以在很大程度上以來居民自行解決，政府只要規(guī)劃建設(shè)好道路并用公共交通連接城市熱點地區(qū)即可，但這種經(jīng)驗不太適合于處于城鎮(zhèn)化初步程度的地區(qū)，尤其是經(jīng)濟較為落后的地區(qū)。農(nóng)村居民在傳入為城鎮(zhèn)居民的初期，收入水平往往較低，難以通過自己的力量解決交通問題，所以還需要在就業(yè)和就學(xué)方面進行就近布局，同時采用財政補貼的方式，加大公共交通的建設(shè)，以降低這部分居民的交通成本。

4 商業(yè)、餐飲及娛樂設(shè)施便利度

由商業(yè)、餐飲和娛樂設(shè)施所帶來的生活品質(zhì)提高是城鎮(zhèn)化的效應(yīng)之一，如果一個地區(qū)僅僅以農(nóng)村居民“上樓率”為指標(biāo)而忽視了商業(yè)、餐飲和娛樂設(shè)施建設(shè)水平的話，就不能稱之為城鎮(zhèn)化，農(nóng)村居民并沒有從城鎮(zhèn)化中得到生活品質(zhì)的提高。從此次調(diào)查來看，張家港市的商業(yè)、餐飲和娛樂設(shè)施貧家為3.38分，評價處于略高于及格的水平，從分鎮(zhèn)區(qū)評價來看，依舊是市區(qū)和人口相對集中的區(qū)域評分較高，而工業(yè)區(qū)相對密集的地區(qū)評分則相對較低。

5 醫(yī)療設(shè)施便利度

在總體步入小康社會的今天，老百姓們在滿足生活飲食的需求的基礎(chǔ)上，對自己的身體健康也變得尤為重視。根據(jù)調(diào)查居民對張家港的醫(yī)療設(shè)施滿意度的平均值為3.58，整體處于一般水平，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看張家港市醫(yī)療床位數(shù)量達9500張，千人醫(yī)療、老年健康護理床位分別達5.25和1.3，千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)達2.88；千人注冊護士數(shù)達3.2。在縣域經(jīng)濟體中屬于較好水平，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于前期準備不足，在一些新建成地區(qū)，如錦豐沙洲新城，和塘橋高鐵新城，常住居民數(shù)量增長較快，但相應(yīng)的醫(yī)療設(shè)施建設(shè)卻相對滯后，導(dǎo)致這些地區(qū)居民感到就醫(yī)不便，從而降低了居民對醫(yī)療設(shè)施的滿意度。同時，由于縣級行政級別的影響，張家港最好的第一人民億元為綜合類三乙級別，與自身的經(jīng)濟發(fā)展水平并不相稱，大量收入水平較高的居民選擇到蘇州或上海的三甲醫(yī)院就醫(yī)，這也是影響張家港市醫(yī)療設(shè)施評價的關(guān)鍵因素。針對這個問題，張家港市從十三五期間開始實施分級醫(yī)療制度，確定公辦醫(yī)院涵蓋全部地區(qū)，為居民提供基本醫(yī)療保障，同時利用民間資本，建立民辦高端醫(yī)療機構(gòu)，滿足高收入人群的醫(yī)療需求。

6 文化教育設(shè)施便利性

文化教育設(shè)施便利性評分與距市中心距離基本呈現(xiàn)反比關(guān)系，越遠離市中心評分越低。造成這些差異的根本原因是由于文化設(shè)施的布局造成的，而影響文化設(shè)施布局的因素有以下幾點：

（1）文化教育設(shè)施的布局由服務(wù)人口規(guī)模決定的。文化設(shè)施布局是為了滿足使用者的需求，離市中心越近的鎮(zhèn)區(qū)人口密度越大，流動人口密度也越大，文化教育設(shè)施的等級也就越高，例如，市中心的圖書館的規(guī)模一般會比鎮(zhèn)區(qū)圖書館大，設(shè)備更加齊全。

（2）文化教育設(shè)施的布局取決于城鎮(zhèn)功能區(qū)的不同。不同的功能區(qū)的規(guī)劃也會造成在文化教育設(shè)施建設(shè)的差異，如以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的常陰沙，設(shè)施建設(shè)大都集中于對農(nóng)業(yè)的發(fā)展而造成了對文化教育設(shè)施的削弱。

7 金融機構(gòu)便利性

金融在城鎮(zhèn)化過程中扮演者非常重要的角色，其便利性不僅指著存取款這樣基礎(chǔ)的金融服務(wù)便利性，更加表示居民辦理貸款和融投資方面的便利性。部分難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)產(chǎn)業(yè)工人的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，需要通過自主創(chuàng)業(yè)的方式解決生活問題，因此他們更加需要便利的金融服務(wù)。從分數(shù)來看，張家港市的金融機構(gòu)便利性評分為3.68分，處于一般水平，有38%的評分在3（±0.1）分的范圍內(nèi)，同時有43%的頻分在4（±0.1）分的范圍內(nèi)，通過訪談我們發(fā)現(xiàn)年齡較大的居民對金融機構(gòu)的便利性評分大多集中在4（±0.1）分的范圍內(nèi)，而35歲以下年輕居民的評分則相對較低，原因在于年齡較大居民通常僅需要存取款等簡單的金融服務(wù)，這種需求只需要通過增設(shè)銀行網(wǎng)點的方式就可以滿足。但年輕居民由于創(chuàng)業(yè)、購房和投資等需求較多，需要更為復(fù)雜的小額融投資服務(wù)，結(jié)合居民的反映以及對金融機構(gòu)的了解，發(fā)現(xiàn)部分大型金融機構(gòu)并不為非城區(qū)居民提供貸款類金融服務(wù)，非城區(qū)居民融資難度非常大，尤其是小額信貸需求基本無法滿足，極大的影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自主創(chuàng)業(yè)。

8 政府機構(gòu)便利性

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示張家港市政府機構(gòu)便利性評價值為3.38，僅處于及格水平，居民普遍認為行政事項的辦理不夠便利，其主要問題集中在張家港市采用的就地安置原則導(dǎo)致了新城鎮(zhèn)化人口呈散裝分布，用社區(qū)方式進行管理，居民區(qū)普遍距離鎮(zhèn)政府等行政核心較遠，新市民辦事成本較高。相較于之前的七個要素，政府機構(gòu)便利性問題解決較為困難，涉及了整個行政體系的管理問題，依據(jù)張家港市政府十三五規(guī)劃中針對相關(guān)問題的改革方案，我們其他地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中需要同步進行行政管理體系改革，將部分與民生緊密相關(guān)的行政審批事項下方鎮(zhèn)一級別或社區(qū)級別辦理，對于一些行政級別限權(quán)的審批辦理事項，可以利用現(xiàn)代化辦公信息系統(tǒng)，在鎮(zhèn)或社區(qū)建立辦事點，由縣或市級機構(gòu)進行遠程審批，鎮(zhèn)或社區(qū)辦事點工作人員履行執(zhí)行工作。

9 結(jié)論

作為經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平都走在全國前列的發(fā)達縣域，張家港市雖然成績斐然，但此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了諸多的問題，比如醫(yī)療和政府辦事便利性不足，這些問題有一些是在發(fā)展的過程中出現(xiàn)的新問題，有一些問題則是由于沒有充分的前瞻性的規(guī)劃和建設(shè)而導(dǎo)致的。對于此次調(diào)研所涉及的8個要素在城鎮(zhèn)化過程中的思考本文已經(jīng)在各要素分析中進行了表述?？偟膩碚f經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，不論是保證城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)還是已進城常住人口的有序市民化，都需要大量的財政投入，民間資本在這個過程中僅能起到補充性作用，因此，在城鎮(zhèn)化路徑選擇時，應(yīng)該首先考慮到城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)和生活水平的提高。在此基礎(chǔ)上，需要依據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦С瞿芰?，盡可能多的進行前瞻性規(guī)劃和建設(shè)，提高城市的便利化水平，以吸引更多的周邊地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使城鎮(zhèn)化得以可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。

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