論行政監(jiān)督視域下的腐?。罕碚?、成因及治理

劉 炎，吳俊明

（安徽師范大學法學院，安徽蕪湖，241001）

一、我國當下腐敗現(xiàn)象的主要表征及成因

腐敗，每朝每代都司空見慣，自古有之。清代貪官和紳在得勢的20年中，斂財將近9億白銀，相當于全國10年財政收入的總和。辛亥革命雖然結束了清王朝的統(tǒng)治，但是蔣介石的國民黨政府讓腐敗成為官場的通病。新中國之后，劉青山、張子善被處決，時至今日，腐敗與反腐敗的斗爭從未停止。從國際上來看，腐敗，永遠不可能是一個國家的專利，其它國家都普遍存在，現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展如此迅速，作為世界公敵——腐敗，已經(jīng)成為世界各國的重點治理對象。腐敗，已經(jīng)成為一個政治問題——“公共權力的非公共運用”［1］，這不僅僅是一個道德層面上的問題，而是早就上升到法律層面，并且其手段不斷進化。盡管腐敗是一個很老很普通的概念，但是直到目前，理論界還沒有形成明確一致的腐敗定義。長期以來，怎么定義腐敗，什么是腐敗，可以從政治學、經(jīng)濟學、社會學多種角度來分析，眾說紛紜。筆者認為腐敗就是違反法律規(guī)范的貪污、賄賂等主要表現(xiàn)形態(tài)的違法犯罪行為。

（一）我國當下腐敗現(xiàn)象的主要表征

通過梳理，筆者認為我國當下的腐敗現(xiàn)象主要有以下幾種表現(xiàn)：

其一，“三公消費”。它是我國當下腐敗的普遍現(xiàn)象，包括公車私用、公款旅游和公款吃喝。在“三公”之中，公車消費最為嚴重。自2007年以來，我國行政事業(yè)公用經(jīng)費已經(jīng)接近9000億元，公務用車購置及運行費是“三公消費”當中所占份額最大的一項。2015年中央決算報告［2］（見圖1）指出，三公消費53.7億元，雖然較預算數(shù)少了9億元，但仍然是杯水車薪。20多家單位公務用車，共超標623萬元；5573萬元扶貧資金被許多單位套取冒用；樓堂館所和高爾夫球場被違規(guī)搭建，高達11.1億元。現(xiàn)在有些黨政官員覺得干部配車是理所當然的事情，儼然把公車當作私家車使用，其運營費、維護費都由國家承擔。許多領導干部利用外出工作和學習考察的機會，變相利用公款旅游消費。公款吃喝最為普遍，許多基層領導干部為了應付上級領導的檢查，陪上級領導吃喝，公款吃喝儼然成為了一種潛規(guī)則。

其二，“形象工程”。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國各地被叫停的“形象工程”和“政績工程”總共達到663個，在弄虛作假的436個案例當中，418名負責官員被查處。［3］一些領導為了追求個人或者小集體的利益，置實際情況和公眾需要于不顧，利用手中的權利建設浮華無效的標榜出政績的工程。一些領導為了好聽好看的政績，絲毫不考慮本地區(qū)實際情況、長遠利益，眼光短淺，只盯在容易出政績的項目上，做出一些錯誤的判斷和決策，給人民甚至國家?guī)砹司薮蟮膿p失。

其三，“公務送禮”。中央紀委嚴令禁止公款吃喝，然而上有政策下有對策，很多單位領導和員工“暗度陳倉”，使用隱秘的網(wǎng)絡交易輸送禮品，逃避監(jiān)督。據(jù)業(yè)內人士透露，在網(wǎng)上購買電子禮品卡之后，轉發(fā)密碼就可以在商務網(wǎng)站上隨意購買商品，安全方便低風險，有的客戶一次性購買幾百張電子禮品卡用來套現(xiàn)，趕集網(wǎng)和京東網(wǎng)上此類信息比比皆是。［4］這是一種隱形腐敗現(xiàn)象，不再是以往的那種普通的貪污、行賄、索賄、挪用公款、巨額財產(chǎn)來源不明等形式，與顯性的官員收受大量的金錢和賄賂不同，多以“雅賄”或者“證賄”為主，甚至還有“性賄”、“權賄”、“信息賄”、“業(yè)績賄”、“幫助賄”、“預期賄”等等。這些賄賂者比較有“智慧”，并且這些賄賂行為很難被發(fā)現(xiàn)、界定和查處。

（二）中國當下腐敗的成因分析

首先，就制度層面來說，行政監(jiān)督?jīng)]有完全發(fā)揮作用，權力監(jiān)督機制尚未健全，權力約束力較弱，社會監(jiān)督職能幾乎失效。行政監(jiān)督，目的在于維護日常行政活動的合法性，事實上，也包括集合政體和社會各界力量對國家機關使用權力，所展開的監(jiān)督。但是自建國以來，我國的監(jiān)督體系成效不佳。上級監(jiān)督很遠，下級監(jiān)督無用，同級監(jiān)督太軟，造成“難監(jiān)”。監(jiān)督主體之間缺乏良好的合力，彼此之間沒有緊密的協(xié)調和配合，分工不夠明確，整個監(jiān)督體系過于龐大而雜亂，缺乏獨立性和權威性，造成“弱監(jiān)”。政府的行政權和自由裁量權不斷擴大，實際上讓其擺脫原本的從屬地位，行政職能不斷擴大，很大程度參與并決定國家的大政方針，并且國家機關透明度也不高，沒有建立起有效的權力約束機制，“行政權力缺乏強有力的監(jiān)督和制約機制是產(chǎn)生行政腐敗的主要原因”［5］。與此同時，行政監(jiān)督的法制建設相對滯后，對權力的監(jiān)督和制約尚未完善，沒有形成系統(tǒng)的關于權力的設立、運行、行使以及監(jiān)督等方面的法律制度，到目前我國也沒有關于反腐敗的專門立法，存在明顯的漏洞和缺陷，讓腐敗有機可乘，造成“漏監(jiān)”。除此之外，舊的行政體制固有的弊端給腐敗提供了滋潤的土壤。黨政不分、政企不分，利益約束軟化，極大地強化了權力卻又沒有合理必要的制約機構，存在潛伏腐敗的可能。特別是在市場經(jīng)濟逐步發(fā)達的今天，這種舊的行政體制暴露出許多的弊端，為腐敗現(xiàn)象的滋生準備了舒適的溫床。權力的高度集中妨礙了社會主義民主制度和民主集中制度的實行，阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，讓集體智慧無法發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導。

其次，從歷史社會的視角看，一方面，腐敗是歷史上統(tǒng)治階級的頑疾。在封建社會當中，權力是權貴們用來剝削掠奪的捷徑，尤其我國的封建社會存在的時間非常漫長，兩千多年的封建官僚主義思想根深蒂固，當權者被給予巨大的物質財富，并賦予奴役百姓的政治特權。另一方面，只在乎親疏遠近，卻不講理性原則，“禮尚往來”已經(jīng)失去了原來的本意，本質上變成了私下的利益交易，更是根深蒂固的交往理念。“千里做官為求財”在封建社會已經(jīng)是家喻戶曉、深入人心，這種世俗的看法很難消亡。改革開放以來，拜金主義思想逐步盛行，利益變成了權力的附帶品，腐敗在人與人之間編織了一張無形的巨網(wǎng)，權錢交易變成了網(wǎng)絡的神經(jīng)，當權者陷入網(wǎng)中無法自拔。

再次，從個人自身看，人性本身就分為兩個層面，既有光明的一面，也有陰暗的一面，人性中均有趨利避害的欲望。當人們所處的社會擁有良好的道德規(guī)范，就會引導人們向著善良的一面發(fā)展；但是如果所身處的社會秩序混亂、道德淪喪、不講是非，就會讓社會成員無限制地擴張欲望，最大限度搶奪個人利益，無視社會公德和法律，人性中丑惡陰暗的一面暴露無疑。除此之外，我國國民民主法治觀念淡薄，幾千年的封建歷史和專制主義使人們遭受封建思想文化的禁錮，民主自由意識淡薄，社會主體意識匱乏，當民眾的利益受到侵害的時候，不會用法律手段保護自己，這會導致腐敗行為更加明目張膽和肆無忌憚。更何況，在現(xiàn)實生活的許多領域當中，是無法用具體完備的法律制度來控制的，此時更需要社會成員強烈的公正觀念和民主精神。

二、腐敗的理論源起

英國哲學家大衛(wèi)的“無賴假定”也好，法國思想家的“有限智靈”也罷，無論是政治家，還是普通市民，人性都有弱點。傳統(tǒng)的行政學理論認為官員是社會公仆，而“公仆”一詞最早出現(xiàn)在法國資產(chǎn)階級革命的人權理論當中，應該是大公無私，擁有為公共服務的職業(yè)美德。但是資產(chǎn)階級官僚為了追求自己利益最大化，把社會公仆變成社會主人。用現(xiàn)代經(jīng)濟學的公共選擇理論來分析腐敗的機理，將政治舞臺作為一個商品交易市場，擁有權力的人向普通社會公眾出售政治產(chǎn)品，以損害公共利益為代價，追求自身利益的最大化。而作為普通社會公眾，為了購買政治產(chǎn)品，向權力擁有者付款，用各種各樣的利益手段滿足他們的需求。洛克和盧梭認為，現(xiàn)代政府由人民授權而存在，通過建立契約向社會公眾履行義務，維護法律秩序，保障人民的生命、財產(chǎn)和自由，不會追求個人或者組織的利益，然而這種公共屬性的界定方式太過于理想化，忽視了人性的貪婪和欲望，所以受到許多學者的批評和質疑。

現(xiàn)今政府體制，作為行政組織依法行使權利，貫徹執(zhí)政黨和國家的意志，被韋伯稱為“官僚制”。他曾經(jīng)認為一切組織的運行都必須建立在權力之上，并且這種權力可以消除混亂和維護秩序，因此“現(xiàn)代官僚制”曾經(jīng)被認可為一種理性化的行政管理機器。然而好景不長，弊端總會到來，英國歷史學家帕金森在《帕金森定律》一文中，揭露了“現(xiàn)代官僚制度”的敷衍了事、效率低下和假公濟私。經(jīng)過政治學和行政學的進一步研究，許多學者敏銳地察覺到了所謂的“政治行政兩分法”，行政機關不僅執(zhí)行法令，而且還自由裁量，甚至于擬定政策規(guī)范，權力的范圍不斷擴張。這的確讓人們警覺起來，要給權力的行使設定邊界。

行政權力的異化傾向主要體現(xiàn)在轉向金錢化，西方政治經(jīng)濟學的經(jīng)典學說“尋租理論”解釋了這一點：權力強制干預市場經(jīng)濟，造成了不平等的競爭環(huán)境，產(chǎn)生了不正當?shù)氖杖?，形成了一種特殊的“租金”。一旦政府頻繁地管理企業(yè)，就有可能成為“設租活動”，長期發(fā)展之后，行政權力干涉市場的力度會加大，范圍會變廣，許多官員會為了獲得暴利而進行“尋租活動”。從“設租活動”到“尋租活動”，錢權交易開始惡性循環(huán)，企業(yè)為了更好地生存會不斷向官員行賄，導致腐敗越來越嚴重。

公共權力的非公共運行就是腐敗，腐敗是現(xiàn)代文明的陰影，是政治身軀的腫瘤，是人類歷史發(fā)展過程中久治不愈的遺傳病。就我國目前的現(xiàn)狀來看，個體腐敗的現(xiàn)象逐漸減少，塌方式的腐敗窩案呈上升趨勢，這樣的勢頭值得關注，危害極其惡劣：損害政府的光輝形象，降低政府公信力；敗壞公平正義，擾亂社會秩序；阻礙法治社會建設，加劇社會矛盾。

三、努力發(fā)揮行政監(jiān)督在治理腐敗過程中的作用

（一）行政監(jiān)督的功能

正如韋伯所說，權力是“在社會交往中一個行動者把自己的意志強加在其他行為者之上的可能性”。［6］因此，權力需要一定的規(guī)范和制約?！岸姓嗔κ菫楣姷睦娑嬖诘?，如果行政權力的運用得不到公眾的認可，不去追求公眾的認同，就違背了民主的要義，因此，我們必須意識到，人民才是行政權力的惟一合法來源，沒有被統(tǒng)治者的同意，任何行政權力的行使都是不合法的，保障公民的合法權利是國家合法性的重要途徑?！保?］行政監(jiān)督是國家法定的監(jiān)督主體，依法對政府權力進行糾正偏差，使其步入正軌的法律制度。首先，它被當作一種法律制度；其次，所進行的監(jiān)督活動依據(jù)法律和憲法來實施；再次，客體是政府權力，主要包括國家行政機關及其工作人員行使權力的行為，一般來說，非行政行為和非職務行為不歸屬其中；最后，目的是為了防止權力的濫用，保障公民的合法權益，實現(xiàn)權力運行的理性化。

行政監(jiān)督作為國家機器的制衡器和現(xiàn)代民主政治的重要實現(xiàn)途徑，法治政府的核心價值理念和依法行政的制度支柱，公民憲法權利實現(xiàn)的重要保障機制，建設廉潔高效政府的保證因素和促進力量，可以防止權力的濫用，保護人民群眾的合法權益，監(jiān)督國家機關行使權力，促進政府提高權力效能，更重要的是，可以有效防止腐敗。行政監(jiān)督的功能主要在于預防、糾正、救濟和問責四個方面。然而筆者認為，預防才是重中之重。

預防就是事先采取措施，阻止腐敗的滋生，就時間角度而言，預防屬于事前監(jiān)督，即主動監(jiān)督。對于腐敗治理，不能僅僅滿足于單純依賴事后調查和追懲這種被動、消極的監(jiān)督模式，還要追求關口前移、注重預防的主動、積極的事前監(jiān)督方式，這是一種世界性的趨勢。一方面，行政監(jiān)督具有決策功能，正確的決策是反腐敗的前提，決策是行政活動的首要環(huán)節(jié)。為了做好決策工作，要進行深入的調研、充分的論證、規(guī)范的實施和可行的方案，這樣可以保證決策科學化、民主化、高效化，可以從源頭上遏制腐敗。另一方面，作為一種法律制度，它確立了權力的使用規(guī)范，從而達到約束行為和懲治腐敗的目的。

在治理腐敗這個問題上，內部消化預防論和外部懲罰防御論同樣有價值。一方面，腐敗之所以滋生，追根求源是人性的弱點——貪婪和欲望，精神文明建設的重要性不言而喻，保持思想的先進性和純潔度尤為關鍵。另一方面，消化腐敗和懲罰腐敗同樣重要。

（二）使用行政監(jiān)督策略來治理腐敗

行政監(jiān)督總體來說歸屬于行政管理活動，它既可以快速反饋法律，也可以預防糾正不法行為。行政的政治方向不能出現(xiàn)偏差，行政機關和個人必須正確行使權利，更重要的是需要保護國家、社會和公民的權益。行政監(jiān)督的功能的確非常強大，然而就我國目前的行政監(jiān)督而言，還需要大幅度地提升和強化。

1.加強法制建設

首當其沖，要加強法律法規(guī)的普及工作，其對象不僅僅是普通公民，更重要的是政府官員。庫珀指出：“公共行政人員同時是一種類似于代理人的角色，它包含極其豐富的內容和責任，也就是要對所有委托人包括政府官員和公民、組織的上級、職業(yè)性協(xié)會負責?！保?］特別是與其職業(yè)密切相關的法規(guī)制度，更應該熟練掌握，如《刑法》中和職務犯罪有關的內容：挪用公款罪、行賄罪、受賄罪、貪污罪和濫用職權罪等等條款。通過學習法律知識，有利于培養(yǎng)官員的法治思維，增強履職的自覺性，將依法行政作為自己的座右銘，防止腐敗的發(fā)生。

2.完善監(jiān)督機制

要重鑄權力結構，明確劃分責任體系，實行分權政策，決策者、執(zhí)行者相互制約。腐敗的源頭是公共行政權力的異化，即“權力的運行及結果與它的自身相背離”［9］。要完善責任體系，使其受到嚴格的約束，有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權需賠償，違法受追究，腐敗受懲罰；加強政府官員的道德修養(yǎng)和行政倫理教育，強化廉政勤政建設；規(guī)范官員公務行為，加強對工作效率、精神狀態(tài)、言談舉止、職業(yè)道德、遵紀守法、廉潔奉公等方面的日常監(jiān)督。做好日常行政監(jiān)督，比起事后懲治腐敗來，更為主動、經(jīng)濟、人道、便利和有效，是督促官員遵紀守法、依法行政、廉潔勤政、政令暢通、提高效能，實現(xiàn)正常行政管理秩序的重要措施，是行政監(jiān)督管理的重點?！熬唧w的權力只有正常運行在正確的軌道上，才具有公共性，一旦背道而馳，有可能失去公共性甚至和公共性相對立，只有當具體的權力和抽象的權力一致的時候，權力才是純潔以及健全的?！保?0］

3.突出“人財物”重點監(jiān)督

腐敗行為的產(chǎn)生基本上都要涉及“人”、“財”、“物”，因此，對于“人”、“財”、“物”這類掌握實際權力的重要崗位和部門，如果其權力缺乏有效的監(jiān)督和制約，極其容易出現(xiàn)濫用權力、以權謀私等行為，所以要重點加強監(jiān)督和管理。

首先，要精簡政府機構。防止公務員的人數(shù)急劇膨脹，盡量不給國家的財政造成不必要的負擔，同時，還要提高人員素質和工作效率，爭取以最小的成本獲得最大的成效，將那些工作態(tài)度不端正的公務員逐步肅清，讓公務員隊伍保持精良和純潔。

其次，要加強稅收的日常監(jiān)管。積極開展稅收的執(zhí)行檢查，加大事前審核和事中監(jiān)控力度，實行財政支出與部門預算、國庫集中支付、收支兩線同步接軌，對重大財稅問題進行專項檢查和調研，將行政監(jiān)督手段穿插于財政之中，保證財政資金的安全、規(guī)范和有效，及時發(fā)現(xiàn)和糾正財政運行中的問題，堵塞漏洞，健全制度，遏制會計作假，規(guī)范財務管理秩序，從源頭上打擊貪污腐敗。

再次，推行“陽光采購”。對于國家重要的采購物品、救濟物品、賑災物品和公共設施建設物品，相關部門要給予高度重視。這些物品都關乎到民生問題，其中潛在的貪污腐敗非常嚴重，一直未能得到有效解決，許多貪官污吏都將國家的財產(chǎn)偷偷變賣據(jù)為己有，更有甚者，以次充好，從中賺取差價，牟取暴利。針對這種情況，一定要利用行政監(jiān)督手段，加大打擊力度，杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生。

4.電子廉政工程

開發(fā)領導干部廉潔自律管理系統(tǒng)，制定電子廉政檔案，實行全程化電子記錄和行跡跟蹤，收集群眾舉報材料，一有異樣馬上更新資料，建立廉政信息數(shù)據(jù)庫。上級領導組織、黨支部和紀委可以隨時調檔查詢，讓“互聯(lián)網(wǎng)+”和腐敗治理完全融合在一起，發(fā)揮前所未有的功效，大幅度升級監(jiān)督手段和水平。除此之外，檢察院在偵察取證起訴階段，也可以將電子廉政工程當中的信息作為參考意見，這樣對職務犯罪案件的審理會有所幫助。

5.“三公”消費“瘦身”

首先，黨員干部紀律明令禁止揮霍公款鋪張浪費，加強預算控制，減少使用現(xiàn)金，多采用轉賬結算，消費全部提供清單發(fā)票，定期公示消費信息，并且納入干部政績考核之中；其次，對于公車限量限用限費，全國公車數(shù)量設定一個具體的標準，減少違規(guī)車輛的使用，限定車輛的維護和運行費用，除耗油清潔保養(yǎng)之外不許增加豪華裝置和高檔享受服務；再次，嚴格管理干部對外交流學習考察，除了正常的招商學習工作之外，不允許頻繁外出，限定外出人員數(shù)量和外出時間，不允許重復考察，對于變相公費出游不予報銷，附加紀律處分，掛鉤干部考核，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

［1］塞繆爾·亨延頓.變革社會中的政治秩序［M］.王冠華，譯.北京：華夏出版社，1998：66.

［2］劉江浩.2015年中央決算報告：三公經(jīng)費砍了9億多仍有違規(guī)［EB/OL］.http：//news.163.com/16/0630/08/BQPU9JVB00014Q4P.html.

［3］京華時報.663個形象工程被叫停［EB/OL］.http：//epaper.jinghua.cn/html/2014-10/15/content_134851.htm.

［4］新京報［微博］.電子禮品卡成公務送禮神器［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20140113/000467.htm.

［5］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學出版社，2005：67.

［6］胡建淼.行政強制法研究［M］.北京：法律出版社，2003：121-122.

［7］特里.L.庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑［M］.張秀琴，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：26.

［8］王人博，程燎原.法治論［M］.濟南：山東人民出版社，1998：31.

［9］張康之.公共行政中德哲學與原理［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：73.

［10］耿昭.行政權力腐敗的成因及防治對策［J］.河北學刊，1998（4）：23.