論生態(tài)損害賠償責任的歸責原則及其利益平衡機制

段小兵

（西南大學 法學院，重慶 400715）

一、問題的提出：生態(tài)損害賠償責任歸責原則之意義與兩難選擇

歸責原則，“是指在行為人因其行為和物件致人損害的事實發(fā)生后，應依何種根據(jù)使之負責，此種根據(jù)體現(xiàn)了法律的價值判斷”［1］121。歸責原則強調(diào)行為人承擔責任的根據(jù)，確定了不同的責任構(gòu)成要件和免責事由，它是侵權(quán)法的核心問題，極其重要。一般認為，歸責原則為多元體系，包括過錯責任、嚴格責任（危險責任、無過錯責任）、公平責任（衡平責任）等。

21世紀是生態(tài)危機時代，構(gòu)建應對生態(tài)危機的生態(tài)損害賠償責任制度是大勢所趨。其中，歸責原則是其重要內(nèi)容。所謂生態(tài)損害賠償責任的歸責原則，是指行為人造成生態(tài)損害后使其承擔賠償責任的根據(jù)?！皩Νh(huán)境污染責任適用無過錯責任原則，已經(jīng)成為當代世界各國環(huán)境保護立法和侵權(quán)行為法的基本趨勢……環(huán)境污染責任的歸責原則是無過錯責任原則?！保?］641然而，值得思考的是：既然生態(tài)損害與環(huán)境污染造成的“傳統(tǒng)損害”（人身損害、財產(chǎn)損害）有較大的差異，在歸責原則上，生態(tài)損害賠償責任是否當然應當適用無過錯責任原則？理由何在？

筆者認為，和“傳統(tǒng)損害”相比，生態(tài)損害具有整體性、公益性、損害巨大、難以恢復性和賠償?shù)木窒扌缘忍攸c。其中，公益性、損害巨大的特點對生態(tài)損害賠償責任的歸責原則界定有重要影響。歸責原則的界定涉及在行為自由與權(quán)益保護（社會安全）之間尋求平衡?！拔：κ鹿蕦映霾桓F，造成各種損害，但并非都構(gòu)成‘侵權(quán)行為’。侵權(quán)法旨在權(quán)衡，規(guī)定何種行為侵害何種權(quán)益時，應就所生的何種損害如何予以賠償……過失責任被認為最能達成此項任務的歸責原則，因為個人若已盡其注意，即得免責，則行為自由得以發(fā)揮。人人盡其注意，一般損害可避免，社會安全也足維護?！保?］既然過失責任是最佳的平衡行為自由與社會安全的原則，為何不將其作為生態(tài)損害賠償責任的歸責原則呢？其弊端是：將導致責任要件過嚴，難以追究加害人責任，不利于充分救濟生態(tài)損害。反之，以充分救濟生態(tài)損害（維護社會安全）為視角，將無過錯責任作為生態(tài)損害賠償責任的歸責原則呢？考慮到生態(tài)損害的損害巨大的特點，其弊端是：可能導致責任人的負擔太重，容易使許多排污企業(yè)破產(chǎn)，影響企業(yè)的“行為自由”和更廣泛的公共利益。

可見，生態(tài)損害賠償責任的歸責原則界定是個兩難問題。如何合理平衡兩方關(guān)系？在比較法上，對此是否有成功的經(jīng)驗可以借鑒？值得我們思考。

二、生態(tài)損害賠償責任歸責原則的不同立法模式、發(fā)展趨勢及其利益平衡機制

（一）比較法視野：生態(tài)損害賠償責任歸責原則的不同立法模式透視

在肯定生態(tài)損害賠償制度的國家中，對其歸責原則，在比較法上有兩種不同立法模式。

1. 無過錯責任原則模式

即無論污染者是否有過錯，只要沒有法定免責事由，對生態(tài)損害都應承擔賠償責任。①無過錯責任原則和英美法所稱“嚴格責任”（strict liability）的內(nèi)涵大致相當，指不管行為人有無過錯，只要對他人造成損害，且無免責事由，都應承擔責任。美國法的公民訴訟制度構(gòu)建了生態(tài)損害賠償?shù)牡湫湍Ｊ?，按《清潔水法》等?guī)定，任何人都可以以自己名義起訴違反排放標準的污染者，并不以行為人有過錯為責任要件，即采取“嚴格責任原則”。“美國《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》（CERCLA）規(guī)定與有害物質(zhì)排放有關(guān)的各方都須就清理費用承擔嚴格責任和連帶責任?！保?］在歐盟法中，對于生態(tài)損害賠償責任存在走向統(tǒng)一的嚴格責任的趨勢，但各成員國的具體做法差別較大，采取嚴格責任和過錯責任歸責原則的國家都有。其中，法國、葡萄牙等對生態(tài)損害賠償責任采取嚴格責任原則。例如，法國法上的生態(tài)損害“依法國民法第1384條第1項，對因物所造成之損害，使用人或所有人應負‘無過失責任原則’適用于對環(huán)境之保護”［4］。即將工廠機器等視為使用人或所有人的“物”而適用無過失責任原則，以保護生態(tài)損害。葡萄牙在不同的法律中涉及生態(tài)損害，在其《環(huán)境法通則》(Environmental Law in Principal)第41條第1款規(guī)定，“賠償責任，無須過錯，只要通過特別危險的活動造成了環(huán)境的重大損害，即使遵守了相關(guān)法規(guī)”，其生態(tài)損害賠償責任采用的也是無過錯責任原則。顯然，無過錯責任原則模式有利于生態(tài)損害的充分救濟。值得注意的是，在無過錯原則模式下，各國立法通常對生態(tài)損害賠償責任規(guī)定了一系列的責任減免制度以“緩沖”或平衡責任的嚴厲性。以美國法為代表，通過《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》《1976年資源保護和恢復法》等建立了一般免責、特別免責、無辜的土地所有者抗辯、責任限額和責任保險等制度來限制和轉(zhuǎn)移一定情形下的生態(tài)損害賠償責任。

2. 過錯責任原則模式

即以過錯為構(gòu)成生態(tài)損害賠償責任的前提的歸責原則模式。一些國家對生態(tài)損害賠償責任的歸責原則采取了過錯責任原則，例如意大利等國?！兑獯罄h(huán)境法》第18條規(guī)定：“違反法律或者依法頒布的行政命令的行為，故意或過失地對環(huán)境造成損害結(jié)果，導致環(huán)境改變、惡化或全部被毀壞，行為人要對國家負損害賠償責任……”“這種生態(tài)損害責任的主要特征之一就是不適用嚴格責任，過失或惡意錯誤行為（negligence or wilful misconduct）之一是構(gòu)成要件，即采取過錯責任原則?！保?］可見，《意大利環(huán)境法》對生態(tài)損害賠償責任的歸責原則是過錯責任原則，以行為的過錯和違法性為前提。這就與《意大利民法典》第2050條規(guī)定的適用于“危險活動”（包括傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)行為）的嚴格責任原則顯著不同?！兑獯罄穹ǖ洹返?050條規(guī)定：“（進行危險活動的責任）在進行危險活動時給他人造成的任何損害，根據(jù)危險的性質(zhì)或運用手段的特征，在未證明已采取全部適當措施以避免損害的情況下，行為人要承擔賠償責任?！保?］意大利法院的多個判決曾認定：引起危險廢物排放的特定工業(yè)活動應當被認為屬于第2050條規(guī)定的“危險活動”，即這種傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)行為的加害人應承擔嚴格責任。顯然，《意大利環(huán)境法》對生態(tài)損害賠償責任采取了不同于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任的過錯責任原則，以減輕生態(tài)侵權(quán)人的賠償責任。

（二）生態(tài)損害賠償責任歸責原則的立法模式比較與發(fā)展趨勢分析

上述立法模式代表了對生態(tài)損害賠償責任歸責原則的兩種不同立法例，其差異較大。其一，生態(tài)侵權(quán)人的責任構(gòu)成概率不同。在無過錯責任原則的歸責原則模式下，由于法定免責事由非常有限，導致只要造成生態(tài)損害，就難以逃脫承擔生態(tài)損害賠償責任。而在過錯責任原則的歸責原則模式下，由于以污染者有過錯為前提，污染者可以進行過錯抗辯，導致更加難以承擔生態(tài)損害賠償責任。其二，側(cè)重保護的利益不同。在無過錯責任原則的歸責原則模式下，側(cè)重保護的是生態(tài)利益，經(jīng)濟利益的保護程度次之；在過錯責任原則的歸責原則模式下，則剛好相反。顯然，二者優(yōu)先保護的利益不同，也各有理由。按照利益衡量的法學方法論原理，利益衡量的首要原則是“依基本法的‘價值秩序’——于此涉及的一種法益較其他種法益是否具有明顯的價值優(yōu)越性……涉及位階相同的權(quán)利間的沖突，或權(quán)利如此歧異，因此根本無法作抽象的比較”［7］。生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展在憲法上都具有重要的價值。在利益屬性上，生態(tài)利益屬于公共利益，經(jīng)濟利益則兼具公益性和私益性。因而，難以簡單地按照“公共利益優(yōu)先于私人利益保護”的規(guī)則確定何種利益一概優(yōu)先保護。

筆者認為，無過錯原則應是生態(tài)損害賠償責任歸責原則的發(fā)展趨勢。其理由如下：其一，過錯責任原則的內(nèi)在缺陷。過錯責任原則的適用前提有兩個：略微注意即可防止損害發(fā)生，地位的平等性和互換性。然而，這兩大前提在現(xiàn)代型環(huán)境事故領(lǐng)域都已喪失。一方面，由于環(huán)境事故的復雜技術(shù)、管理等各方面原因，加害人即便盡最大的努力，環(huán)境事故仍然可能發(fā)生。另一方面，地位的平等性和互換性蕩然無存?！氨热缭诠Φ膱龊?，很難說作為加害人的企業(yè)與作為受害人的居民之間的地位是相同的，且企業(yè)因為經(jīng)濟活動獲益而居民則是單方面遭受損失，毫無地位的可換性而言?！保?］可見，過錯責任原則的根本精神側(cè)重保護行為自由（尤其是企業(yè)的“經(jīng)營自由”）和經(jīng)濟利益，對包括生態(tài)環(huán)境保護在內(nèi)的公共利益保護不夠，導致在無法追究污染者“過錯責任”時由政府公共財政買單的不公平結(jié)果。其二，“環(huán)保優(yōu)先原則”的制度路徑要求。隨著全球生態(tài)危機的加劇以及各國經(jīng)濟、社會發(fā)展水平的逐漸提高，在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保相沖突時，環(huán)保優(yōu)先的理念日益凸顯?！碍h(huán)保優(yōu)先原則”逐步演進為各國環(huán)境法的一項基本原則或理念。例如，日本在1970年，修改《公害對策基本法》時，將“協(xié)調(diào)原則”刪除，并確立了“環(huán)保優(yōu)先原則”。我國2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》第5條也規(guī)定了“環(huán)保優(yōu)先原則”?！碍h(huán)保優(yōu)先原則”的制度實現(xiàn)要求對生態(tài)損害賠償責任實行無過錯責任的歸責原則，以便更好地保護生態(tài)環(huán)境?？梢?，無過錯責任原則應是生態(tài)損害賠償責任歸責原則的發(fā)展趨勢。

（三）無過錯責任的生態(tài)損害賠償責任歸責原則下之利益平衡機制——以美國法為例

生態(tài)損害賠償責任歸責原則應采取無過錯責任原則，但考慮到生態(tài)損害的巨大性，排污企業(yè)等行為人的責任過重將過于影響企業(yè)的經(jīng)濟利益和社會經(jīng)濟發(fā)展，并導致一些不公平的情形。因此，應當在對生態(tài)損害賠償責任采取無過錯責任原則的同時輔以一定的利益平衡機制或制度，以減輕符合特定條件的行為人的責任。下面借鑒美國法的成功經(jīng)驗，分析相關(guān)的主要制度。

1. 一般免責制度和特殊責任豁免制度

即對生態(tài)損害責任人的責任進行一般免除和特別免除。其中，一般免責制度的適用情形包括不可抗力、戰(zhàn)爭行為和第三方的作為或不作為，特殊責任豁免制度則是對特定范圍內(nèi)的責任人豁免生態(tài)損害賠償責任。對于一般免責制度，法院在判例中通常進行狹義的解釋，以限制其適用范圍。例如，“不可抗力和戰(zhàn)爭行為很少得到法院支持，因為法院認為，諸如暴雨、洪水、地震、瘟疫等自然災難是可以預計到的，只有在極其罕見且無法預測的情形才構(gòu)成這些抗辯理由”［9］192。有觀點甚至認為，“鑒于《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》支持者對這項決定的高呼，倘若沒有像一場巨大的地震、火山爆發(fā)、小行星碰撞等災難的發(fā)生，有效的抗辯幾乎是不可能的”［9］284。對于第三方的作為或不作為的抗辯，“第三方抗辯的核心是主張污染釋放或釋放的威脅完全是由于第三方行為導致的”［9］285。因而，被告的雇員、代理人或與被告有直接、間接合同關(guān)系的人的行為不構(gòu)成《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》中的“第三方抗辯”，這樣就合理地、限制性界定了“第三方抗辯”的適用范圍。對于特殊責任豁免制度，為保護廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在美國《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》的修改中就特別地為廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的不具有故意和過失（“疏忽大意”）的特定“組織者”和運輸者規(guī)定了生態(tài)損害賠償?shù)呢熑位砻庵贫取Ｔ摲ā皩⒔M織‘可回收材料’回收過程中的組織者和運輸者排除在《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》之外”?！翱苫厥盏牟牧习◤U棄紙張、廢棄塑料、廢棄玻璃、廢棄紡織品、廢棄橡皮制品（除了輪胎）、廢棄金屬或使用過的鉛酸電池……”［9］115當然，這只是將相關(guān)責任人作為單純的“組織者”身份（arranger，指安排排放或處理者——筆者注）的相對豁免，如果其另外具有土地所有人或經(jīng)營人的身份而構(gòu)成《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》的責任則不能豁免。因此，實際上，上述廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的不具有過錯的特定“組織者”和運輸者通常是被排除在生態(tài)損害賠償?shù)摹皣栏褙熑巍敝獾?，并非一律適用。這就構(gòu)成了對廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)中不具有過錯的特定“組織者”和運輸者的特殊責任豁免制度。

2. 無辜的土地所有者抗辯制度

即對土地購買履行了應有的注意義務且采取了足夠的預防措施的土地購買者享有的抗辯。該項豁免保護的是善意（“沒有理由知道”土地的污染狀況）的土地購買者免于觸發(fā)《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》的責任。不過，實踐中，法院對“沒有理由知道”要件的認定要求很高，僅僅粗略地檢查下土地是不能獲得豁免的。按照2002年的《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》修正案的要求，要滿足“沒有理由知道”要件，善意的土地購買者必須雇用環(huán)境專業(yè)人員進行嚴格的環(huán)境審查、查詢環(huán)境留置權(quán)等。

3. 責任限額制度

對特定范圍內(nèi)的無過錯責任人規(guī)定不同的責任限額。雖然美國《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》采取“嚴格責任原則”，在責任成立方面不要求有過錯，但又在責任范圍的認定上對危險物質(zhì)泄漏沒有過錯的責任人規(guī)定了不同的責任限額：“（1）除廢物焚燒船以外，任何裝載貨物或殘渣為危險物質(zhì)的‘船舶’，責任限額為每公噸300美元，或總額5000000美元，取其多。（2）任何機動車輛、飛行器、危險液體管道‘危險物質(zhì)處理設(shè)施’或者軌道車輛，責任限額為50000000美元……”［10］因此，通過在責任成立方面對無過錯責任人的責任限額制度，緩減了“嚴格責任原則”對無過錯方的責任負擔和對經(jīng)濟發(fā)展的負面效果。

4. 環(huán)境責任保險制度

即將生態(tài)損害賠償責任社會化。“環(huán)境責任保險通常有三種：一般環(huán)境責任險（即對第三人人身傷害和財產(chǎn)損失的保險）、恢復環(huán)境責任險、生物多樣性恢復險，后兩個險種統(tǒng)稱為環(huán)境損害責任險?！保?1］通過環(huán)境責任保險制度可以將污染者的生態(tài)損害賠償責任通過保險的形式向社會分攤或轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)責任的社會化，以減輕其責任負擔。其中，有的國家采取強制保險為主模式，如美國、德國、瑞典；有的采取任意保險為主的模式，如英國、法國。采取強制保險模式的以美國為典型，“美國的《1976年資源保護和恢復法》（RCRA）就強制要求危險廢物處理的運營者必須提供財務保證，其數(shù)額足以在這個設(shè)備的運營期間建立一項關(guān)閉信托基金獲得一項擔保債券和不可撤銷的信用證，投保關(guān)閉保險，等等”。“為減少危險廢物處理運營者在關(guān)閉前破產(chǎn)的問題，另一項財務責任規(guī)則要求為危險廢物的突發(fā)和非突發(fā)性泄漏投保責任保險?！保?2］

三、我國生態(tài)損害賠償責任的歸責原則界定及其體系協(xié)調(diào)

（一）我國現(xiàn)行法律中生態(tài)損害賠償責任歸責原則的爭議與我見

我國現(xiàn)行法律中應當采取哪種歸責原則呢？對此，學理上存在較大爭議，主要有“過錯責任原則說”“兩分法說”等觀點。其中，“過錯責任原則說”主張從“行為的違法性”“無過錯責任的價值理念”“權(quán)利主體的特殊性”和“法律救濟體系”等視角看，“生態(tài)損害賠償責任應當采取過錯責任”［13］?！皟煞址ㄕf”主張，“對導致生態(tài)損害具有一般性、內(nèi)在的固有危險性的行為應采用無過失歸責原則，而對生態(tài)損害不存在固有危險性的行為應當采取過失責任歸責原則”［14］。

筆者認為，“過錯責任原則說”其法理基礎(chǔ)存在嚴重缺陷：混淆了行為的過錯與違法性要件、簡單地從權(quán)利主體（國家）和責任主體的實力強弱來分析“無過錯責任的價值理念”“權(quán)利主體的特殊性”對生態(tài)損害賠償責任構(gòu)建的影響，卻忽視了生態(tài)利益的公益性本質(zhì)屬性，因而，將造成放縱破壞生態(tài)的行為、由政府或全民對生態(tài)損害買單的邏輯后果?！皟煞址ㄕf”看到了生態(tài)侵權(quán)行為的危險性及其危險性的差異，并主張對危險行為造成的生態(tài)損害賠償責任實行無過錯責任原則，有一定的合理之處。然而，其將傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任中的“危險行為”與“非危險行為”的分類直接移植到生態(tài)損害賠償責任中進行責任區(qū)分構(gòu)建，似乎不合適。因為生態(tài)損害有輕微、重大之分，卻不宜進行“危險行為”與“非危險行為”的原因分類，進而在責任成立環(huán)節(jié)對范圍和標準不明的“非危險行為”造成的生態(tài)損害給予減輕或否定其賠償責任的機會。否則，將導致放縱承擔生態(tài)損害賠償責任的后果，使所謂“非固有危險性的行為”造成的生態(tài)損害可能以沒有“過錯”為由逃避責任，造成由政府和公眾買單的后果。更何況，考慮到生態(tài)利益的維系生存發(fā)展的極其重要性，造成“生態(tài)損害”的行為不應當都屬于“危險行為”嗎？那應如何科學區(qū)分生態(tài)損害賠償責任原因行為中的“危險行為”與“非危險行為”呢？

上述爭議與現(xiàn)行法律、司法解釋和政策性文件中的相關(guān)規(guī)定不明確、存在解釋爭議有關(guān)。例如，《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄董h(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟……”雖然上述條文表述中未出現(xiàn)“過錯”二字，但由于規(guī)范內(nèi)容的不完全性（沒有規(guī)定生態(tài)損害的賠償范圍和責任實現(xiàn)程序等），到底是僅僅規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的原告資格呢？還是應當解釋為同時確立了生態(tài)損害賠償責任的“無過錯責任”呢？這在解釋論上不免存疑。不過，《海洋環(huán)境保護法》（2016年修改）第89條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失……”其責任的規(guī)范內(nèi)容較完全，其責任要件中并無“過錯”的表述，可以認為在海洋生態(tài)損害賠償責任領(lǐng)域明確規(guī)定了無過錯責任原則。2015年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》雖然在第1條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害，不論污染者有無過錯，污染者應當承擔侵權(quán)責任”，但由于該解釋主要適用于傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害，其無過錯責任原則是否能適用于“生態(tài)損害”在學理上也是有疑問的。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中有“嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償”的表述，能否認定為規(guī)定了生態(tài)損壞賠償制度的“嚴格責任原則”呢？筆者認為，因為“嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償”顯然不等于“實行嚴格責任的生態(tài)環(huán)境損害賠償”，該《試點方案》中的“嚴格”可以解釋為對生態(tài)損害“完全賠償”等追究責任的“嚴格”，如牽強地將其認定為確立了生態(tài)損害賠償制度的嚴格責任歸責原則有失嚴謹。①值得注意的是，在2017年中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（《試點方案》相應廢止）中，沒有“嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償”之類的表述，更難從中直接得出確立了生態(tài)損害賠償責任制度的“嚴格責任歸責原則”的結(jié)論。

（二）我國現(xiàn)行法律中生態(tài)損害賠償責任歸責原則的解釋論展開

筆者認為，從解釋論看，應當認為，我國現(xiàn)行立法對生態(tài)損害賠償責任采用的是無過錯歸責原則（“無過錯責任原則論”）。理由除了前述無過錯責任原則是生態(tài)損害賠償責任歸責原則的發(fā)展趨勢之外，還包括如下理由。

1. 體系解釋的基礎(chǔ)與和諧

由于《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定并未出現(xiàn)“過錯”的表述，即便按其僅僅是對生態(tài)損害賠償責任的原告資格規(guī)定的觀點，也并未完全否定其采用無過錯責任歸責原則的可能性。這就為對生態(tài)損害賠償責任進行無過錯責任歸責原則的體系解釋提供了基礎(chǔ)。并且，《海洋環(huán)境保護法》（2016年修改）第89條規(guī)定確立了海洋生態(tài)損害賠償責任領(lǐng)域的無過錯責任歸責原則?！董h(huán)境保護法》（2014年修訂）第64條也規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照《侵權(quán)責任法》的有關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任”，如果對其“損害”做廣義解釋（包括生態(tài)損害）的話，則生態(tài)損害賠償責任也應類推適用《侵權(quán)責任法》第八章“環(huán)境污染責任”嚴格責任歸責原則的規(guī)定。②也有相反的觀點認為，《環(huán)境保護法》第64條的規(guī)范性質(zhì)是“環(huán)境侵權(quán)原因行為的立法拓展”，而不包括對生態(tài)損害的侵權(quán)法保護。參見：竺效.論環(huán)境侵權(quán)原因行為的立法拓展，中國法學，2015（2）：248 - 265?？隙ㄕ摵头穸ㄕ撝心姆N觀點正確，要由《環(huán)境保護法》第64條的立法目的來進行權(quán)威的確定。遺憾的是，在目前全國人大立法機關(guān)出版的《環(huán)境保護法》解釋著作中并未找到明確的答案，留下學理上的爭議。可見，對生態(tài)損害賠償責任采用“無過錯歸責原則論”的解釋，既具有在現(xiàn)行相關(guān)法律中的體系解釋基礎(chǔ)，又能實現(xiàn)體系解釋的和諧。

2. 利益平衡機制的協(xié)調(diào)

比較之下，如果對生態(tài)損害賠償責任采取過錯責任歸責的話，將導致過于偏重“過錯”要件的責任過濾作用，容易造成兩種后果：要么放縱承擔責任（行為人造成生態(tài)損害后果卻被認定沒有“過錯”），要么責任承擔過度（在很多情形下難以區(qū)分責任要件中的“過錯”與“違法”）。因而，難以在此基礎(chǔ)上采取科學的利益平衡機制來協(xié)調(diào)生態(tài)利益和責任人利益等。而在采取無過錯責任原則歸責模式下，更容易構(gòu)建合理的利益平衡機制。一方面，側(cè)重保護生態(tài)利益、預防和救濟生態(tài)損害；另一方面，可以采取配套的利益平衡機制來協(xié)調(diào)生態(tài)利益與其他利益的關(guān)系。例如，建立一般免責、特別免責、無辜的土地所有者抗辯、責任限額等制度來限制生態(tài)損害賠償責任，以減輕對經(jīng)濟利益等的沖擊。

（三）我國現(xiàn)行立法的制度缺陷及其完善：以利益平衡機制為核心

如前所述，對無過錯責任歸責原則下的生態(tài)損害賠償責任應當輔以一定的利益平衡機制或制度，適當減輕符合特定條件的行為人的責任，兼顧經(jīng)濟發(fā)展利益。對此，我國相關(guān)立法仍然存在較嚴重的制度缺陷，例如，對生態(tài)損害賠償責任領(lǐng)域免責事由的“不可抗力”的規(guī)定范圍過于寬泛，缺少基于特殊產(chǎn)業(yè)政策保護的特殊責任豁免制度，責任限額制度缺失，責任保險制度有待完善等。因而，可以借鑒一些發(fā)達國家的成功立法經(jīng)驗，從以下方面對我國的生態(tài)損害賠償責任立法制度進行完善。

1. 限制適用一般免責制度、增加特殊責任豁免制度

我國《民法通則》《侵權(quán)責任法》等中已有不可抗力、戰(zhàn)爭行為和第三方的作為或不作為等一般免責規(guī)定，可以適用于生態(tài)損害賠償責任。不過，隨著科技的飛速發(fā)展，很多自然現(xiàn)象已經(jīng)喪失了以往的“不能預見、不能避免和不能克服”的特征或部分特征（例如，暴雨已能被現(xiàn)代科技準確預見，進而可采取預防措施避免和克服其造成的損害），且生態(tài)損害事故中經(jīng)常有各種“不可抗力”的發(fā)生，故將不同的“不可抗力”一概地作為生態(tài)損害賠償責任的“免責事由”有失公平。從語義看，“戰(zhàn)爭行為”可能包括交戰(zhàn)行為和戰(zhàn)爭準備行為等，將后者作為生態(tài)損害賠償責任的免責事由也不合理。同理，“第三方抗辯”中的“第三方”在語義上包括責任人的雇員、代理人等，將其一概地作為責任人的生態(tài)損害賠償責任的免責事由也不合理?？傊?，應當限制適用一般免責制度，對不可抗力、戰(zhàn)爭行為和第三方的作為或不作為進行限制性解釋和適用，以捍衛(wèi)免責制度的公平性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別于2015年、2017年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》以及《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，規(guī)定：“現(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護法律有相關(guān)免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責任規(guī)定的，按相應規(guī)定執(zhí)行”，未能充分考慮到上述法理，導致作為生態(tài)損害賠償責任領(lǐng)域免責事由的“不可抗力”的范圍過于寬泛，造成不利于生態(tài)保護的不公平后果，應予檢討和做限縮性解釋。另外，還應當增加特殊責任豁免制度，以保護環(huán)保產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展。①由于在我國，土地所有者只能是國家和集體，私人享有的是土地使用權(quán)，不宜建立“無辜的土地所有者抗辯制度”。那么，是否有必要建立“善意土地使用權(quán)人抗辯制度”呢？筆者認為，由于現(xiàn)行法律并未規(guī)定像美國《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》中規(guī)定極其廣泛的“潛在責任人”（PRPs）和連帶責任，且在我國法中，善意土地使用權(quán)人可以通過證明其行為與生態(tài)損害不存在因果關(guān)系而免責，不必建立專門的“善意土地使用權(quán)人抗辯制度”。目前，基于特殊產(chǎn)業(yè)政策保護的特殊責任豁免制度似乎尚付闕如，尤其是對廢物循環(huán)利用單純的經(jīng)營者、運輸者，考慮到支持廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以借鑒國外的成功立法經(jīng)驗予以相對豁免，除非其另外具有生產(chǎn)者、土地使用權(quán)人等身份且造成了生態(tài)損害后果應承擔生態(tài)損害賠償責任。

2. 責任限額制度的缺失和完善

對于發(fā)生在海上或與海相通的可航水域的“傳統(tǒng)損害”（人身、財產(chǎn)損害），“《海商法》第210條和第211條規(guī)定了海上運輸造成的人身傷亡損害和非人身傷亡損失的最高責任限額，交通部也有相關(guān)規(guī)定補充”［15］。然而，按《海商法》精神主要是調(diào)整海運中的“人”（旅客）和“貨”的運輸風險分配。筆者認為，由于生態(tài)環(huán)境損害和財產(chǎn)的性質(zhì)差異太大，且《海商法》等規(guī)定的責任限額在通貨膨脹等因素影響下即便相對于“傳統(tǒng)損害”也已受到被認為限額偏低的批評，如果將生態(tài)損害賠償責任類推適用《海商法》規(guī)定的“非人身傷亡損失”（主要是貨物損失）的責任限額規(guī)定是不科學的。目前，似乎難以找到對危險物質(zhì)泄漏沒有過錯的安排排放的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和運輸者的責任限額規(guī)定，存在制度的缺漏，應予完善?？梢越梃b美國《綜合環(huán)境響應、補償和責任法》的經(jīng)驗，對危險物質(zhì)泄漏沒有過錯的生態(tài)損害賠償責任人，由法律明確規(guī)定不同的責任限額，以適當減輕其責任。筆者認為，立法過程中應注意三點：（1）責任限額的主體只能是對危險物質(zhì)泄漏沒有過錯的責任人，對于造成生態(tài)損害有過錯（尤其是有故意或重大過失）的責任人不應適用，以避免逆向道德選擇行為，加劇生態(tài)破壞。（2）針對不同產(chǎn)業(yè)的特殊性和國家產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)定有差異的責任限額。（3）責任限額不能過低，以防止過于減輕責任人的責任，不利于救濟生態(tài)損害。

3. 環(huán)境責任保險制度的完善

按《環(huán)境保護法》（2014年修改）第52條規(guī)定，“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，現(xiàn)階段我國對責任保險采取任意保險為主的模式。例外是在海上油污損害和重有色金屬冶煉、鉛電池制造、皮革制造、化工原料及其制品制造等領(lǐng)域建立了有限的強制性環(huán)境責任保險制度。其中，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2009年）第51條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。但是，1000總噸以下載運非油類物質(zhì)的船舶除外?！?013年國家環(huán)保總局、中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，對有重有色金屬冶煉、鉛電池制造等流域規(guī)定了強制環(huán)境責任保險，且授權(quán)地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件可以規(guī)定強制環(huán)境責任保險。該《指導意見》的內(nèi)容具有進步意義，但其規(guī)范效力低，其“授權(quán)”性規(guī)定在法律上合法性存疑，應當通過法律進行強制環(huán)境責任保險的立法授權(quán)。這種任意保險為主的模式，其弊端是使責任人的投保責任保險意愿低，導致責任保險產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展壯大，也不利于對傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害和生態(tài)損害進行保險救濟以及將責任社會化。筆者認為，應當進一步摸索、研究和構(gòu)建科學的環(huán)境責任保險制度，以應對生態(tài)損害的救濟問題，除了針對海上油污損害和重有色金屬冶煉等領(lǐng)域外，對核能損害、各種有毒有害廢物損害等特殊高風險領(lǐng)域的生態(tài)損害賠償，可以考慮逐步實行強制保險并規(guī)定合理的責任限額，對其他領(lǐng)域的生態(tài)損害賠償現(xiàn)階段應實行任意保險。通過這樣的路徑，能較好地在無過錯責任的生態(tài)損害賠償責任歸責原則下構(gòu)建一個污染者、國家（生態(tài)利益代表）和保險人之間的利益平衡機制。

四、結(jié)語

在生態(tài)損害賠償責任領(lǐng)域適用無過錯責任的歸責原則并輔以一定的兼顧責任人經(jīng)濟利益和社會經(jīng)濟利益的利益平衡機制，已經(jīng)成為比較法上的發(fā)展趨勢，并具有正當?shù)睦碛?。雖然，我國現(xiàn)行法中對生態(tài)損害賠償責任采取了無過錯責任原則的歸責原則模式，但在利益平衡機制方面仍存在嚴重不足，應當繼續(xù)完善相關(guān)的減免責任制度和環(huán)境責任保險制度，以實現(xiàn)制度體系的協(xié)調(diào)和公平。