政策能力對中國公共政策研究的啟示

陶 莉

(西北民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 甘肅 蘭州 730030)

政府在實現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)化與影響過程中，需要一定的政策能力作為支持，反思中國的政策能力，對于提高政府的施政能力有重要價值。政策是國家實行國家管理與治理的工具，經(jīng)過政策制定、政策執(zhí)行等步驟，國家將集體意志轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實，這是國家政策能力的具體體現(xiàn)。因此，國家需要有專業(yè)的政策執(zhí)行者，也需要有高素質(zhì)的政策制定者，只有打造具備優(yōu)秀政策能力的公共管理團隊，才能夠保障國家施政能力的有效性[1]。如果在制定政策的過程中，忽視了政府與社會的關(guān)系，特別是處理集體意志和個體意志之間的矛盾時出現(xiàn)問題，就可能出現(xiàn)施政障礙，政策在制定之后受到更大規(guī)模的抵觸。中國在改革開放之后實現(xiàn)巨大經(jīng)濟發(fā)展奇跡的同時，也面臨著非常多的社會矛盾，如國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展瓶頸、社會的利益群體沖突、貧富分化進一步加劇等。為了應(yīng)對日益突出的社會矛盾，政府需要重新審視自身的政策能力，通過觀察社會和群體的意識流變，深入到矛盾實質(zhì)與核心確定政策，并且針對性地執(zhí)行政策。這也是基于政策能力的中國公共政策研究與思考的重要動因。

一、中國公共政策困境及其表現(xiàn)

中國政策困境主要表現(xiàn)為政令不暢問題，也就是政策在制定之后，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)變形走樣的情況。中國的政令不暢問題有其特定的基礎(chǔ)，特別是從制定者、執(zhí)行者以及作用面三個層面分析，可以對中國的政策困境成因進行有益探究。

(一)政策制定者困境

首先，從中國的政策制定者角度進行探究，中國公共政策的制定大部分是由精英實現(xiàn)，這些精英大多數(shù)是來自政權(quán)內(nèi)部，也就是行政機關(guān)自身完成了公共政策的制定。這樣的制定過程實際上是從制定效率的角度考慮的，也就是節(jié)省了大量的探究時間，一般通過抽樣調(diào)查以及部分試點等方式對公共政策的可行性進行討論[2]。近些年來，中國公共政策的制定者也考慮采用諸如公眾聽證會的方式實現(xiàn)小范圍的參與性決策，但是這樣的決策過程仍然是崇尚“效率”優(yōu)先。從這樣的政策制定過程可以看出，中國公共政策的制定方針，一般還是朝著效率最大化的角度發(fā)展，但這樣的公共政策制定過程客觀上存在一定的弊端，即公共政策的接受程度不一定非常充足。如當(dāng)前城市在建設(shè)過程中，不可避免要出現(xiàn)對舊房屋進行拆遷的問題，但是往往容易出現(xiàn)一些“釘子戶”狀況，這些問題從公共政策的制定層面上分析，主要就是中國的公共政策在制定過程中缺乏認受性，大部分采取“閉門決策”的方式，公眾參與度不高，出現(xiàn)抵觸情緒的可能性也就更高。

(二)政策執(zhí)行者困境

中國的政策執(zhí)行者是在整個政策架構(gòu)中處在前端處理的群體。中國的施政群體一般采取決策者和執(zhí)行者分離的方式，而且也存在下層執(zhí)行者困境的現(xiàn)象[3]。因為基層的執(zhí)政群體沒有決策參與權(quán)，所以基層的執(zhí)行者往往在面對現(xiàn)實問題的時候，只能夠通過“打報告”的方式對情況進行反饋。這會出現(xiàn)一個嚴重的政策能力缺陷，如果上層的政策決定者采納所反饋的問題，就可能出現(xiàn)一種非常艱難的狀況，也就是撤回公共政策或者修改公共政策的方式，這樣的一種方式必然會出現(xiàn)大規(guī)模的社會反彈或者是政策失信的狀況。但是如果政策的決定者不允許政策的執(zhí)行者對公共政策進行彈性修改，要求堅決執(zhí)行業(yè)已決定的公共政策，就會出現(xiàn)另外一種問題，即現(xiàn)實的執(zhí)行力度不足、執(zhí)行項目缺失或者是敷衍執(zhí)行等情況。所以，公共政策的執(zhí)行者往往面臨著是否執(zhí)行、如何執(zhí)行的悖論，他們面對的是直接的社會矛盾和利益沖突，這些也是決策機制不成熟的后續(xù)影響。

(三)政策作用面困境

公共政策是需要對社會產(chǎn)生影響的，因此，公共政策的作用面就是廣大的社會群眾。中國是一個幅員遼闊并且人口眾多的國家，每一個基層的執(zhí)行機關(guān)或者是決策機關(guān)，所面對的公共政策影響面，都是涉及到眾多的人口以及國土面積，這就會出現(xiàn)客觀的施政壓力。政策能力并不完全體現(xiàn)在制定者或執(zhí)行者的經(jīng)驗或知識上，還和政策的施行作用面有著非常密切的關(guān)系。因此，同樣的公共政策在不同的國家或者民族中會出現(xiàn)不同的效果，即便是采用相同的政策執(zhí)行者群體，也未必可以改變這樣的情況。人口眾多和管轄面積巨大的情況，會出現(xiàn)多種利益群體，并且這些利益群體相互之間可能存在沖突和矛盾。這些都是當(dāng)前政策執(zhí)行面出現(xiàn)矛盾和危機的一個客觀問題，而這也是當(dāng)前中國政策困境當(dāng)中無法回避的重要問題。

二、中國公共政策能力危機分析

公共政策在制定以及執(zhí)行的過程中，涉及到社會的方方面面，包括政策的制定方、執(zhí)行方、作用方以及反饋機制等多個方面，通常政策的制定和執(zhí)行者往往是國家政策能力的具體體現(xiàn)者。對于當(dāng)前的中國而言，政策能力的實現(xiàn)遇到了一定的困境，實際上任何政權(quán)在制定以及執(zhí)行公共政策的過程中都必然會遇到矛盾和困境，但是中國有其特殊的國情，因此，在政策能力角度分析中國的公共政策制定與施行情況時，必然要對中國的政策困境進行分析，才可以有針對性地提出建設(shè)性建議[4]。

(一)政策細化能力缺乏

中國公共政策細化能力不足。由于我國的公共政策制定者往往是上層機關(guān)的群體組成，在決策過程中往往缺乏廣泛且具備意義的調(diào)研，這就導(dǎo)致了一個現(xiàn)實問題，即公共政策在制定之后出現(xiàn)一定的“水土不服”狀況。這個問題如果在公共政策的執(zhí)行層面沒有真正意義上進行調(diào)整，就可能出現(xiàn)公共政策成為虛位政策，無法對社會和人民群眾起到積極的作用。公共政策的細化，包括政策的影響面、政策反饋機制以及政策的資源調(diào)配模式等，一旦決策層考慮不周，就會出現(xiàn)無法徹底執(zhí)行或不到位執(zhí)行的情況，最終影響施政者的權(quán)威，更有甚者會出現(xiàn)社會和施政者之間的對立與沖突。這也是近年來很多地方政府出現(xiàn)比較突出的“干群沖突”的根源之一。

(二)政策轉(zhuǎn)化能力不足

在中國公共政策能力結(jié)構(gòu)當(dāng)中，存在著轉(zhuǎn)化能力不足的危機。公共政策之所以會出現(xiàn)政令不暢的狀況，主要還是因為中國政策轉(zhuǎn)化能力不足，無法把公共政策轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實。很多群眾往往會感慨“政策雖好，但到基層就走形變樣”，排除公共政策執(zhí)行者所出現(xiàn)的腐敗、優(yōu)親厚友等問題，從能力層面分析，公共政策執(zhí)行者缺乏將政策轉(zhuǎn)化的能力，將公共政策完全照抄照搬，喪失了地方的彈性。雖然公共政策的制定者也明確了執(zhí)行的容錯機制，但是執(zhí)行者仍然從規(guī)避責(zé)任的角度，盡可能地壓縮彈性的空間。這種做法本意是避免公共政策出現(xiàn)“變形走樣”的問題，但是從現(xiàn)實角度看，由于完全抹殺了下層執(zhí)行者的意見反饋渠道，往往很多公共政策變成了流于形式、疲于應(yīng)付的“空架子”，下層執(zhí)行機關(guān)完全是在“提防”被檢查出問題，在賬面數(shù)據(jù)、臺帳以及一系列的工作內(nèi)容上都變成了所謂的“迎檢模式”，公共政策沒有真正實現(xiàn)初衷，這就是政策轉(zhuǎn)化過程最終喪失價值的原因所在。

(三)政策檢討機制缺位

中國公共政策中的檢討、反饋機制基本上是缺位的。公共政策的制定者和執(zhí)行者相互之間存在行政級別的高度差異，下層機關(guān)無法對公共政策提出異議，上層機關(guān)層層壓實下層機關(guān)言路，出現(xiàn)了政策問題毫無檢討、毫無反思的現(xiàn)象。公共政策的決定者雖然是社會行政精英，但是小規(guī)模的決策精英在政策經(jīng)驗、政策能力上未必是“萬事俱備”，僅僅采取聽證會等小規(guī)模的決策公開方式，無法將公共政策存在的問題進行及時糾正。公共政策也是由特定的行政群體實現(xiàn)決策，因此必須客觀承認缺陷的存在，不存在完美決策。決策的容錯機制雖然存在了，但決策的檢討機制不足，檢討機制不同于“失責(zé)追責(zé)”的紀律框架，而是幫助制定者、執(zhí)行者客觀應(yīng)對公共政策能力存在的缺陷，并且嘗試以合理的方式對缺陷進行修改。這項機制的缺位，是當(dāng)前中國公共政策問題的客觀困境。

三、從政策能力角度優(yōu)化中國公共政策體系的思考

從政策能力角度對中國公共政策的體系優(yōu)化進行思考，需要從施政群體現(xiàn)實困境、能力問題等方面入手，通過增設(shè)機制、形成常態(tài)化的監(jiān)督與優(yōu)化模式等，幫助中國政策施行者群體實現(xiàn)全面進步。

(一)增設(shè)公共政策的細化機制

公共政策的制定者必須要有公共政策的細化機制，要出臺相關(guān)的規(guī)定和政策制定準則，不允許公共政策的制定機關(guān)出臺“假大空”的政策，特別是空話連篇且毫無實踐意義的公共政策文件，這些文件對于公共政策的執(zhí)行者是毫無意義的，并且會增加執(zhí)行者的壓力[5]。對于上層決策機關(guān)所決定的公共政策，也不能夠以簡單地復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)等方式進行“決策”，必須要有常態(tài)化的細化機制。公共政策的細化，需要有研判機制、采集機制以及形成機制，在制定層面上，公共政策的制定者需要定期研究和判斷，對現(xiàn)實的問題與情況進行采集分析，避免抽象決策，要結(jié)合實際狀況制定合理、合規(guī)、合法的公共政策。公共政策的決策者還應(yīng)該在形成公共政策的過程中，廣納意見，特別是要形成專業(yè)的公共政策考察小組，以決策專用的方式，跟進特定領(lǐng)域的決策情況，學(xué)習(xí)先進、優(yōu)秀的公共政策，才能夠在公共決策的過程中做到有效決策，從決策層面就考慮到執(zhí)行層面的合理性，避免下層機關(guān)在執(zhí)行的時候出現(xiàn)盲從、舉足無措等情況。

(二)形成公共政策的檢討機制

公共政策的執(zhí)行者和制定者相互之間要形成一種聯(lián)系機制，這種聯(lián)系機制其實就是政策的檢討與修正機制。既然公共政策不可能做到盡善盡美，就需要在容錯機制的基礎(chǔ)上，形成公共政策的檢討機制。公共政策的檢討機制需要專業(yè)的檢討機關(guān)執(zhí)行，并且檢討機關(guān)是獨立于公共政策的決策機關(guān)之外，能夠客觀看待執(zhí)行者、制定者以及作用面三者之間的利益軌跡，其最主要的任務(wù)就是檢討公共政策中的利益各方出現(xiàn)沖突和矛盾的狀況。只有從檢討和反思的角度，對公共政策進行系統(tǒng)性的修正，并且持續(xù)性跟進公共政策本身的問題，才能夠不斷提高施政者的決策能力、執(zhí)行能力。公共政策的監(jiān)督機制，當(dāng)前中國已經(jīng)從紀律監(jiān)督機關(guān)等方面形成了相對完備的體系，但是公共政策的檢討、修正并沒有納入到公共政策體系。所以，反思當(dāng)前中國公共政策體系的問題，要選擇合理的切入點，從公共政策的全面優(yōu)化角度，提高施政者容錯、糾錯的能力，并將這種局部糾錯逐漸形成一種政策跟進的慣性，形成公共政策的持續(xù)性檢討和優(yōu)化的行政模式，這必然會帶動國家的行政機關(guān)在公共政策的精準性及合理性的范疇內(nèi)不斷發(fā)展。

(三)對執(zhí)行者與制定者的合理交流

為了提高公共政策的執(zhí)行者和制定者相互之間的體會以及理解，我國對于行政機關(guān)干部的持續(xù)性交流機制是相對重視的，但也沒有完全做到“能者上”的合理交流模式。事實上，公共政策的制定者一定要具備基層一線的執(zhí)行經(jīng)驗，不能將中國的公共政策轉(zhuǎn)化成為高不可及的“空中樓閣”，所以要鼓勵并且選用具備充足基層執(zhí)行經(jīng)驗的執(zhí)行者。這些執(zhí)行者在制定公共政策上更善于權(quán)衡利弊、平衡社會不同的利益群體，只有在社會的利益交錯格局當(dāng)中找到一個合適的平衡點，公共政策才能夠在更加廣闊的社會范圍內(nèi)產(chǎn)生積極、持續(xù)的影響。因此，施政者內(nèi)部要有交流機制，并且要循序漸進，從執(zhí)行者和制定者的兩個群體中持續(xù)地選拔具備一線執(zhí)行經(jīng)驗的人員，充實到公共政策的體系中，保持公共政策執(zhí)行群體和制定群體的活性，給予反饋者充分尊重和幫助，讓施政群體真正成為經(jīng)驗豐富、知識充足、執(zhí)行到位的群體。

四、結(jié)語

中國的政策能力危機是在政策困境的基礎(chǔ)上進行討論和思考的一個重要問題，主要是對公共政策權(quán)力擁有者的能力進行分析的過程。中國的政策執(zhí)行者和制定者都是施政權(quán)力的所有者，但是在檢討、細化以及轉(zhuǎn)化等過程中都存在一些需要解決的現(xiàn)實問題，這些問題是影響中國的政策能力全面、持續(xù)發(fā)展的重要問題。要從整個施政方的角度進行深入分析，特別是透視當(dāng)前公共政策存在的一些內(nèi)在問題，并且以縱深切入的方式，幫助中國政策能力以“刮骨療毒”的方式給予解決。