創(chuàng)新政策影響評(píng)估：基于全過(guò)程的系統(tǒng)性組合徑路
——以瑞典國(guó)家創(chuàng)新署為考察對(duì)象

蔡乾和， 姚順玉， 周麗雯

(華北理工大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部，河北 唐山 063210)

一、引言

目前，影響評(píng)估正在成為科技管理和創(chuàng)新政策評(píng)估的重要工具，加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策影響評(píng)估，發(fā)揮影響評(píng)估在科技決策、資助管理、績(jī)效考核、完善機(jī)制等方面的積極作用，不僅是我國(guó)當(dāng)前科技管理體制改革不斷推進(jìn)和深化的基本要求，更是在創(chuàng)新政策的頂層設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施、執(zhí)行、反饋等全過(guò)程中提高科學(xué)化水平、增強(qiáng)協(xié)調(diào)與優(yōu)化能力、提質(zhì)增效的現(xiàn)實(shí)需要。

2017年，我國(guó)R&D公共投入近1.76萬(wàn)億，占GDP的2.12%，比上一年增長(zhǎng)11.6%。隨著R&D公共投入經(jīng)費(fèi)的不斷增長(zhǎng)，研發(fā)與創(chuàng)新投入對(duì)研究體系、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)究竟如何，產(chǎn)生了什么樣的影響，它們是如何發(fā)揮作用的，以及未來(lái)在政策規(guī)劃中可以從中獲得什么等問(wèn)題值得反思。這些問(wèn)題是當(dāng)前政策影響分析中作為績(jī)效評(píng)估實(shí)踐事后評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)而出現(xiàn)的，且在評(píng)估結(jié)論意見(jiàn)及結(jié)果使用上相當(dāng)有限。正如“(科學(xué))研究是將金錢(qián)轉(zhuǎn)化為知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的活動(dòng)，而創(chuàng)新將知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能轉(zhuǎn)化為金錢(qián)”的說(shuō)法[1]，言必稱(chēng)“增加投入”成為一種“價(jià)值觀”，但如何促進(jìn)研發(fā)帶來(lái)創(chuàng)新，創(chuàng)新如何帶來(lái)可持續(xù)增長(zhǎng)尚在“政產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)盟內(nèi)處于“價(jià)值”或影響分析的“不統(tǒng)一”狀況，這必定對(duì)創(chuàng)新政策的全過(guò)程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來(lái)很大的影響。要對(duì)這些問(wèn)題充分理解并尋求解決方案，中國(guó)對(duì)一些創(chuàng)新型強(qiáng)國(guó)的學(xué)習(xí)和借鑒是很有必要的。

瑞典是全球科技競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力最強(qiáng)的國(guó)家之一。研發(fā)投入在歐盟各國(guó)中位居第一，在2016-2017年的全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)排名中瑞典位列第六[2]。一直以來(lái)，瑞典政府不僅重視科研投入，而且十分重視科技評(píng)估并發(fā)揮其在管理和決策中的作用。瑞典創(chuàng)新署作為瑞典國(guó)家支持研發(fā)與創(chuàng)新的資助管理機(jī)構(gòu)，自2002年以來(lái)，積極關(guān)注長(zhǎng)期影響研究，形成了一套較有成效的政策影響評(píng)估工作機(jī)制，并在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了評(píng)估實(shí)踐。其影響研究和評(píng)估實(shí)踐使得瑞典創(chuàng)新政策管理更加完善，促進(jìn)了政策投入-研究-創(chuàng)新-增長(zhǎng)的高效運(yùn)行。本文將以瑞典創(chuàng)新投入政策評(píng)估的視角，對(duì)其基于全過(guò)程的影響評(píng)估工作機(jī)制進(jìn)行分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行啟示性的思考，為我國(guó)的創(chuàng)新政策評(píng)估與管理嘗試提供有益借鑒。

二、科技創(chuàng)新政策的影響評(píng)估徑路

政策影響評(píng)估是對(duì)規(guī)劃、政策帶來(lái)的或可能的正面影響和負(fù)面影響進(jìn)行估測(cè)和分析，從而為規(guī)劃、政策的頂層設(shè)計(jì)、頒布實(shí)施和優(yōu)化反饋提供依據(jù)的一種工具。影響評(píng)估適用于政策的醞釀、形成及其實(shí)施后的全過(guò)程，分析對(duì)象既可以是政策提案，也可以是現(xiàn)行政策[3]。

從評(píng)估研究來(lái)看，科技創(chuàng)新政策影響評(píng)估尚未引起足夠關(guān)注?？萍紕?chuàng)新政策評(píng)估最初是基于公共政策評(píng)估邏輯框架下進(jìn)行的。國(guó)外公共政策評(píng)估研究成果對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)踐提供了多種可能的徑路與模式，這些模式體現(xiàn)了不同的關(guān)注點(diǎn)和視角，涉及政策的效益、效率和價(jià)值等方面內(nèi)容。到20世紀(jì)90年代后，科技創(chuàng)新政策評(píng)估的獨(dú)立地位才得以真正確立，并有學(xué)者陸續(xù)研究提出了直接面向科技創(chuàng)新政策評(píng)估的框架模式。國(guó)內(nèi)創(chuàng)新政策評(píng)估研究基本沿襲了國(guó)外的研究徑路，聚焦于評(píng)估理論模式和指標(biāo)體系的建構(gòu)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的遴選與確定、評(píng)估方法的實(shí)證等[4-10]?？傮w而言，國(guó)內(nèi)外對(duì)影響評(píng)估的關(guān)注和研究相對(duì)較少。

從目前的評(píng)估實(shí)踐看，常常將影響分析作為事后評(píng)估的某一“模塊”或“環(huán)節(jié)”來(lái)進(jìn)行的，多處于政策實(shí)施階段中后期。最有代表性的是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的基于目標(biāo)、面向結(jié)果的監(jiān)測(cè)評(píng)估邏輯框架[11]，即投入(input)、活動(dòng)(activities)、產(chǎn)出(outputs)、成效(outcomes)、影響(impacts)分析框架。我國(guó)的《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020》實(shí)施的戰(zhàn)略影響評(píng)估分析、863計(jì)劃效果與影響評(píng)估、國(guó)家自然科學(xué)基金資助與管理國(guó)際評(píng)估(影響評(píng)估專(zhuān)題)等，都基本是作為事后評(píng)估的重要環(huán)節(jié)，側(cè)重于對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)和影響，并不屬于長(zhǎng)期影響分析?；谌^(guò)程的長(zhǎng)期的影響評(píng)估實(shí)踐相對(duì)較少，區(qū)域的政策評(píng)估狀況也是如此。造成這一狀況的可能性原因是政府的職能定位差異及專(zhuān)家學(xué)者關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)的不同，……兩類(lèi)專(zhuān)家應(yīng)互動(dòng)和交流[12]。

一般地，一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)是以某種主要?jiǎng)恿︱?qū)動(dòng)為特征的，且存在許多直接和間接聯(lián)系或相互作用。諸如行動(dòng)者、市場(chǎng)、資金、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和能力等關(guān)乎多方的、方式多樣的聯(lián)系。研發(fā)與創(chuàng)新是所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中的重要過(guò)程，因?yàn)檠邪l(fā)與創(chuàng)新活動(dòng)的成果不斷更新和變革著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的制度和政策體系。因此，從政策層面去理解創(chuàng)新系統(tǒng)中諸多行為者與影響創(chuàng)新過(guò)程的數(shù)量、方向、結(jié)果和影響因素之間動(dòng)態(tài)聯(lián)系是一個(gè)重要的分析視角。

科技政策對(duì)研發(fā)與創(chuàng)新的干預(yù)總是從相應(yīng)部門(mén)(如資助機(jī)構(gòu)、管理部門(mén))的政策舉措開(kāi)始的，因而，對(duì)這些干預(yù)措施(如科技計(jì)劃投入)的前瞻分析和評(píng)估，也應(yīng)是從如何評(píng)估這些措施及其影響等問(wèn)題開(kāi)始，這關(guān)系到受這些舉措影響的創(chuàng)新系統(tǒng)歷史性的、未來(lái)的和持續(xù)性的影響。但是，由于整個(gè)創(chuàng)新系統(tǒng)中行動(dòng)者之間、各要素之間及其相互作用的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，政策干預(yù)的有效性、時(shí)效性及靈活性等方面給政策評(píng)估及優(yōu)化帶來(lái)了挑戰(zhàn)，因此，對(duì)創(chuàng)新政策(或政策工具組合)的動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)期的影響進(jìn)行評(píng)估分析是了解政策干預(yù)效果的重要方法和路徑。正如羅曼萊恩的比喻型描述，“了解創(chuàng)新系統(tǒng)和流程的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，并通過(guò)一系列政策措施瞄準(zhǔn)它們，就像試圖用一系列武器打擊不斷變化的移動(dòng)目標(biāo)。我們面臨的挑戰(zhàn)是……以最少的彈藥擊中目標(biāo)需要多個(gè)武器同時(shí)向同一個(gè)目標(biāo)發(fā)射彈藥?！虼?，政策應(yīng)該基于相對(duì)較少的精心設(shè)計(jì)的基本方案的組合，這些方案具有靈活性，并且在明確的系統(tǒng)失靈的狀況或特征發(fā)生變化時(shí)可以迅速地重新定位。”[13]

從科技創(chuàng)新政策評(píng)估涵義的三種理解而言，創(chuàng)新政策影響評(píng)估也相應(yīng)有著三種進(jìn)路：其一，側(cè)重于科技創(chuàng)新政策的干預(yù)措施在設(shè)計(jì)上給予行動(dòng)者和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境可能帶來(lái)的預(yù)期目標(biāo)之外的影響評(píng)估，多屬事前預(yù)評(píng)估；其二，側(cè)重于對(duì)科技創(chuàng)新政策實(shí)施的效果評(píng)估，強(qiáng)調(diào)政策舉措的成效、貢獻(xiàn)及影響，多為中期評(píng)估或后期評(píng)估；其三，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新政策全過(guò)程的影響評(píng)估與分析，包括政策頂層設(shè)計(jì)的預(yù)測(cè)、政策實(shí)施與執(zhí)行的監(jiān)測(cè)、政策實(shí)施效果與影響的評(píng)估以及可持續(xù)的影響分析等。

不過(guò)，基于政策全過(guò)程的影響評(píng)估并不是簡(jiǎn)單的根據(jù)政策干預(yù)措施設(shè)計(jì)之初的預(yù)期目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的，而是給予促進(jìn)創(chuàng)新的各類(lèi)科技計(jì)劃項(xiàng)目與研發(fā)活動(dòng)“充分的空間”，將影響評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)放在綜合影響、持續(xù)性影響上，應(yīng)用組合方法進(jìn)行[14]。因?yàn)?，與其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)相比，研究與創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性更大，風(fēng)險(xiǎn)更大。通過(guò)干預(yù)措施“降低企業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)新軌道的高門(mén)檻，是一個(gè)可能會(huì)帶來(lái)一定程度失敗預(yù)期的政策領(lǐng)域。因此，創(chuàng)新政策應(yīng)該給實(shí)驗(yàn)和可能的失敗留有些余地[15]。

三、瑞典基于全過(guò)程的創(chuàng)新政策影響評(píng)估工作機(jī)制

(一)拓新創(chuàng)新署的評(píng)估職能，開(kāi)展多領(lǐng)域影響研究和評(píng)估

瑞典國(guó)家創(chuàng)新署是隸屬于瑞典企業(yè)和創(chuàng)新部的政府工作機(jī)構(gòu)。其基本職能包括：(1)資助需求驅(qū)動(dòng)的研究，包括問(wèn)題導(dǎo)向(problem-oriented)型和創(chuàng)新導(dǎo)向型(innovation-oriented)。旨在通過(guò)研發(fā)投入促進(jìn)研究與創(chuàng)新之間的相互作用，開(kāi)發(fā)有效的創(chuàng)新系統(tǒng)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。(2)促進(jìn)企業(yè)、大學(xué)、科研院所和公共部門(mén)的合作。將大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究與商業(yè)化項(xiàng)目連接在一起，為研究成果的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化直接提供支持資金，或者設(shè)立相關(guān)的基金[16]。(3)加強(qiáng)國(guó)際合作，致力于同其他研究資助機(jī)構(gòu)和促進(jìn)創(chuàng)新的組織的互動(dòng)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。譬如，創(chuàng)新署是歐盟框架計(jì)劃的國(guó)家聯(lián)系機(jī)構(gòu)。

創(chuàng)新署的管理運(yùn)行基本上是一個(gè)包括政策、科技計(jì)劃、資助工具、項(xiàng)目等在內(nèi)的四層級(jí)結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖1)。政策主要涵蓋創(chuàng)新署運(yùn)行管理的基本原則和政策規(guī)劃。科技計(jì)劃是面向目標(biāo)的、某一領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)際措施安排(如卓越中心計(jì)劃)。一項(xiàng)科技計(jì)劃可以有一個(gè)以上的目標(biāo)，通常會(huì)持續(xù)數(shù)年，一般會(huì)產(chǎn)生幾個(gè)不同的具體舉措，常以資助工具的形式體現(xiàn)。資助工具是指那些旨在為各種科技計(jì)劃目標(biāo)做出貢獻(xiàn)的研究活動(dòng)提供資金支持的項(xiàng)目基金類(lèi)別。一類(lèi)資助工具安排確立科技計(jì)劃的某幾個(gè)或全部目標(biāo)，通常會(huì)資助多個(gè)項(xiàng)目。項(xiàng)目是包含具體的、切實(shí)目標(biāo)的研究計(jì)劃，有明確的時(shí)間期限。創(chuàng)新署為各種各類(lèi)創(chuàng)新研究項(xiàng)目的實(shí)施提供聯(lián)合資助[1]。創(chuàng)新署的資助管理強(qiáng)調(diào)研究的創(chuàng)新性。資助項(xiàng)目涉及不同的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括戰(zhàn)略上重要的知識(shí)領(lǐng)域，中小企業(yè)或公共研究機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動(dòng)，跨學(xué)科或跨領(lǐng)域合作研究，如知識(shí)密集型企業(yè)、大學(xué)、研究所以及其他公共研究機(jī)構(gòu)等眾多行動(dòng)者聯(lián)合的大型、長(zhǎng)期的研究項(xiàng)目。

除了作為創(chuàng)新活動(dòng)的資助與管理機(jī)構(gòu)外，創(chuàng)新署還是瑞典國(guó)家創(chuàng)新政策領(lǐng)域的政府咨詢(xún)與評(píng)估機(jī)構(gòu)，其評(píng)估活動(dòng)側(cè)重于創(chuàng)新領(lǐng)域，而且一直以來(lái)，創(chuàng)新署致力于開(kāi)發(fā)開(kāi)展影響評(píng)估的方法和工作機(jī)制。截至2013年，創(chuàng)新署共進(jìn)行了24次評(píng)估和5次影響分析，發(fā)布了20余篇影響研究和評(píng)估報(bào)告。表1對(duì)創(chuàng)新署的影響評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行了舉例，主題涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，如信息通信技術(shù)、交通運(yùn)輸、生物技術(shù)等；涵蓋多種類(lèi)型，如科技計(jì)劃評(píng)估、資助/研究機(jī)構(gòu)評(píng)估、國(guó)際合作評(píng)估等。通過(guò)這些評(píng)估工作，創(chuàng)新署積累了較為豐富的影響評(píng)估與研究經(jīng)驗(yàn)，獲得國(guó)際社會(huì)良好的影響力，成功拓展了瑞典創(chuàng)新政策評(píng)估的重要職能。

圖1 瑞典創(chuàng)新署的運(yùn)行管理層級(jí)圖

表1 瑞典創(chuàng)新政策影響評(píng)估活動(dòng)舉例

年度影響評(píng)估活動(dòng)舉例2013瑞典競(jìng)爭(zhēng)力中心的長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)影響評(píng)估(1995-2007)2012尤里卡(EUREKA)計(jì)劃影響評(píng)估2010瑞典支持制造業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)域的影響分析創(chuàng)新署科技計(jì)劃對(duì)中小企業(yè)的影響評(píng)估2009公共政策的鏈?zhǔn)?chain-linked)影響分析政府支持汽車(chē)行業(yè)研究的影響2008歐盟框架計(jì)劃在瑞典的影響2007瑞典交通安全研究的影響(1971-2004)查爾莫斯理工大學(xué)頸部損傷研究的影響評(píng)估2004瑞典能力中心計(jì)劃(1995-2003)的影響評(píng)估20021975-2000年間R&D的影響分析

資料來(lái)源：http：//www.vinnova.se/en/Publications-and-events/Publications

(二)開(kāi)發(fā)一套影響評(píng)估的系統(tǒng)組合方法，貫穿于政策影響的全過(guò)程

通過(guò)研發(fā)投入來(lái)有效實(shí)現(xiàn)在創(chuàng)新和可持續(xù)增長(zhǎng)方面的影響，需要一個(gè)有著明確影響目標(biāo)的、統(tǒng)一的策略和有組織的工作流程。這一策略需要了解創(chuàng)新系統(tǒng)中面臨的各種挑戰(zhàn)，以便設(shè)計(jì)和實(shí)施直接面向有重大影響的科技計(jì)劃；需要對(duì)科技計(jì)劃進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，以便隨著研發(fā)和創(chuàng)新過(guò)程的發(fā)展以及不同環(huán)境因素的變化而進(jìn)行調(diào)整；為了解不同類(lèi)型科技計(jì)劃的運(yùn)行情況與工作機(jī)制，需要對(duì)已實(shí)施的科技計(jì)劃進(jìn)行定期評(píng)估。此外，深入了解研發(fā)投入如何促進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展，還需要從時(shí)間維度上進(jìn)行全面的影響和作用關(guān)系研究。

依據(jù)這一策略思路，創(chuàng)新署開(kāi)發(fā)了一套統(tǒng)一的方法流程，以評(píng)價(jià)預(yù)期的影響、計(jì)劃執(zhí)行期內(nèi)對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估，以及最后對(duì)可持續(xù)發(fā)展的較長(zhǎng)期的(常在十至二十年間)影響進(jìn)行量度和評(píng)估。在組織實(shí)施上，設(shè)立了一個(gè)國(guó)際咨詢(xún)委員會(huì)(由其他國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域的一流專(zhuān)家所組成)開(kāi)展影響評(píng)估工作。圖2揭示了創(chuàng)新署開(kāi)發(fā)的影響邏輯評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和影響分析的組合方法。

圖2 創(chuàng)新署影響評(píng)估系統(tǒng)組合線(xiàn)路圖

首先，影響邏輯評(píng)價(jià)。這是政策設(shè)計(jì)階段或科技計(jì)劃實(shí)施前的評(píng)價(jià)。屬于事前的設(shè)計(jì)和預(yù)判，包括對(duì)將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、到達(dá)目標(biāo)的可能路線(xiàn)圖、實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的基礎(chǔ)性指標(biāo)等進(jìn)行預(yù)先闡述和判斷。在影響目標(biāo)和影響指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，主要對(duì)科技計(jì)劃想要取得的結(jié)果和可實(shí)現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行辨識(shí)，并擬定相應(yīng)的影響目標(biāo)，如提高商業(yè)行動(dòng)者的參與度、開(kāi)拓可投資的研究、增強(qiáng)參與國(guó)際研發(fā)計(jì)劃的能力、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合伙人的競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與社會(huì)互動(dòng)等；對(duì)科技計(jì)劃及其項(xiàng)目是否正按其影響目標(biāo)取得進(jìn)展的指標(biāo)基礎(chǔ)進(jìn)行辨識(shí)，如學(xué)術(shù)環(huán)境和行業(yè)環(huán)境更有吸引力、產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界的流動(dòng)性增強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施更有效、促成新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)等。

影響邏輯常被用于設(shè)計(jì)最終可能導(dǎo)致多樣性結(jié)果和影響的計(jì)劃和過(guò)程，包括對(duì)這些結(jié)果和影響是否實(shí)現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。在這一階段最重要的目的是確保處于討論中的計(jì)劃能夠得到評(píng)價(jià)，且這種評(píng)價(jià)可產(chǎn)生有依據(jù)的相關(guān)政策信息。另一目的是作為一種通常來(lái)自建構(gòu)的政治意愿的輔助性選擇(選擇功能)，或影響那些獲得公共支持的項(xiàng)目和計(jì)劃的設(shè)計(jì)(形成性功能)。

其次，監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)是一個(gè)持續(xù)的活動(dòng)，旨在確保創(chuàng)新署所有正在實(shí)施的計(jì)劃的產(chǎn)出和結(jié)果，并從整個(gè)社會(huì)層面給出早期影響的指標(biāo)。它由創(chuàng)新署內(nèi)部人員來(lái)收集一項(xiàng)計(jì)劃是否或如何實(shí)現(xiàn)其影響目標(biāo)的信息。既收集該項(xiàng)舉措實(shí)施過(guò)程中的信息，也收集其終止后的相關(guān)信息。監(jiān)測(cè)對(duì)科技計(jì)劃管理與評(píng)估提供基礎(chǔ)支撐?？萍加?jì)劃啟動(dòng)后，連同其資助工具都將受到持續(xù)的監(jiān)測(cè)，便于持續(xù)提供有關(guān)創(chuàng)新署政策工具組合的構(gòu)成、進(jìn)展、效果等的最新動(dòng)態(tài)信息。

在工作機(jī)制上，主要包括項(xiàng)目試點(diǎn)和相互作用研究。在創(chuàng)新署的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)運(yùn)行的研究與成長(zhǎng)計(jì)劃、VINN卓越中心計(jì)劃、卓越研究機(jī)構(gòu)中心、伯齊利中心、骨干研究人員計(jì)劃等，以及在行業(yè)層面的產(chǎn)業(yè)研發(fā)計(jì)劃，都是試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在開(kāi)發(fā)指標(biāo)和采集加工信息以監(jiān)測(cè)那些已申請(qǐng)并獲得資助的企業(yè)的影響。信息技術(shù)支持和公共數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)體系是這項(xiàng)工作的重要組成部分。主要包括針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查建立靈活、方便用戶(hù)的信息技術(shù)支持，如問(wèn)卷調(diào)查平臺(tái)建設(shè)、問(wèn)題庫(kù)和調(diào)查問(wèn)卷庫(kù)的持續(xù)更新等。此外，試點(diǎn)期間積極同提供數(shù)據(jù)給創(chuàng)新署的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，以確保搜集到最有效的數(shù)據(jù)或信息。相互作用研究是一種資助管理工作中進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)的重要機(jī)制。對(duì)于大多數(shù)正在進(jìn)行的和已規(guī)劃的政策舉措來(lái)說(shuō)，監(jiān)測(cè)始于那些執(zhí)行項(xiàng)目的行動(dòng)者的活動(dòng)、合作及相互作用。它為深化計(jì)劃和項(xiàng)目活動(dòng)中可能存在知識(shí)需求的某些方面提供依據(jù)或?qū)嵶C。簡(jiǎn)而言之，根據(jù)計(jì)劃目標(biāo)和指導(dǎo)原則，它可能為反思這一計(jì)劃或項(xiàng)目活動(dòng)、闡述各種形式的合作、闡明項(xiàng)目活動(dòng)與其他相關(guān)工作的聯(lián)系、以及對(duì)該計(jì)劃相關(guān)過(guò)程提出改進(jìn)意見(jiàn)等方面提供實(shí)證案例。

第三，評(píng)估。一般地，評(píng)估活動(dòng)都是由與計(jì)劃實(shí)施密切相關(guān)的外部專(zhuān)家來(lái)執(zhí)行的，其目的在于加強(qiáng)該計(jì)劃或改進(jìn)其活動(dòng)。它通常在計(jì)劃項(xiàng)目終止或正在進(jìn)行的計(jì)劃項(xiàng)目資助期進(jìn)行。評(píng)估議題側(cè)重于闡述科技計(jì)劃的目標(biāo)是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，以及評(píng)估其功能和有效性。評(píng)估結(jié)果被用作決定改變或完善正在進(jìn)行的科技計(jì)劃的依據(jù)，或作為新的科技計(jì)劃設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。

總體上，創(chuàng)新署的評(píng)估主要可分為兩類(lèi)：一種是基于業(yè)務(wù)目標(biāo)的有操作性目的的評(píng)估，其目的是加強(qiáng)正在進(jìn)行的和未來(lái)的計(jì)劃活動(dòng)的執(zhí)行情況。關(guān)鍵評(píng)估問(wèn)題包括：正在進(jìn)行的行動(dòng)是否可以改進(jìn)？存在警示信號(hào)嗎？需要采取行動(dòng)嗎？等等。這種評(píng)估的功能主要在于對(duì)正在進(jìn)行的活動(dòng)的設(shè)計(jì)和方向(如對(duì)隨后的階段)提供決策支持。另一種類(lèi)型是基于一種戰(zhàn)略目標(biāo)的評(píng)估，旨在為創(chuàng)新署的政策制定提供基礎(chǔ)。這種評(píng)估形式比單個(gè)計(jì)劃具有更廣泛的聚焦點(diǎn)，可能涉及一類(lèi)科技計(jì)劃(如研究與增長(zhǎng)計(jì)劃)、一個(gè)獨(dú)特的行動(dòng)者群(如產(chǎn)業(yè)集群)或一個(gè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)領(lǐng)域(如信息技術(shù)領(lǐng)域)。

評(píng)估的積極結(jié)果都將以多種方式得到應(yīng)用。評(píng)估結(jié)果對(duì)創(chuàng)新署自身的運(yùn)行、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資助重點(diǎn)領(lǐng)域的遴選、工作機(jī)制的開(kāi)發(fā)等是有直接意義的。在某些情況下，評(píng)估結(jié)果可直接為那些或多或少改變了的或修訂了的目標(biāo)持續(xù)下去或更新提供決策依據(jù)。也有可能通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)層面的總體的、長(zhǎng)期的影響的直接結(jié)果，如中小企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)之間廣泛的合作研發(fā)所帶來(lái)的溢出效應(yīng)，或者具有領(lǐng)導(dǎo)力的大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)建立的新的分組合作而影響產(chǎn)業(yè)研發(fā)計(jì)劃內(nèi)部的優(yōu)先領(lǐng)域等。

第四，影響分析。它主要針對(duì)可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期影響進(jìn)行研究分析。它們相比單一項(xiàng)目帶來(lái)的影響而言往往產(chǎn)生的影響更大、更廣泛。這些影響研究是以各種政策工具(或組合)為基礎(chǔ)進(jìn)行的，既包括評(píng)估分析某一既定計(jì)劃或某一特殊研究領(lǐng)域的影響，也包括分析由多個(gè)參與者實(shí)施的科技計(jì)劃(如聯(lián)合資助計(jì)劃)。通過(guò)影響分析，用多方面的、獨(dú)立的信息，譬如，與研究(卓越)、產(chǎn)業(yè)(競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè))以及社會(huì)(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)效益)的影響有關(guān)的信息和事實(shí)證據(jù)，來(lái)闡明已實(shí)現(xiàn)的影響，了解研究與創(chuàng)新活動(dòng)及其在所進(jìn)行研究的領(lǐng)域內(nèi)的相互作用，弄清影響成敗的因素，尋求對(duì)整個(gè)社會(huì)層面的某種方式的影響，為戰(zhàn)略性決策提供必要的信息和數(shù)據(jù)。

影響分析有著明顯的時(shí)序性特點(diǎn)。在時(shí)間周期上，常在某個(gè)科技計(jì)劃終止之后進(jìn)行，有的到十五至二十年后。影響分析研究是由獨(dú)立的、外部專(zhuān)家來(lái)執(zhí)行的，從監(jiān)測(cè)和評(píng)估階段中持續(xù)搜集到的信息是影響分析的基礎(chǔ)。

影響邏輯評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和影響分析是創(chuàng)新署開(kāi)展影響評(píng)估的核心要素。它們構(gòu)成了對(duì)考察同一單位、同一個(gè)信息和知識(shí)要求的互補(bǔ)性活動(dòng)，為創(chuàng)新署的運(yùn)行發(fā)展提供了信息和方法論基礎(chǔ)。

(三)設(shè)計(jì)影響評(píng)估遵循的SMART標(biāo)準(zhǔn)，但強(qiáng)調(diào)不片面追求量化

為了評(píng)估一項(xiàng)既定計(jì)劃的實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，僅僅認(rèn)定和評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果(產(chǎn)出)是不夠的，還需要全面地評(píng)估其長(zhǎng)期影響，因?yàn)檫@關(guān)乎著未來(lái)計(jì)劃設(shè)計(jì)時(shí)影響目標(biāo)的制定、檢驗(yàn)和監(jiān)測(cè)。影響目標(biāo)可能包括知識(shí)密集型企業(yè)占GDP的比例提高、增加就業(yè)、提高吸收新的創(chuàng)新的能力，以及參與企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)能力增強(qiáng)等。由于在創(chuàng)新政策領(lǐng)域?qū)嵤┑幕顒?dòng)性質(zhì)的變化，很難準(zhǔn)確地判斷哪些結(jié)果和影響目標(biāo)的特征是合適的。

綜合來(lái)看，通常確保結(jié)果和影響目標(biāo)是否相宜須堅(jiān)持五方面標(biāo)準(zhǔn)(SMART)[1]，即具體化、可測(cè)量、可實(shí)現(xiàn)、相關(guān)性、時(shí)間期限。

首先，具體化。為了使一個(gè)目標(biāo)便于使用，它首先應(yīng)具體化，以便可以確定實(shí)施的計(jì)劃是否引起了預(yù)期的影響。具體目標(biāo)的制定受到制度層面的制約，因?yàn)榇蠖鄶?shù)情況下，這意味著影響其結(jié)果的變數(shù)更大。這增加了難度但并不意味著減少可接受的目標(biāo)，而是必須在政策評(píng)估階段增加更多的資源。

其次，可測(cè)量。目標(biāo)設(shè)計(jì)的另一個(gè)重要方面是可根據(jù)定性變量或/和量化變量進(jìn)行測(cè)度和評(píng)估。在難以設(shè)計(jì)和收集明確的測(cè)量數(shù)據(jù)的情況下，應(yīng)該開(kāi)發(fā)能描述相對(duì)變化(如增加、減少)的方法。

第三，可實(shí)現(xiàn)。設(shè)定有意義的目標(biāo)應(yīng)慎重考慮它們既不過(guò)于簡(jiǎn)單，也不是明顯地不現(xiàn)實(shí)。在制度層面阻礙可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)形成的因素是這樣的事實(shí)，即影響結(jié)果的變量越大，進(jìn)行事前評(píng)估就越發(fā)困難。

第四，相關(guān)性。這一標(biāo)準(zhǔn)要求總體目標(biāo)和固定的運(yùn)行目標(biāo)之間應(yīng)保持一致。

第五，時(shí)間期限。設(shè)計(jì)的所有計(jì)劃必須設(shè)定時(shí)間限制。創(chuàng)新過(guò)程復(fù)雜性和不確定性的特點(diǎn)妨礙著創(chuàng)新政策措施的影響在時(shí)間界限上的預(yù)測(cè)。

如果在政策制定過(guò)程中要使目標(biāo)成果的監(jiān)測(cè)成為可能，就必須為明確地設(shè)計(jì)目標(biāo)制定要求。在某些情況下，可以引入用于確保有利于發(fā)展的指標(biāo)的相關(guān)性要求。這是選擇擬支持的提案的明確標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，需要安排常規(guī)的設(shè)計(jì)，其中涉及允許對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行考查和評(píng)估的指標(biāo)收集。收集的重要信息包括：可以與其他項(xiàng)目尋求什么聯(lián)系與合作；涉及哪些研究網(wǎng)絡(luò)；預(yù)先能同哪些其他機(jī)構(gòu)協(xié)作等等。但是，不應(yīng)過(guò)分追求量化和規(guī)范，重要的是為了更好的“路線(xiàn)圖”繪制合適的細(xì)節(jié)打好基礎(chǔ)。這樣，可以避免許多純粹的“考古”型事后評(píng)估。因此，事前評(píng)估的精確規(guī)劃可以有效地改變這種狀況。

四、思考與啟示

較早開(kāi)展科研與創(chuàng)新政策評(píng)估的國(guó)家，在評(píng)估需求、評(píng)估關(guān)鍵議題、評(píng)估方式等方面呈現(xiàn)新的趨勢(shì)——將政策評(píng)估視為“戰(zhàn)略智能”的來(lái)源[12](P303)。評(píng)估需求由證明政策或科技計(jì)劃實(shí)施的合法性和績(jī)效問(wèn)責(zé)為主，轉(zhuǎn)向增進(jìn)政策的理解并為未來(lái)的政策提供啟示為主；評(píng)估議題由側(cè)重關(guān)注效益、效率、效用等視閾，拓寬到關(guān)于適當(dāng)性、績(jī)效改進(jìn)、效果與影響以及戰(zhàn)略發(fā)展等方面；評(píng)估方式也在從追求第三方的“客觀中立”向“形成性評(píng)估”演變。形成性評(píng)估越來(lái)越重視全過(guò)程形成的結(jié)果與影響，這促使實(shí)施的政策組合更具靈活性和實(shí)證性；對(duì)政策的頂層設(shè)計(jì)、政策分析和戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)等的反饋需求，也促使更好地設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和指標(biāo)體系。

無(wú)論是何種評(píng)估，應(yīng)使之包含在政策周期中，以便將評(píng)估結(jié)果反饋到隨后的政策設(shè)計(jì)中。研發(fā)與創(chuàng)新公共投入是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)期的作用過(guò)程，投入之前往往不能預(yù)見(jiàn)最終結(jié)果，即投入與影響之間存在著變數(shù)與滯后性。不過(guò)，基于全過(guò)程的影響評(píng)估，擴(kuò)大和加深了對(duì)創(chuàng)新投入、研究活動(dòng)進(jìn)展以及創(chuàng)新研究以何種不同的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)產(chǎn)生影響、研究與創(chuàng)新環(huán)境等的充分了解，有著其獨(dú)特的政策咨詢(xún)和促進(jìn)創(chuàng)新文化環(huán)境形成的作用。因此，在科研與創(chuàng)新政策評(píng)估呈現(xiàn)新的趨勢(shì)的背景下，基于全過(guò)程的影響評(píng)估正適應(yīng)了這一趨勢(shì)，影響邏輯評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和影響分析被視為一個(gè)連貫的影響評(píng)估過(guò)程的組成部分。瑞典創(chuàng)新署基于全過(guò)程的影響評(píng)估工作模式，可為國(guó)內(nèi)的創(chuàng)新政策評(píng)估提供一些有益啟示和借鑒。

首先，創(chuàng)新投入政策應(yīng)側(cè)重持續(xù)性影響的研發(fā)。影響研究表明，我們一直對(duì)新知識(shí)帶來(lái)實(shí)際經(jīng)濟(jì)影響需要多長(zhǎng)時(shí)間的認(rèn)識(shí)不足。研發(fā)成果(新知識(shí))往往是實(shí)現(xiàn)對(duì)可持續(xù)增長(zhǎng)產(chǎn)生預(yù)期影響的必要條件，但還不是充分條件。與學(xué)界常常將增加公共投入作為加強(qiáng)創(chuàng)新的重要舉措不同，影響研究表明研究與創(chuàng)新投入并不總是以投入規(guī)模和強(qiáng)度“論長(zhǎng)短的”，而關(guān)鍵在于投入領(lǐng)域的選擇及如何同產(chǎn)業(yè)界和創(chuàng)新體系中的諸多行動(dòng)者一起組織起來(lái)，進(jìn)行引領(lǐng)科學(xué)前沿、面向產(chǎn)業(yè)需求以及服務(wù)社會(huì)治理的創(chuàng)新研究。為改變當(dāng)前我國(guó)研發(fā)與創(chuàng)新資助管理中存在的一些突出問(wèn)題，如“短平快”問(wèn)題、成果管理“量”重“質(zhì)”輕問(wèn)題、過(guò)程管理“前緊后松”問(wèn)題等，需要加強(qiáng)創(chuàng)新體系中擁有不同資源的行動(dòng)者之間的良好交互作用，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程的影響管理，將公共投入經(jīng)費(fèi)切實(shí)用于滿(mǎn)足國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略需求的(如制造業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù))、有持續(xù)性影響的研發(fā)計(jì)劃和項(xiàng)目中。

其次，加強(qiáng)基于全過(guò)程的影響評(píng)估研究與實(shí)踐。一般地，創(chuàng)新政策的實(shí)施與執(zhí)行，總會(huì)或多或少對(duì)知識(shí)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生多方面的影響。反之，知識(shí)創(chuàng)新與管理、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與轉(zhuǎn)型及社會(huì)發(fā)展中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，也會(huì)對(duì)創(chuàng)新政策的持續(xù)與優(yōu)化帶來(lái)反饋性影響。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)的創(chuàng)新政策評(píng)估也開(kāi)展了一些影響評(píng)估，只是從政策全過(guò)程管理來(lái)看，多傾向于政策實(shí)施前的可行性調(diào)研分析、實(shí)施期內(nèi)的執(zhí)行情況與效果(影響)評(píng)估，后期評(píng)估也更多側(cè)重于對(duì)當(dāng)下的影響等等。這往往帶來(lái)對(duì)實(shí)施前的可能性影響認(rèn)識(shí)不足、實(shí)施期內(nèi)的監(jiān)測(cè)缺位以及長(zhǎng)期性影響的判斷失準(zhǔn)等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)基于全過(guò)程的影響評(píng)估研究與實(shí)踐，既做好可行性調(diào)研，也做好可能性影響預(yù)測(cè)；既有全過(guò)程監(jiān)測(cè)也有中期評(píng)估；既分析短期的現(xiàn)實(shí)影響也適時(shí)總結(jié)長(zhǎng)期的影響，確保創(chuàng)新政策管理的科學(xué)性、完備性和系統(tǒng)性。

第三，重視成功進(jìn)行影響評(píng)估應(yīng)具有的必要實(shí)施條件。與一般的評(píng)估相比，影響評(píng)估中對(duì)學(xué)科知識(shí)和評(píng)估專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求更高、更嚴(yán)謹(jǐn)。因而實(shí)施影響評(píng)估的一個(gè)至關(guān)重要的條件是獲得具有足夠能力和勝任能力的評(píng)估人員。他們既具有學(xué)科專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也具有評(píng)估專(zhuān)業(yè)知識(shí)；另外，需要充分的案頭資料準(zhǔn)備。與被評(píng)估對(duì)象相關(guān)的書(shū)面文件(如政策提案、計(jì)劃方案、決議、前期已做的評(píng)估研究報(bào)告等)以及計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的其他文案是非常重要的。如果這些信息能在檔案庫(kù)或數(shù)據(jù)庫(kù)中以系統(tǒng)化的方式收集，評(píng)估預(yù)期和準(zhǔn)備就比較完善，也相對(duì)減少了資源消耗。同時(shí)，參與者的組成條件也很有必要加強(qiáng)。要對(duì)某個(gè)技術(shù)領(lǐng)域或研究進(jìn)行知識(shí)、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)三個(gè)層面的影響分析，應(yīng)接收來(lái)自學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界和社會(huì)組織的代表參與其中，同時(shí)注重吸引國(guó)際專(zhuān)家參與，還應(yīng)接收相關(guān)管理與行政部門(mén)中對(duì)此活動(dòng)有研究經(jīng)驗(yàn)人員參與進(jìn)來(lái)。需強(qiáng)調(diào)的是，影響分析需要較長(zhǎng)的時(shí)間安排才能實(shí)施。根據(jù)創(chuàng)新署迄今的經(jīng)驗(yàn)，一般大約需兩年，而且，如果將這類(lèi)工作分階段進(jìn)行并通過(guò)試點(diǎn)研究引入，實(shí)施影響評(píng)估則更加有效，最終結(jié)果會(huì)更好。