南鄭區(qū)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目選擇及其效果分析

秦小康， 劉光哲

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)林學(xué)院，陜西 楊凌 712100； 2. 漢中市南鄭區(qū)林業(yè)局，陜西 南鄭 723100)

南鄭區(qū)位于陜西省西南邊陲、漢中盆地西南部，北臨漢江，南依巴山。地理坐標(biāo)：北緯32°24′～33°07′，東經(jīng)106°30′～107°22′。區(qū)境東與陜西省城固縣、西鄉(xiāng)縣毗連，邊界長度分別為81.5 km和43 km；南部與四川省通江縣、南江縣、旺蒼縣接壤；西部與陜西省寧強縣、勉縣為鄰；北與漢臺區(qū)隔江相望。區(qū)境東西最長直線距離83 km，南北最長直線距離79 km。全區(qū)地域總面積2 809.036 3 km2，全區(qū)林業(yè)用地20.882萬hm2，其中有林地17.71萬hm2，活立木蓄積量1 576.58萬m3，森林覆蓋率62.94%，林木綠化率68.43%。全區(qū)轄1個街道，19個鎮(zhèn)、288個行政村，共有2 856個村民小組，區(qū)政府駐地漢山街道辦。至2016年末,全區(qū)戶籍人口192 967戶,總?cè)丝?65 324人。2017年精準(zhǔn)扶貧動態(tài)調(diào)整后，全區(qū)有貧困人口18 404戶45 149人，其中山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)碑壩鎮(zhèn)、福成鎮(zhèn)被劃為深度貧困地區(qū)，貧困人口分別為1 338戶4 461人和688戶2 160人，占全區(qū)貧困人口總數(shù)的9.89%和4.8%。

生活在山區(qū)的貧困戶脫貧,必須依托實際條件選擇,除過一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)幫扶項目之外,依托林業(yè)政策,選擇林業(yè)措施脫貧既符合當(dāng)?shù)匕傩盏男睦?也符合精準(zhǔn)扶貧的要求。

1 南鄭區(qū)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目選擇原則

在精準(zhǔn)扶貧項目選擇中,國家制定了宏觀的指導(dǎo)政策,為林業(yè)精準(zhǔn)扶貧的落實奠定了基礎(chǔ)。陜西省省委、省政府嚴(yán)格按照“兩不愁、三保障”(吃不愁(含安全飲水)、穿不愁，基本醫(yī)療有保障、義務(wù)教育有保障、安全住房有保障)的要求制定全省“八個一批”幫扶政策，即產(chǎn)業(yè)扶持脫貧一批、就業(yè)創(chuàng)業(yè)脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、危房改造脫貧一批、醫(yī)療救助脫貧一批、教育支持脫貧一批、兜底保障脫貧一批。

林業(yè)扶貧在南鄭區(qū)脫貧攻堅中占據(jù)重要位置，生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)幫扶均是林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目選擇的方向。其中生態(tài)扶貧以林業(yè)為主導(dǎo)，重點落實生態(tài)效益補償、退耕還林、生態(tài)護(hù)林員等政策；而產(chǎn)業(yè)幫扶則以農(nóng)林項目相結(jié)合的方式進(jìn)行。結(jié)合全區(qū)情況，生態(tài)效益補償、生態(tài)護(hù)林員政策重點在國家公益林區(qū)和省級地方公益林區(qū)森林資源豐富地區(qū)實施；退耕還林項目和農(nóng)林混合型項目在全區(qū)適宜發(fā)展此類項目的地區(qū)均可實施。

2 南鄭區(qū)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目類型

2.1 依托林業(yè)政策，以政策兌現(xiàn)為主的扶貧項目

2.1.1 公益林生態(tài)效益補償金兌付政策 在國家公益林區(qū)劃界定范圍內(nèi)的林權(quán)所有者可申請中央財政資金生態(tài)效益補償；在省級地方公益林區(qū)劃范圍內(nèi)的林權(quán)所有者可申請省級財政森林生態(tài)效益補償。2017年，到戶補償標(biāo)準(zhǔn)為國家公益林195元·(hm2·年)-1、省級公益林71.25元·(hm2·年)-1。

南鄭區(qū)被上級林業(yè)主管部門界定集體所有的國家級公益林共2.59萬hm2，涉及福成、碑壩、黎坪等米倉山主脊兩側(cè)生態(tài)區(qū)位比較重要的7個鎮(zhèn)45個村4 261戶。省級地方公益林生態(tài)效益補償省市每年安排南鄭區(qū)10萬畝。根據(jù)省市相關(guān)要求，公益林生態(tài)效益補償，優(yōu)先支持符合規(guī)劃區(qū)條件的貧困村和貧困戶。區(qū)林業(yè)局按年度以區(qū)政府辦公室印發(fā)兌付方案，區(qū)財政局通過惠農(nóng)資金“一卡通”直接將補償金兌付到戶。

2.1.2 建檔立卡 貧困戶就地轉(zhuǎn)化為生態(tài)護(hù)林員政策建檔立卡貧困人口可向當(dāng)?shù)劓?zhèn)(辦)申請成為生態(tài)護(hù)林員，經(jīng)考察確認(rèn)并工作合格后，給予工資補助，工資補助根據(jù)實際考核情況按照“月預(yù)付、季結(jié)清”的方式通過惠農(nóng)資金“一卡通”按月兌付給生態(tài)護(hù)林員。

南鄭區(qū)生態(tài)護(hù)林員年工資執(zhí)行全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即年工資6 000元。由各鎮(zhèn)(辦)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站造冊發(fā)放工資總額80%的基本工資，其余20%作為績效工資?？冃ЧべY根據(jù)每季度管護(hù)質(zhì)量考核結(jié)果予以發(fā)放。

2.1.3 新一輪退耕還林項目資金補助政策 全區(qū)25°以上非基本農(nóng)田坡耕地、重要水源地15°～25°坡耕地的退耕主體(農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織)，可向所在鎮(zhèn)(辦)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站自愿申報新一輪退耕還林，經(jīng)審核確認(rèn)，并按設(shè)計完成造林任務(wù)，通過造林驗收后，可享受國家退耕還林補助。

新一輪退耕還林的補助標(biāo)準(zhǔn)每公頃22 500元，其中：種苗費4 500元，現(xiàn)金補助18 000元，分別在退耕后的第1、第3、第5年檢查驗收合格后兌現(xiàn)到位(即第1年兌現(xiàn)7 500元，第3年兌現(xiàn)4 500元，第5年兌現(xiàn)6 000元)。從2016年起，在任務(wù)安排上，結(jié)合全區(qū)貧困村、貧困戶核實情況，將國家下達(dá)的2016年、2017年、2018年新一輪退耕還林任務(wù)，全部納入精準(zhǔn)扶貧，重點安排貧困村、貧困戶。

2.2 發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高以收入為主的項目

依托退耕還林項目，發(fā)展經(jīng)濟(jì)林。如退耕還林核桃經(jīng)濟(jì)林項目、退耕還林藥用林項目等。這些項目嚴(yán)格按照退耕還林項目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建植，每年由項目點所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行檢查驗收，同時由區(qū)林業(yè)局和市林業(yè)局按照比例進(jìn)行抽查，確保成活率并進(jìn)行資金兌付，一方面減輕林農(nóng)前期負(fù)擔(dān)，另一方面在確保生態(tài)效益的同時提高林區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3 農(nóng)林混合型發(fā)展項目

山野菜基地建設(shè)項目是由區(qū)農(nóng)業(yè)局牽頭推進(jìn)的一個針對丘陵、山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)脫貧項目，其優(yōu)點是集產(chǎn)銷于一體，貧困戶負(fù)責(zé)生產(chǎn)，政府負(fù)責(zé)提供支持，合約公司負(fù)責(zé)收購農(nóng)產(chǎn)品，最大限度的降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的各種風(fēng)險。其中香椿栽植項目由林業(yè)農(nóng)業(yè)合力推進(jìn)，區(qū)林業(yè)局負(fù)責(zé)苗木調(diào)配、資金補貼、技術(shù)支持等，區(qū)農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)項目落實、簽署產(chǎn)銷協(xié)議、項目服務(wù)等。

2.4 林業(yè)技能培訓(xùn)項目

結(jié)合林業(yè)、農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)林、山野菜、中蜂養(yǎng)殖等項目，區(qū)林業(yè)技術(shù)推廣中心大力開展《經(jīng)濟(jì)林栽培與常見病蟲害防治》、《中蜂養(yǎng)殖技術(shù)》、《苗木花卉培育技術(shù)》等各類農(nóng)林業(yè)適用技術(shù)培訓(xùn)班，服務(wù)全區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧。

3 南鄭區(qū)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目成效

3.1 生態(tài)扶貧工作有成效

一是全面落實生態(tài)護(hù)林員扶貧政策，精準(zhǔn)甄別，選聘423名建檔立卡貧困人員為生態(tài)護(hù)林員，并通過崗前培訓(xùn)，全部到崗履職。共撥付管護(hù)工資253.8萬元，人年均6 000元。二是全面落實生態(tài)效益補償政策，足額兌付森林生態(tài)補償金552.38萬元，涉及貧困村41個、貧困戶1 444戶72.05萬元，戶均增收500元。三是全面落實新一輪退耕還林政策，支持貧困村、扶持貧困戶，有序兌現(xiàn)2014-2016年度退耕還林補助資金580.2萬元，涉及貧困戶222戶142.38萬元，戶均享受政策補助6 414元。

3.2 創(chuàng)新退耕還林模式有成效

在執(zhí)行新一輪退耕還林工程中，始終方向不變、力度不減，優(yōu)先安排貧困村和貧困戶實施退耕還林項目，落實退耕還林225.07 hm2，涉及貧困戶401戶1 286人。同時，緊貼實際，積極探索，動員山區(qū)群眾將新一輪退耕還林政策與精準(zhǔn)扶貧有機結(jié)合起來，創(chuàng)新了由合作社牽頭實施退耕還林帶動貧困戶發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的新模式。全年支持4個合作社實施退耕還林27.61 hm2，起到了良好的示范作用。

3.3 扶志先行，林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)有亮點

圍繞“211”科技示范工程建設(shè)，區(qū)林業(yè)局狠抓農(nóng)民林業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)工作，圍繞建設(shè)核桃重點縣和省級油茶重點縣的目標(biāo)，繼續(xù)加大對各涉林企業(yè)的培育和扶持力度，積極服務(wù)林業(yè)龍頭企業(yè)，創(chuàng)建各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動林業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮生態(tài)扶貧對脫貧攻堅的助力作用。同時，制定科技人員示范點定期聯(lián)系制度，為林農(nóng)群眾和貧困人口發(fā)放《核桃豐產(chǎn)栽培及綜合管理技術(shù)》、《油茶低產(chǎn)林改造技術(shù)》、《苗木花卉培育技術(shù)》等適用技術(shù)宣傳資料。聘請市縣核桃專家組成服務(wù)小分隊，巡回舉辦林農(nóng)技能培訓(xùn)班。采取集中培訓(xùn)與現(xiàn)場培訓(xùn)相結(jié)合，圍繞核桃園豐產(chǎn)栽培、定桿修剪、病蟲防治與套種作物等技術(shù)。今年已舉辦25期培訓(xùn)班，培訓(xùn)群眾1 553人次，其中貧困群眾756人，培訓(xùn)中還向群眾贈送了修枝剪、嫁接刀等生產(chǎn)工具。全區(qū)新建鎮(zhèn)(村)示范點5個、示范戶28戶，培養(yǎng)農(nóng)民專家和技術(shù)骨干32人，服務(wù)隊伍不斷壯大。促進(jìn)了脫貧群眾發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)意識。

4 南鄭區(qū)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目選擇存在問題及改進(jìn)建議

4.1 存在問題

4.1.1 林業(yè)專項扶貧項目較少 作為“八個一批”生態(tài)扶貧的重要組成部分，林業(yè)扶貧政策雖然在生態(tài)效益補償、退耕還林、生態(tài)護(hù)林員方面都有展現(xiàn)，但是生態(tài)效益補償和退耕還林均為原有林業(yè)政策向貧困人口傾斜，而結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c而量身打造的林業(yè)扶貧項目較少[1]。

4.1.2 林業(yè)扶貧項目推動力較弱 林業(yè)項目投資大、周期長、見效慢，在現(xiàn)有的林業(yè)扶貧項目中退耕還林經(jīng)濟(jì)林項目最能推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)林建植不但有立地條件要求，還有一定風(fēng)險。對于貧困戶來說，林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目如何貼近市場需求、提高項目選擇“前瞻性”、不斷規(guī)避和降低項目風(fēng)險是林業(yè)扶貧項目需不斷加強的方向[2]。

4.1.3 林業(yè)扶貧項目影響面窄 林業(yè)扶貧項目具有其特定的行業(yè)影響面。林業(yè)扶貧項目中“兌、補”為主的項目有生態(tài)林或公益林要求，退耕還林經(jīng)濟(jì)林項目不但有立地條件要求，還對土地性質(zhì)有嚴(yán)格規(guī)定。這使得林業(yè)扶貧項目多落實在丘陵、山區(qū)，有林地較少的平川地區(qū)覆蓋較少，造成林業(yè)扶貧項目影響面狹窄。

4.2 改進(jìn)的建議和措施

4.2.1 結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c因地制宜確立林業(yè)扶貧項目 全區(qū)林業(yè)資源豐富，脫貧攻堅任務(wù)重點難點均在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。豐富的森林資源和貧窮的當(dāng)?shù)厝嗣裥纬甚r明的對比，綠水青山既是山里人的財富，又是長久以來阻礙當(dāng)?shù)厝税l(fā)展的障礙。結(jié)合不同地方特點確立符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的林業(yè)扶貧政策是目前脫貧攻堅進(jìn)入“深水區(qū)”后需要著重解決的問題。如在林地面積廣泛的山區(qū)傾斜增加生態(tài)護(hù)林員人數(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)胤N養(yǎng)特點聯(lián)合其他部門立項補貼扶持林禽、林藥、林菌、林蜂等林下特色經(jīng)濟(jì)；在交通便利的旅游景區(qū)，結(jié)合旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展林業(yè)栽植、生態(tài)觀光、林業(yè)特產(chǎn)等項目，混合推動當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)[3]。

4.2.2 加強部門之間項目協(xié)作，進(jìn)一步提升林業(yè)扶貧項目推動力 目前，退耕還林同區(qū)農(nóng)業(yè)局山野菜基地建設(shè)項目結(jié)合緊密，山野菜基地建設(shè)項目中達(dá)到退耕還林項目要求的香椿栽植面積均納入退耕還林項目進(jìn)行補貼，一方面降低貧困戶前期投入，另一方面通過項目資金補貼，提高其在經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)生效益之前的收入。按照項目協(xié)作思路，可以將生態(tài)護(hù)林員同區(qū)人勞局貧困人口專業(yè)就業(yè)政策相結(jié)合，加強護(hù)林員職業(yè)培訓(xùn)，擴大護(hù)林員規(guī)模，提高護(hù)林員管護(hù)水平和能力[4]。

4.2.3 探索平川地區(qū)林業(yè)扶貧項目的選擇 南鄭區(qū)地勢自南而北呈階梯狀下降，平川少林地區(qū)集中于區(qū)域北部，這也是林業(yè)項目覆蓋較少的區(qū)域。探索該地區(qū)林業(yè)扶貧項目選擇，對全區(qū)林業(yè)項目均衡、多樣具有重要意義。平川地區(qū)交通便利而林地資源缺乏，適宜發(fā)展高度混合型林業(yè)項目，如優(yōu)良品種經(jīng)濟(jì)林栽植、林下經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)的混合產(chǎn)業(yè)，做強優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)發(fā)展特色林下經(jīng)濟(jì)，結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜翁厣蛟煨滦土謽I(yè)旅游區(qū)休息區(qū)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；也適宜做強原有林業(yè)項目，如擴大圣水鎮(zhèn)、胡家營鎮(zhèn)苗木花卉產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展特色觀光林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目等。平川地區(qū)在林業(yè)扶貧項目選擇上應(yīng)抓住優(yōu)勢，揚長避短。

4.2.4 提升林業(yè)扶貧項目影響，推進(jìn)山區(qū)“三變改革”落地 “資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，“三變改革”為新時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的思路[5]。林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目落實效果好的貧困山區(qū)正是“三變改革”較難突破的地方，豐富的林業(yè)資源和自然稟賦因開發(fā)難度大而未能發(fā)揮其效用。在落實林業(yè)扶貧項目的同時，通過項目落地影響和提升當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源價值，提高資源轉(zhuǎn)化效率，吸引企業(yè)、資金進(jìn)場開發(fā)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

5 結(jié)論與討論

南鄭區(qū)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧作為“八個一批”生態(tài)扶貧的落腳點，在政策制定、項目選擇等方面充分結(jié)合南鄭區(qū)特點，利用各類林業(yè)項目配合打好生態(tài)扶貧組合拳。

全區(qū)林業(yè)扶貧項目以“補”為主，以資金、實物、工資等方式補償涉林項目的貧困戶，一方面保障涉林項目貧困戶的林業(yè)效益補償，另一方面也發(fā)動貧困戶通過參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目和農(nóng)林混合型項目來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，不斷積累當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源并持續(xù)推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而在項目選擇上依然存在政策單一、項目推動作用弱等問題?？傮w上看，依靠發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的脫貧占比不大，需要進(jìn)一步量身定制項目、加強部門間協(xié)作、提升林業(yè)項目影響范圍等。

脫貧攻堅任重而道遠(yuǎn)，南鄭區(qū)生態(tài)扶貧在摸索中不斷調(diào)整，不斷取得新的成績，林業(yè)精準(zhǔn)扶貧項目選擇也隨著脫貧攻堅不斷深入而進(jìn)行調(diào)整改變?！安煌跣?，方得始終”，只有始終堅持圍繞生態(tài)文明建設(shè)、緊密結(jié)合南鄭區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀和需求，不斷調(diào)整生態(tài)扶貧表現(xiàn)方式，才能持續(xù)推進(jìn)當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧再上新臺階。

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