縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作的項(xiàng)目與模式選擇

彭程甸　祝子麗　彭至樂

【摘 要】 縣域基礎(chǔ)設(shè)施有非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性之分，PPP模式有政府主導(dǎo)型、政府—私人投資者主導(dǎo)型、私人投資者主導(dǎo)型之別，應(yīng)秉持穩(wěn)定的現(xiàn)金流、低風(fēng)險(xiǎn)低收益、實(shí)質(zhì)重于形式、成熟盈利模式、見效快等原則，綜合考慮縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與PPP具體模式的耦合?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式應(yīng)用應(yīng)當(dāng)選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)分配方式、加強(qiáng)PPP模式應(yīng)用項(xiàng)目的績效評價(jià)和建立PPP示范項(xiàng)目的“能進(jìn)能出”管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)； PPP模式； 項(xiàng)目選擇； 公私合作； 模式選擇

【中圖分類號】 F294；F810.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）21-0070-05

縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作有助于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。余華和彭程甸[1]根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展理論、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和湖南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求及翔實(shí)的數(shù)據(jù)分析，指出“今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重心都應(yīng)定位于縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。湖南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點(diǎn)應(yīng)是大力建設(shè)和改善縣（市）域范圍內(nèi)的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施”；基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，提出“新型城鎮(zhèn)化過程中，縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式，必須選擇一定區(qū)域、一定項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，不能短時(shí)間內(nèi)全面鋪開，應(yīng)當(dāng)在區(qū)域、項(xiàng)目試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣”，深入分析區(qū)域選擇原則基礎(chǔ)上提出“明晰PPP模式應(yīng)用縣（市）示范點(diǎn)的選擇標(biāo)準(zhǔn)”“合理引導(dǎo)特色城鎮(zhèn)作為PPP項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范點(diǎn)”[2]的對策建議；基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式應(yīng)用現(xiàn)有制度的梳理及其缺陷的具體分析，提出了優(yōu)化合同管理、行業(yè)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度等對策建議[3]。筆者擬對縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作的項(xiàng)目選擇、模式選擇、項(xiàng)目與模式的耦合管理及風(fēng)險(xiǎn)分配、績效評價(jià)進(jìn)行深入探討。

一、縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的選擇

（一）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的選擇原則

1.貫徹《指導(dǎo)意見》和《操作指南》基本精神

為了指導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資公共建設(shè)領(lǐng)域，2014年12月國家發(fā)展改革委和財(cái)政部分別發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，PPP模式重點(diǎn)適用于適宜市場化運(yùn)作的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，包括市政、交通、公共服務(wù)、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目[4]，明確經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)分別適用具體的PPP模式?！恫僮髦改稀芬?guī)定，“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式?！盵5]根據(jù)《指導(dǎo)意見》和《操作指南》基本精神，有別于省域?qū)用娲罅ν茝V運(yùn)用PPP模式主要集中在“公路、鐵路、‘兩供兩治、‘兩房兩棚、城市綜合管廊、海綿城市等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”[6]上，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可供選擇的項(xiàng)目主要是市政設(shè)施和旅游、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目。

2.穩(wěn)定的現(xiàn)金流

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌資、投資、建設(shè)、經(jīng)營活動(dòng)過程產(chǎn)生的現(xiàn)金流出、現(xiàn)金流入及其總量的總稱。項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流說明其具有穩(wěn)定的獲取現(xiàn)金能力、穩(wěn)定的償債能力及可預(yù)期的收入能力，可以作為考量項(xiàng)目是否值得投資的標(biāo)準(zhǔn)?？紤]應(yīng)用PPP模式的行業(yè)與區(qū)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇自身易于產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、政府財(cái)政較充足和社會(huì)資本較發(fā)達(dá)的地區(qū)，具體到縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式，應(yīng)限于準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目具有有限經(jīng)營性和盈利性且項(xiàng)目現(xiàn)金流一般不大，有賴政府支持和企業(yè)投資。

3.低風(fēng)險(xiǎn)低收益

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有前期投入大、投資周期長、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)。為平衡項(xiàng)目投資者和社會(huì)公眾利益，一方面，政府部門應(yīng)建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目收益預(yù)期無法達(dá)到預(yù)算目標(biāo)或出現(xiàn)虧損的情形，經(jīng)查實(shí)非投資方因素造成的，財(cái)政部門應(yīng)給予項(xiàng)目投資者一定比例的補(bǔ)償，確保項(xiàng)目投資方的利益，確?！暗惋L(fēng)險(xiǎn)”。另一方面，應(yīng)建立超額收益分享機(jī)制。當(dāng)項(xiàng)目收益超出預(yù)期目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)下調(diào)公共產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格或減少財(cái)政補(bǔ)貼、提高財(cái)政分成比例，并將該部分收益用于提供社會(huì)公共服務(wù)，回饋社會(huì)，確?！暗褪找妗?。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制與超額收益分享機(jī)制都應(yīng)當(dāng)在合同中明確規(guī)定。

4.實(shí)質(zhì)重于形式

縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)重于形式。一要明確項(xiàng)目合作期限。PPP項(xiàng)目的合作期限，原則上應(yīng)當(dāng)不低于10年。必須對PPP項(xiàng)目“去偽存真”，嚴(yán)禁以保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式變相融資，將非PPP項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，堅(jiān)決杜絕忽視項(xiàng)目全生命周期價(jià)值的“假PPP項(xiàng)目”存在。二要重視項(xiàng)目合規(guī)審查。項(xiàng)目合規(guī)包括主體合規(guī)、客體合規(guī)、程序合規(guī)，這是PPP項(xiàng)目評審的重要標(biāo)準(zhǔn)，國有企業(yè)和融資平臺(tái)公司不能作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。三要構(gòu)建“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理機(jī)制。制定示范項(xiàng)目的過程考核標(biāo)準(zhǔn)，對已列入示范項(xiàng)目名單的項(xiàng)目定期進(jìn)行考核，對不符合示范條件或交易結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化不能采用PPP模式的，應(yīng)取消其示范資格，不能享受示范項(xiàng)目的各項(xiàng)政策優(yōu)惠。四要嚴(yán)格項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證。確保PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任能夠得到落實(shí)。

5.成熟的盈利模式

縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式應(yīng)重點(diǎn)考慮具有成熟盈利模式的項(xiàng)目?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的盈利模式是指項(xiàng)目利益相關(guān)者創(chuàng)造價(jià)值、獲取價(jià)值、分配成本及利益的結(jié)構(gòu)和機(jī)制。具有成熟的盈利模式，說明項(xiàng)目能夠按照一定的模式成熟、穩(wěn)定運(yùn)行，能夠保證項(xiàng)目的成功和投資的回報(bào)。應(yīng)用PPP模式，政府方主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，社會(huì)資本主要是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，具有成熟盈利模式和商業(yè)前景的項(xiàng)目更具投資吸引力。

6.見效快

湖南新型城鎮(zhèn)化的階段目標(biāo)是2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移850萬人，相應(yīng)要完成改造和新建能夠承載大量新增城市人口的基礎(chǔ)設(shè)施[7]。要保質(zhì)保量完成該目標(biāo)，時(shí)間緊、任務(wù)重?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式試點(diǎn)項(xiàng)目選擇過程中，應(yīng)盡量選擇項(xiàng)目周期短、見效快的項(xiàng)目，爭取較短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，盡快積累縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)。

（二）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的選擇條件

縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的選擇條件是選擇原則的具體化。立足國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)精神以及國家發(fā)展改革委和財(cái)政部等部委關(guān)于PPP項(xiàng)目行業(yè)選擇的建議，結(jié)合湖南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需求，省域內(nèi)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下具體條件：

1.價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活

公共設(shè)施的使用價(jià)格可根據(jù)地方發(fā)展和項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)際情況靈活調(diào)整，既保證投資方收回成本并獲取一定利潤，又確保產(chǎn)品價(jià)格不會(huì)過高，保證社會(huì)效益。

2.市場化程度較高

項(xiàng)目可以通過市場化的方式進(jìn)行操作，行政干預(yù)少，項(xiàng)目運(yùn)行高效透明。

3.需求長期穩(wěn)定

投資的項(xiàng)目應(yīng)該具有長期的需求，能有足夠的時(shí)間收回成本并盈利。

4.有規(guī)模效應(yīng)

投資規(guī)模相對較大，能夠形成規(guī)模效應(yīng)。

5.有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和成熟的盈利模式

項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營有足夠的資金支持，能夠穩(wěn)定的獲取利潤和分配利潤。

6.項(xiàng)目周期相對較短、成本相對較低

城鎮(zhèn)化發(fā)展定位高，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求迫切，項(xiàng)目周期短，能較快見到成效。成本相對較低，能夠控制投資風(fēng)險(xiǎn)，降低地方政府負(fù)擔(dān)，更好地吸引社會(huì)資本投資。

（三）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的性質(zhì)甄別

考察國內(nèi)外已有的PPP項(xiàng)目，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域。遵循縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目選擇原則和具體選擇條件，湖南省域內(nèi)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式試點(diǎn)行業(yè)項(xiàng)目，可以選擇自來水廠、污水處理廠、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站或處理場、客運(yùn)站、休閑廣場、集貿(mào)市場、中小學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院、敬老院、樣板街、標(biāo)準(zhǔn)居住小區(qū)12個(gè)行業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和湖南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確要求建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，既符合國家項(xiàng)目選擇指導(dǎo)意見，又符合縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點(diǎn)，最能滿足縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民基本需求。

根據(jù)經(jīng)營性質(zhì)判斷，休閑廣場是為縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供休閑娛樂服務(wù)，具有非排他性和非競爭性，是非經(jīng)營性項(xiàng)目。污水處理廠、中小學(xué)校等項(xiàng)目具有一定的可銷售性和經(jīng)營性，但其盈利能力不足以抵償投資，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，僅靠市場化機(jī)制無法完成建設(shè)經(jīng)營目標(biāo)，而且縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理廠、中小學(xué)校等設(shè)施，規(guī)模小、使用率低，需要充分發(fā)揮政府和市場的合作力量；汽車客運(yùn)站有較強(qiáng)的經(jīng)營性，但縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站建設(shè)出發(fā)點(diǎn)是提供公共交通服務(wù)，受縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站規(guī)模限制，應(yīng)視為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。集貿(mào)市場、樣板街、標(biāo)準(zhǔn)居住小區(qū)不具有非排他性和非競爭性，是經(jīng)營性項(xiàng)目。

二、縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作的模式選擇

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式有數(shù)十種。仔細(xì)辨析，很多PPP具體模式僅僅是項(xiàng)目全生命周期某一階段的操作形式不同，實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本相同。筆者根據(jù)PPP項(xiàng)目在建設(shè)期、特許經(jīng)營期內(nèi)和特許經(jīng)營期后三個(gè)階段所有權(quán)的歸屬不同，劃分為政府主導(dǎo)型、政府—私人投資者主導(dǎo)型、私人投資者主導(dǎo)型三類基本模式，重點(diǎn)比較BTO、BOT、ROT、TOT、BOO等主要PPP模式。

（一）政府主導(dǎo)型模式

政府主導(dǎo)型模式的主要特征是政府在PPP項(xiàng)目的全壽命周期內(nèi)擁有所有權(quán)，包括建設(shè)—移交—運(yùn)營（Build-Transfer-Operate，BTO）和建設(shè)—移交（Build-

Transfer，BT）等具體模式，BTO是政府主導(dǎo)型模式的典型代表。BTO模式的特點(diǎn)是私人部門進(jìn)行融資和建設(shè)；公共設(shè)施建成后，私人部門把公共設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府；政府再與私人部門簽訂租賃合同，由私人部門租賃經(jīng)營；租賃期間，私人部門獲取一定的投資回報(bào)。BTO模式適用于多數(shù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目，如停車設(shè)施、醫(yī)院、圖書館、機(jī)場、劇場和游泳池等項(xiàng)目的建造及運(yùn)營。BTO模式的優(yōu)點(diǎn)是政府能直接獲取私人部門專業(yè)技術(shù)的外部效益，享受私人經(jīng)營的高效率，強(qiáng)化公共服務(wù)的質(zhì)量控制，達(dá)到節(jié)約建設(shè)、設(shè)計(jì)和運(yùn)營成本以及提高效率的目標(biāo)；對未能達(dá)到公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效考核要求的BTO項(xiàng)目，政府可以單方面終止契約。BTO模式的缺點(diǎn)體現(xiàn)在私人資本具有較強(qiáng)的自利性，政府的購買成本相對較高，對財(cái)政的支持力度較??；私人部門破產(chǎn)或者違約時(shí)，政府繼續(xù)經(jīng)營或終止協(xié)議都將面臨困境。

（二）政府—私人投資者主導(dǎo)型模式

政府—私人投資者主導(dǎo)型模式的主要特征是特許經(jīng)營期內(nèi)私人投資者擁有PPP項(xiàng)目的所有權(quán)，其他階段PPP項(xiàng)目的所有權(quán)屬于政府，包括BOT（Build-Operate-Transfer）、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、ROT（Renovate-

Operate-Transfer）、POT（Purchase-Operate-Transfer）、BOOST（Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer）、BLT（Build-Lease-Transfer）、TOT（Transfer-Operate-

Transfer）等多種模式。

1.建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—運(yùn)營—擁有—移交（BOOT）

BOT、BOOT兩種模式的共同特點(diǎn)是政府給予私人部門一定的特許經(jīng)營權(quán)，私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理，并在運(yùn)營期間向使用者收取合理費(fèi)用以回收投資成本和獲取投資收益，特許期滿后再將項(xiàng)目所有權(quán)交給政府。BOT、BOOT模式適用于大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，包括自來水廠與污水處理廠、娛樂設(shè)施、機(jī)場、文化教育、停車設(shè)施及固體廢物處理設(shè)施的建造與運(yùn)營。BOT、BOOT模式的共同優(yōu)點(diǎn)是盈利狀況穩(wěn)定，對私人部門吸引力強(qiáng)，較易獲取社會(huì)資本參與并進(jìn)行債務(wù)融資；能最大限度利用私人部門的各項(xiàng)資源，特別是先進(jìn)管理模式，有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程；同時(shí)，項(xiàng)目成本控制較嚴(yán)，為降低自身風(fēng)險(xiǎn)，私人部門更愿意采用全項(xiàng)目生命周期的成本計(jì)算方法。BOT和BOOT模式的共同缺點(diǎn)是項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)更為復(fù)雜，合同的簽訂耗時(shí)更長，需要構(gòu)建合同管理和項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管體系，一旦出現(xiàn)私人部門違約或運(yùn)營不善的情形，政府部門需要重新介入，增加了項(xiàng)目成本和風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，私人部門在較長經(jīng)營期內(nèi)擁有特許權(quán)，政府可能喪失項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的控制權(quán)，出現(xiàn)項(xiàng)目與公共規(guī)劃或環(huán)境要求相沖突的情形。

2.改建—運(yùn)營—移交（ROT）

ROT模式的特點(diǎn)是政府部門授權(quán)給私人投資者，對已建但過時(shí)、陳舊項(xiàng)目，未建完或未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目等進(jìn)行改造更新，投資者經(jīng)營若干年后再轉(zhuǎn)讓給政府。多數(shù)已建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均可采用ROT模式。ROT模式的優(yōu)點(diǎn)是能提高已建公共設(shè)施的利用率，為政府部門節(jié)約現(xiàn)有公共設(shè)施改造、更新和擴(kuò)建的資金投入；稀釋項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，能利用私人部門的成功經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)過時(shí)、陳舊項(xiàng)目的市場化管理，提高建設(shè)速度和運(yùn)營效率。ROT模式的缺點(diǎn)是已建項(xiàng)目設(shè)施的后續(xù)更新不包括在合同中，難以保證后續(xù)設(shè)施建設(shè)的順利開展，合同的變更可能增加成本和風(fēng)險(xiǎn)，政府部門需要構(gòu)建較為復(fù)雜的合同監(jiān)管程序。

3.移交—經(jīng)營—移交（TOT）

TOT模式的特點(diǎn)是政府將已建項(xiàng)目一定期限的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給私人投資者進(jìn)行運(yùn)作管理，合同期內(nèi)投資者通過使用者付費(fèi)獲取合理回報(bào)，合同到期后再將項(xiàng)目交還政府部門。TOT模式適用于水利、污水處理、橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。TOT模式的優(yōu)點(diǎn)是只涉及已建基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的讓渡，能有效保證政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)；有利盤活國有存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金。TOT模式的缺點(diǎn)是對政府籌集新建項(xiàng)目資金、減輕政府財(cái)政壓力作用不大；需要加強(qiáng)國有資產(chǎn)評估，防范國有資產(chǎn)流失。

（三）私人投資者主導(dǎo)型模式

私人投資者主導(dǎo)型模式的主要特征是特許經(jīng)營期內(nèi)和期后的項(xiàng)目所有權(quán)均屬私人部門，典型代表是建設(shè)—擁有—運(yùn)營（Build-Own-Operate，BOO）模式。BOO模式的特點(diǎn)是私人部門全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資和建設(shè)并擁有設(shè)施的所有權(quán)，協(xié)議規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行永久性經(jīng)營，對外提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，承受所有運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。BOO模式適用于多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，如自來水廠與污水處理廠、停車設(shè)施、敬老院、通信、娛樂設(shè)施及機(jī)場。BOO模式的優(yōu)點(diǎn)是政府部門不干涉項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營，只對項(xiàng)目運(yùn)作流程進(jìn)行監(jiān)管，給私人部門經(jīng)營管理提供極大的自由度，使之能以最有效的方式提供服務(wù)；政府部門無需投入資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，能有效減輕財(cái)政壓力。BOO模式的缺點(diǎn)是對于純公共性質(zhì)或準(zhǔn)公共性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，私人部門缺少建設(shè)或經(jīng)營動(dòng)力；需要政府部門制定必要的法規(guī)制度規(guī)范私人部門行為，管制服務(wù)價(jià)格。

三、縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作的項(xiàng)目與模式耦合管理

（一）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作的項(xiàng)目與模式耦合

1.非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性項(xiàng)目的PPP模式耦合

（1）縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與PPP模式的耦合。休閑廣場屬非經(jīng)營性項(xiàng)目，對私人資本沒有吸引力，政府要承擔(dān)投資責(zé)任。縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數(shù)財(cái)政拮據(jù)，可采用BT模式，由私人資本負(fù)責(zé)建設(shè)，驗(yàn)收合格后轉(zhuǎn)移給政府，政府采用分期付款形式支付費(fèi)用，一方面緩解縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力，另一方面提高休閑廣場建設(shè)水平。縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)休閑廣場還可以采用BOT模式，政府特許投資者在廣場上開發(fā)配套經(jīng)營項(xiàng)目，廣場所有權(quán)屬于政府，由投資者建設(shè)并經(jīng)營一定年限后將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。

（2）縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與PPP模式的耦合?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過使用者付費(fèi)無法完全覆蓋成本，社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)大，應(yīng)采取縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的PPP模式。一是財(cái)力較好的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可由政府和民營企業(yè)共同投資成立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本經(jīng)營項(xiàng)目年限應(yīng)較短。二是財(cái)力不足的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以由政府采取減免稅費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、提供土地資源補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策，承諾提供貸款、融資、保險(xiǎn)支持，適當(dāng)延長私人經(jīng)營項(xiàng)目的年限。通過政府與私人資本全程合作，共同建設(shè)經(jīng)營項(xiàng)目。三是敬老院、學(xué)校等國家大力提倡引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，可以采取BOO模式，由社會(huì)資本建設(shè)、擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即民辦敬老院和民辦學(xué)校，各級政府提供稅收、貼息、減免水電費(fèi)用等各種扶持。

（3）縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與PPP模式的耦合?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資方一般能夠盈利，應(yīng)采取BOT、ROT、DBFO、DBTO、BOO等模式，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營，項(xiàng)目所有權(quán)屬政府，確定合理的經(jīng)營年限和靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，同時(shí)必要時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼和支持，既保證社會(huì)資本的合理收益，又要符合縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民消費(fèi)能力，滿足居民基本需求。

2.存量項(xiàng)目和增量項(xiàng)目的PPP模式耦合

國家關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施存量項(xiàng)目和增量項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的政策有區(qū)別。融資平臺(tái)公司利用“移交—運(yùn)營—移交”（TOT）、“改建—運(yùn)營—移交”（ROT）方式將存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)成本、盤活國有存量資產(chǎn)、提高資源使用效率是國家鼓勵(lì)的；新增項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式，主要考慮的是政府財(cái)力不足以負(fù)荷新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合存量項(xiàng)目與增量項(xiàng)目的權(quán)重，謹(jǐn)慎選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體PPP模式。

對處于運(yùn)營階段的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過POT、TOT、LOT（Lease-Operate-Transfer）、運(yùn)營與維護(hù)協(xié)議（Operation & Maintenance Contract）等方式轉(zhuǎn)移給私人投資者。處于運(yùn)營階段的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不存在“建設(shè)”環(huán)節(jié)，大大降低了PPP模式風(fēng)險(xiǎn)，具有足夠吸引力引進(jìn)社會(huì)投資。對縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要整改、擴(kuò)建的已有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過ROT、LBO（Lease-Build-Operate）、BBO（Buy-Build-Operate）、擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程并轉(zhuǎn)移等方式引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的更新投資。改擴(kuò)建縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)大大低于新建基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，對社會(huì)投資者仍具有較大吸引力。對縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以通過BOT、BOOT、BTO、BLT、BOOST等方式，最大限度引進(jìn)私人部門的資金資源，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所有權(quán)的擁有者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目不同階段的所有權(quán)歸屬不同，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者及其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)大小不同，因此，不同項(xiàng)目、不同PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分配方案應(yīng)當(dāng)有所差異。

縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)主要有三類。一是自然災(zāi)害及不可抗力事件產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。臺(tái)風(fēng)和地震等自然災(zāi)害造成的損失、運(yùn)營階段物價(jià)變動(dòng)造成的損失、國家法律制度變動(dòng)造成的損失，屬系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與地方政府行為、私人投資者行為無關(guān)，更不是直接針對PPP項(xiàng)目或者單獨(dú)針對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。二是地方政府誠信不足的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府官員換屆引起城市規(guī)劃調(diào)整、地方政府PPP政策變化、地方政府對項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)限的調(diào)整，均屬于地方政府誠信建設(shè)問題。PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營周期較長，此類風(fēng)險(xiǎn)難免，私人投資者在項(xiàng)目投資籌劃過程中應(yīng)予充分考慮。三是PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府部門和項(xiàng)目投資者以外的第三人行為造成的損失。

按照PPP模式不同，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配方案有政府承擔(dān)、政府和私人投資者分擔(dān)、私人投資者承擔(dān)三種。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)應(yīng)與項(xiàng)目所有權(quán)保持一致，私人部門獲得項(xiàng)目所有權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)和增加收益的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。地方政府與私人投資者選擇縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目具體模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮政府與私人投資者合作伙伴關(guān)系的可持續(xù)性，全面考察項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及其需要承受的風(fēng)險(xiǎn)程度，防范因風(fēng)險(xiǎn)過高導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營失敗。

（三）縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目的績效評價(jià)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式合作伙伴選擇的指標(biāo)體系構(gòu)建[6]、區(qū)域績效評價(jià)體系構(gòu)建[2]，課題組已有探討?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的績效評價(jià)，是對PPP項(xiàng)目自身效果實(shí)現(xiàn)程度及其對所在區(qū)域社會(huì)改善程度的評價(jià)，可有效檢測項(xiàng)目選擇是否正確，以便及時(shí)中止或者修正不合適的選擇。應(yīng)當(dāng)建立政府、使用者共同參與的，包括項(xiàng)目時(shí)間、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目社會(huì)測度、項(xiàng)目運(yùn)營效率和各方滿意度等內(nèi)容的項(xiàng)目績效評價(jià)體系。一是項(xiàng)目時(shí)間?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對基礎(chǔ)設(shè)施需求迫切，政府與投資者應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)期限，投資方應(yīng)盡量減少建設(shè)時(shí)間、增加運(yùn)營時(shí)間，讓居民盡早享受公共服務(wù)、享受更多的公共服務(wù)。二是項(xiàng)目質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評測工程質(zhì)量（項(xiàng)目設(shè)計(jì)的適用性、可建造性，項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性）、硬件設(shè)施的質(zhì)量和可維修性（項(xiàng)目硬件設(shè)施質(zhì)量是否可靠、出現(xiàn)問題后是否容易維修）、運(yùn)營質(zhì)量（項(xiàng)目運(yùn)營后所生產(chǎn)產(chǎn)品和所提供服務(wù)的質(zhì)量與可靠性）等。三是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。從項(xiàng)目成本和收益兩方面評價(jià)，設(shè)計(jì)合理的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系計(jì)算項(xiàng)目成本費(fèi)用和收入，得出PPP項(xiàng)目的內(nèi)部收益率。四是項(xiàng)目社會(huì)測度。通過測度PPP項(xiàng)目對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民生活質(zhì)量的影響及對社會(huì)需求狀況改善程度，反映其達(dá)成的社會(huì)效益。五是項(xiàng)目運(yùn)營效率。通過凈資產(chǎn)收益率、總資產(chǎn)報(bào)酬率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)負(fù)債率、資本積累率等財(cái)務(wù)指標(biāo)反映。六是各方滿意度。要衡量政府、投資者、使用者三方對項(xiàng)目的滿意程度，考察各方關(guān)心的問題是否得到滿意解決、各方需求是否得到滿足。

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