環(huán)境行政訴訟：政府環(huán)境行政權(quán)的強(qiáng)化與責(zé)任承擔(dān)

聞 雯,吳國振

(河海大學(xué)a.文天學(xué)院;b.紀(jì)委辦公室，安徽 馬鞍山 243031)

1 風(fēng)險社會與政府環(huán)境行政權(quán)的強(qiáng)化

馬克思主義法哲學(xué)認(rèn)為，早先人們在生產(chǎn)、分配、交換中遵循共同的規(guī)則，形成習(xí)慣，再上升為法律[1]。在人類經(jīng)歷的不同歷史時期，由于具體的社會物質(zhì)生活條件不同，法權(quán)要求的內(nèi)容也有不同。早期，西方推崇“夜警國家”模式，通過立法限制和司法干預(yù)控制政府權(quán)力，保障個體(市場)自由；全面工業(yè)化以來，西方則以“福利國家”對抗資本權(quán)力，加強(qiáng)政府干預(yù)，突出行政權(quán)力的專業(yè)化、知識化，立法讓渡，司法退縮；當(dāng)代環(huán)境問題，貧富差距、勞動權(quán)益等社會問題的突出，預(yù)示著“多元價值”宰制下，監(jiān)管體系“系統(tǒng)外”風(fēng)險的增加和社會利益沖突的不可控，“風(fēng)險社會”的法權(quán)要求進(jìn)入一個新的時期[2]。

這個時期意味著如下要求的實(shí)現(xiàn)：國家作為目前人類社會的主要組織形式，其傳統(tǒng)以職權(quán)(權(quán)力)分派作為表現(xiàn)形式，并走向?qū)I(yè)化、集權(quán)化的運(yùn)行向度[3]，出現(xiàn)了出離于傳統(tǒng)憲政“權(quán)利-權(quán)力”結(jié)構(gòu)模式的另外內(nèi)涵[4]。一方面，行政權(quán)需要監(jiān)管社會生態(tài)環(huán)境、監(jiān)管公民健康安全，而行政機(jī)關(guān)的職能也發(fā)生轉(zhuǎn)變，過去最主要是保障社會經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)在更需要保障社會公共利益(生態(tài)環(huán)境利益在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)性利益)、維護(hù)弱勢群體利益，兼顧維護(hù)社會穩(wěn)定和控制社會風(fēng)險；另一方面，行政權(quán)擴(kuò)張導(dǎo)致政府權(quán)力從舊有“代議制立法框架下三權(quán)分立”模式中疏離和解脫，而“風(fēng)險社會”則意味著個體經(jīng)驗(yàn)對“知識權(quán)力”宰制的反叛、對“工具理性、技術(shù)科學(xué)、主體資本三者聚合而成的絕對權(quán)力”的不屑——二者形成了關(guān)于大眾意見和政府控制的空前緊張，帶來了對于政府權(quán)力以公共參與為標(biāo)志的新的“民主模式”。因此，有學(xué)者認(rèn)為，基于時代要求，面對環(huán)境問題，必須“明確行政權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中的主導(dǎo)地位”，借助行政權(quán)力的專業(yè)化、技術(shù)化、普遍化，應(yīng)當(dāng)在行政權(quán)力行使的界限范圍內(nèi)處理利益平衡、公共決策和公眾參與問題。而作為司法機(jī)關(guān)，通常情況下，不能取代行政機(jī)關(guān)越權(quán)介入公共事務(wù)。

2 對當(dāng)前我國環(huán)境司法機(jī)制之評價

當(dāng)前，我國以環(huán)境民事公益訴訟為代表檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟為輔的環(huán)境司法機(jī)制創(chuàng)設(shè)，根本上源于司法實(shí)用主義，主要立足于“侵權(quán)損害”補(bǔ)償和賠付的現(xiàn)實(shí)需要，而忽視立法體系設(shè)計(jì)和法律結(jié)構(gòu)的時代安排，從而引發(fā)了諸多批評。

一方面，我國環(huán)境司法制度基本建立于民事規(guī)則。從目標(biāo)上看，環(huán)境司法在我國的主要目的是補(bǔ)償侵權(quán)損害，因此，相關(guān)規(guī)則基本脫胎于針對民事侵權(quán)的制度設(shè)計(jì)，特別是基于“無過錯責(zé)任”的侵權(quán)損害賠償規(guī)則。這一做法，一是降低了環(huán)境司法在處理環(huán)境問題上的權(quán)威等級，忽視了“風(fēng)險社會”司法應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府權(quán)力、引導(dǎo)社會價值、保障社會公共利益、適應(yīng)公共參與民主機(jī)制的時代要求；二是忽視了當(dāng)下出現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任很大程度上并不是真正意義上的無過錯責(zé)任，而是“介于無過錯責(zé)任與過錯責(zé)任之間的風(fēng)險責(zé)任”這一基本事實(shí)，在法律事實(shí)的定性、處理上，具有制度缺陷，顯得十分粗糙。

另一方面，我國環(huán)境司法有插手甚至取代環(huán)境行政監(jiān)管的嫌疑。以環(huán)境民事公益訴訟為例，現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟并沒有設(shè)定行政救濟(jì)優(yōu)先的前置程序，并不要求原告必須窮盡行政救濟(jì)手段。我國目前環(huán)境行政監(jiān)督存在較多問題，監(jiān)督制度不健全，監(jiān)督效果不佳，容易出現(xiàn)原告越過行政監(jiān)督程序直接提起環(huán)境民事公益訴訟，由司法機(jī)關(guān)向生態(tài)破壞和環(huán)境污染者加以判處的情況。這種情況下，司法機(jī)關(guān)實(shí)際上就越過了行政機(jī)關(guān)，成為第一序位維護(hù)環(huán)境公共利益的保護(hù)者。而縱觀《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第五、第六條的規(guī)定以及典型案例，實(shí)質(zhì)使得司法機(jī)關(guān)取得環(huán)境案件的“行政執(zhí)法權(quán)”：環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，司法機(jī)關(guān)受理案件后作為主導(dǎo)者推進(jìn)整個程序，并全程參與、檢驗(yàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作等[5]。轟動全國的“泰州1.6億天價賠償案”，判決至今在司法能動創(chuàng)新和突破民事侵權(quán)責(zé)任形式兩種意見中搖擺。從引文7來看，其實(shí)具有法律依據(jù)；從司法穩(wěn)定性、規(guī)定性上看，則顯得“司法權(quán)擴(kuò)張痕跡十分明顯”。2015年，“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴康菲公司”一案，對行政處理決定的對象重復(fù)施與司法責(zé)任，是國家公權(quán)力的重疊使用，會降低國家公信力，并使企業(yè)重復(fù)承擔(dān)責(zé)任，不利于對企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)。

我國環(huán)境行政職能部門是公權(quán)力的代表，配有大量人力、物力、財(cái)力，有行政執(zhí)法權(quán)為保障，有義務(wù)通過環(huán)境行政監(jiān)督程序來維護(hù)環(huán)境公共利益免遭損害，救濟(jì)和填補(bǔ)受損利益，本是體現(xiàn)效率、專業(yè)度和權(quán)力集中化的制度考量。當(dāng)前，我國環(huán)境司法機(jī)制的設(shè)計(jì)，使得環(huán)境行政職能部門處于輔助甚至旁觀的角色，本質(zhì)上，一方面基于行政管理的因循習(xí)慣，而使司法機(jī)關(guān)在缺乏專業(yè)背景的條件下?lián)螌I(yè)技術(shù)的操作者、判斷者，會影響行政效率和實(shí)際處理效果；另一方面，則降低了行政職能部門的能動性，實(shí)質(zhì)減少了其環(huán)境行政責(zé)任，反向促進(jìn)了行政不作為。

3 環(huán)境司法的核心在明確政府行政責(zé)任

作為監(jiān)督、裁判、正義實(shí)現(xiàn)的權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)構(gòu)的能動作用并不直接表現(xiàn)為行使執(zhí)法或者行政監(jiān)管的權(quán)力。它應(yīng)根本上傾聽于民意，并秉持歷史一般性的道德準(zhǔn)則，對權(quán)力的直接執(zhí)行者進(jìn)行制衡和監(jiān)督，否則國家公權(quán)力會蛻變?yōu)橹苯拥谋┝ぞ?，而與民主無緣，更遑論保護(hù)自由。

政府的環(huán)境行政權(quán)主要來源于這樣的理論預(yù)設(shè)：環(huán)境資源公共信托，是由全體人民進(jìn)行委托，政府接受并作為義務(wù)人，維護(hù)、管理諸如海洋、濕地、湖泊、河流等環(huán)境資源，保障其特定的用途，政府不能像私有財(cái)產(chǎn)擁有者一樣隨意處置環(huán)境資源的用途；而作為全體人民中的任何一員，都有權(quán)對環(huán)境資源在原本的信托用途范圍內(nèi)作非排他性使用，并監(jiān)督政府履行信托義務(wù)，甚至有權(quán)起訴政府履行義務(wù)[6]。自古環(huán)境資源即被作為一種公共財(cái)產(chǎn)，可被人們無限制地利用，至現(xiàn)代社會，嚴(yán)峻的環(huán)境污染迫使人們放棄了自然資源無限的思想，轉(zhuǎn)而引入財(cái)產(chǎn)法中的公共信托理論，對公共財(cái)產(chǎn)的利用進(jìn)行必要限制。環(huán)保人士非常歡迎公共信托理論，為他們能對抗危害公共財(cái)產(chǎn)的私人和政府提供理論依據(jù)。將自然資源作為公共財(cái)產(chǎn)，任何人對公共財(cái)產(chǎn)的利用權(quán)都已不再是絕對的權(quán)利，而要受到其他權(quán)利人的制約。在這個過程中，環(huán)境司法扮演著天平執(zhí)有者的角色。

這一設(shè)定意味著：國家對于環(huán)境(資源)具有保育、治理的權(quán)利和義務(wù)，行政權(quán)對環(huán)境資源的使用、許可應(yīng)得到國家授權(quán)(行政許可的設(shè)立)，并在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施排污許可和其他項(xiàng)目規(guī)劃活動。企業(yè)取得許可時，應(yīng)繳納污染治理基金準(zhǔn)備金，在許可范圍內(nèi)，治污成本和污染后果由國家承擔(dān)(消費(fèi)者最終負(fù)擔(dān)原則)，在許可范圍外，污染視為違法行為，應(yīng)追究民事、刑事責(zé)任，并應(yīng)追究職能部門的行政責(zé)任。此時，對于行政權(quán)不作為或其他瀆職行為，可以采取公民控告、人大監(jiān)督、行政訴訟等多種途徑，包括引入行政公益訴訟制度(《中華人民共和國行政訴訟法》修改后，檢察機(jī)關(guān)可以附條件地提起行政公益訴訟了)。

事實(shí)上，一個環(huán)境損害行為最可能的例子是，同時觸犯了三大訴訟體系的全部內(nèi)容：一方面，人身傷害和公、私財(cái)產(chǎn)損失是不可避免的；一方面，這些危害可能直接被認(rèn)定為環(huán)境安全事故犯罪；同時，這個危害可能涉及到政府行政的違法或者至少是謹(jǐn)慎義務(wù)的疏忽(放任的過失)，例如，排污許可的發(fā)放并不嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)的限度予以審核。相對來說，凡是對個人利益已經(jīng)形成損害的環(huán)境危險，必然同時已經(jīng)損害了相應(yīng)的環(huán)境公益(環(huán)境危險對象的不特定性)，因此，國家對這類危險負(fù)有防范和阻止的責(zé)任。以此為前提，環(huán)境危險的處置，應(yīng)當(dāng)完全置于國家權(quán)威的控制之下。毫無疑問，在環(huán)境危險的應(yīng)對中，只有國家檢察機(jī)關(guān)(或?qū)ｉT機(jī)關(guān))能夠擔(dān)負(fù)這一責(zé)任，這意味著國家調(diào)查權(quán)的行使，以及包括針對危害實(shí)行者的刑事懲罰、行政管理機(jī)關(guān)的問責(zé)、善后賠償?shù)奶幚砗偷胤江h(huán)境治理責(zé)任的落實(shí)在內(nèi)的一系列舉措的實(shí)施。因此，環(huán)境行政訴訟，特別是基于國家檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟，必須要發(fā)揮主要作用。

同時，政府環(huán)境行政責(zé)任的法律表達(dá)是基于當(dāng)前社會法權(quán)要求而產(chǎn)生的，并代表了從規(guī)范系統(tǒng)開始的，以制度化為表現(xiàn)的人類生活形式的轉(zhuǎn)變。政府環(huán)境行政責(zé)任，包括法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力，以及因違反義務(wù)需承擔(dān)的法律后果。前者為政府第一性環(huán)境責(zé)任，后者為政府第二性環(huán)境責(zé)任，亦稱為“政府環(huán)境法律責(zé)任”[7]。這幾個概念非常容易混淆，也極其重要，其強(qiáng)調(diào)的是政府環(huán)境責(zé)任的多重性，并且與政府職能(性質(zhì))的轉(zhuǎn)變有著某種暗合。

4 環(huán)境司法過程中政府環(huán)境行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

我國政府環(huán)境行政責(zé)任追究的缺陷主要表現(xiàn)在：側(cè)重追究污染企業(yè)和個人的環(huán)境責(zé)任，而弱化了對政府環(huán)境責(zé)任的追究，特別是對中央政府的追究，對于有關(guān)責(zé)任機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人追究更是少之又少。政府環(huán)境行政責(zé)任主要通過行政訴訟程序和國家賠償程序加以實(shí)現(xiàn)，即對于違反責(zé)任的組織和個人提起訴訟，要求其履行政府職責(zé)、賠償損失等。有些國家還存在相關(guān)民事和刑事訴訟[8]。本文僅就常見的部分予以討論，其余則不予贅述。

一是訴訟起訴資格的放寬。在傳統(tǒng)的訴訟法領(lǐng)域內(nèi)，提起訴訟的當(dāng)事人必須是與案件有直接的利害關(guān)系的人，也就是“私益訴訟”。人類社會發(fā)展到現(xiàn)階段，涉及生態(tài)破壞、環(huán)境污染的案件非常特殊還相當(dāng)復(fù)雜，由于政府的違法行為或不作為造成的損害更是影響巨大，從保護(hù)環(huán)境資源和保障公民環(huán)境權(quán)益角度出發(fā)，許多國家通行的做法是適當(dāng)放寬對政府環(huán)境訴訟起訴資格的限制，包括：放寬環(huán)境損害認(rèn)定條件方面的限制；除了授予檢察機(jī)關(guān)資格外，還應(yīng)賦予環(huán)保等社會團(tuán)體和行政機(jī)關(guān)以環(huán)境訴訟起訴權(quán)；賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格。

二是舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移。普遍在損害賠償訴訟中，一般遵循“誰主張誰舉證”原則，是由受害人對自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)，否則可能承擔(dān)不利后果。涉及環(huán)境利益的訴訟案件中，舉證責(zé)任由受害者承擔(dān)，難免顯得強(qiáng)人所難。大部分受害的公民不具備科學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)知識，缺乏對取樣的知識了解，取證費(fèi)用過高導(dǎo)致民眾無力承擔(dān)。造成“自己查不了、專家請不起”的局面。有些污染者更會以調(diào)查取證侵害其商業(yè)秘密為由拒絕配合。還有一個不容小視的問題是，環(huán)境污染是有一定積累過程的，造成污染的因素也很多，要求受害人提出明確的充分的證據(jù)來證明因果關(guān)系不太實(shí)際。因此，為了維護(hù)環(huán)境利益不受損害，保障受害人的合法權(quán)益，國外成功的立法例都傾向于采用舉證責(zé)任倒置的原則，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。如果被告否認(rèn)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，則需要提出反證。

三是訴訟時效的修正。訴訟時效是權(quán)利人依程序向法院提起訴訟，請求保護(hù)其合法權(quán)益的一個時間段。權(quán)利人超過了訴訟時效提起訴訟，僅僅喪失的是勝訴的權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利本身并未喪失。立法規(guī)定訴訟時效，既要保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，又要考慮社會關(guān)系的穩(wěn)定。一般都不會太短，也不會太長。但環(huán)境訴訟因?yàn)槲廴緭p害的復(fù)雜性、密集性、遷移轉(zhuǎn)化性等特征使得一般訴訟時效難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、保護(hù)受害人合法權(quán)益的目的。因而，在環(huán)境訴訟中采取了延長訴訟時效和特殊計(jì)算訴訟時效期間的方法。這也是國際上的通行做法。

四是改善當(dāng)前環(huán)境污染責(zé)任保險。各國對環(huán)境污染責(zé)任保險的定義和稱呼不盡相同，但普遍認(rèn)為環(huán)境責(zé)任保險的保險標(biāo)的是被保險人依法應(yīng)承擔(dān)的，由破壞生態(tài)和污染環(huán)境造成的民事?lián)p害賠償責(zé)任。在我國，環(huán)境污染責(zé)任保險也俗稱為“綠色保險”。環(huán)境污染責(zé)任險尚未全面建立，僅在公眾責(zé)任險種上略有涉及。當(dāng)被保險人因突然的、意外的污染事故對第三者人身財(cái)產(chǎn)造成損害，或破壞生態(tài)污染時，由保險人按保險合同約定就被保險人賠償進(jìn)行損失填補(bǔ)的一種責(zé)任險。而將故意的、惡意的污染視為除外責(zé)任。環(huán)境責(zé)任保險可以及時補(bǔ)償受害者，不會因?yàn)榧雍φ哓?cái)力不足而無法受償。減輕政府的環(huán)境壓力，減少污染者損失，將一部分政府和企業(yè)的壓力轉(zhuǎn)嫁給保險人。除此之外，保險人會請專業(yè)人士對投保人進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估、控制和管理，使被保險人主動做好防御工作，消除環(huán)境安全隱患，最大程度地減少環(huán)境污染事件的發(fā)生。借由環(huán)境責(zé)任保險來保護(hù)環(huán)境，預(yù)防污染、補(bǔ)償污染損失是許多西方發(fā)達(dá)國際所普遍采用的社會風(fēng)險管控方式，效果尚佳。

五是發(fā)展環(huán)保組織，協(xié)助發(fā)展環(huán)保事業(yè)。政府根本不可能監(jiān)管企業(yè)和公民在經(jīng)濟(jì)、文化、政治、生活等社會生活中的各個領(lǐng)域，環(huán)保組織則不同，環(huán)保組織可以協(xié)調(diào)政府和公民，是兩者的紐帶。隨著現(xiàn)在社會發(fā)展，社會逐步復(fù)雜化，政府在很多方面顯得束手無策，這種情況下，為公眾服務(wù)的各種非政府組織機(jī)構(gòu)提供了登場的機(jī)會。環(huán)保組織的工作存在更大優(yōu)勢：獨(dú)立于體制外的環(huán)保組織更易獲得公民的信任，環(huán)保組織的成員更為專業(yè)，并對環(huán)保事業(yè)充滿了熱情，有更強(qiáng)的責(zé)任感。

總體而言，建立以環(huán)境行政訴訟為核心的環(huán)境司法體系，緊緊抓住環(huán)境行政權(quán)及其責(zé)任，對體現(xiàn)司法獨(dú)立、分權(quán)監(jiān)督、促進(jìn)環(huán)境行政作為具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是當(dāng)前中國法治建設(shè)的應(yīng)有之義。