科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查機(jī)制的國(guó)際比較及啟示

黃 建 安

提 要：中國(guó)要強(qiáng)盛、要復(fù)興，就一定要大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)，努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地。為更有效地促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，在制定好科技發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督檢查至關(guān)重要。美國(guó)、日本、德國(guó)等科技發(fā)達(dá)國(guó)家在建立健全科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查機(jī)制上，進(jìn)行了許多有益的探索，雖然這些國(guó)家所實(shí)行的科技管理體制各不相同，但都非常注重監(jiān)督檢查的法制化、程序化、規(guī)范化、專門化、常規(guī)化、長(zhǎng)效化、公開(kāi)化、透明化，非常注重科技評(píng)估的獨(dú)立化、客觀化、公正化、科學(xué)化、全面化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，非常注重監(jiān)督管理的首腦化，可為我國(guó)科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

科技發(fā)展規(guī)劃是政府從國(guó)家（或地區(qū)）層次上根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)科技發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，是為實(shí)現(xiàn)科技長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)而制定的方案體系，是調(diào)查與研究過(guò)程、決策過(guò)程和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程三個(gè)階段統(tǒng)一的有機(jī)整體。①參見(jiàn)張利華、徐曉新：《科技發(fā)展規(guī)劃的理論與方法初探》，《自然辯證法研究》，2005年第8期。為了更有效地促進(jìn)科技的發(fā)展，在制定好科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)科技發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督檢查至關(guān)重要。如有學(xué)者就曾指出：“盡管國(guó)家對(duì)制定和實(shí)施總體上都非常重視，但對(duì)二者的重視程度極為不均衡，存在‘重決策輕執(zhí)行’的相對(duì)傾向。從歷次科技規(guī)劃看，政府在規(guī)劃的編制方面往往投入大量人力物力，邀請(qǐng)很多專家學(xué)者進(jìn)行討論和修訂，然而對(duì)于如何實(shí)施科技規(guī)劃、實(shí)施方案如何制定則沒(méi)有投入同等力量進(jìn)行關(guān)注，至于后續(xù)執(zhí)行、執(zhí)行過(guò)程的評(píng)估、評(píng)估之后方案的改進(jìn)和動(dòng)態(tài)更新，以及規(guī)劃實(shí)施何時(shí)以何種方式來(lái)終結(jié)，更是與對(duì)制定規(guī)劃的關(guān)注程度不可同日而語(yǔ)。”②黃寧燕、孫玉明、馮楚建：《科技管理視角下的國(guó)家科技規(guī)劃實(shí)施及頂層推進(jìn)框架設(shè)計(jì)研究》，《中國(guó)科技論壇》，2014年第10期。再如，還有學(xué)者指出：“科技規(guī)劃實(shí)施過(guò)程缺乏監(jiān)督和評(píng)估則不能保證科技規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、投資是否有效等，特別是在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展如此迅速而我國(guó)的科技規(guī)劃制定最短都是五年期的情況下，在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估并對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整尤為必要。”①康相武：《典型國(guó)家（或地區(qū)）科技規(guī)劃制定及管理的比較研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2008年第12期。又如，有研究者還指出：“科技計(jì)劃組織管理仍出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管不力，忽視后期管理等問(wèn)題，因此，急需對(duì)我國(guó)科技計(jì)劃管理進(jìn)行改進(jìn)”②張宏：《我國(guó)科技計(jì)劃管理的現(xiàn)狀、問(wèn)題和改進(jìn)》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年，內(nèi)容提要。，“中國(guó)科協(xié)（CAST）的一次調(diào)查顯示：我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)用于項(xiàng)目本身的僅占40%左右，科研資金的60%都流失到了項(xiàng)目之外?？萍纪度氩粩嘣黾拥耐瑫r(shí)，科研經(jīng)費(fèi)的使用效率不高，重復(fù)浪費(fèi)甚至腐敗的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，科研領(lǐng)域正在成為新的‘分肥’領(lǐng)域”③程帥：《奧巴馬政府科技政策探析》，武漢科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年，第26頁(yè)。?！秶?guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》提出，要“建立健全科技規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估制度和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。要通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估，分析本規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展情況。特別是對(duì)本規(guī)劃提出的重大任務(wù)的執(zhí)行情況要進(jìn)行制度化、規(guī)范化的檢查評(píng)估，為科技規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供依據(jù)”④《關(guān)于印發(fā)國(guó)家十二五科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的通知》，中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部網(wǎng)站，2011年7月13日。?！丁笆濉眹?guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出，要“開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和第三方評(píng)估，把監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果作為改進(jìn)政府科技創(chuàng)新管理工作的重要依據(jù)”⑤《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》，中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部網(wǎng)站，2016年7月28日。。美國(guó)、日本、德國(guó)等科技發(fā)達(dá)國(guó)家在建立健全科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查機(jī)制上，進(jìn)行了許多有益的探索，可為我國(guó)科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、科技發(fā)達(dá)國(guó)家完善科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查機(jī)制的探索

（一）美國(guó)

美國(guó)在科技管理上，推行的是“分散分權(quán)式”的科技管理體制。美國(guó)聯(lián)邦政府沒(méi)有設(shè)立類似于“科技部”這樣的專門的機(jī)構(gòu)，來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)科技活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)與規(guī)劃。這也決定了美國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、定期發(fā)布的國(guó)家科技計(jì)劃。但這并不意味著美國(guó)沒(méi)有科技規(guī)劃，美國(guó)政府會(huì)根據(jù)需要不定期地推出國(guó)家科技戰(zhàn)略規(guī)劃和各種具體的國(guó)家科技計(jì)劃。

參與美國(guó)國(guó)家科技規(guī)劃制定與管理的主要是白宮科技咨詢與管理機(jī)構(gòu)（包括白宮科技政策辦公室、總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)、國(guó)家科技顧問(wèn)委員會(huì)等）、國(guó)會(huì)以及聯(lián)邦政府的各職能部門。其中，國(guó)家科技戰(zhàn)略規(guī)劃由白宮科技咨詢與管理機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)制定；國(guó)家科技計(jì)劃的制定和組織實(shí)施按照領(lǐng)域進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，聯(lián)邦政府各職能部門專門機(jī)構(gòu)根據(jù)承擔(dān)的使命進(jìn)行科技計(jì)劃管理，對(duì)跨領(lǐng)域的科技計(jì)劃，則由各領(lǐng)域相關(guān)部門組成專門的委員會(huì)進(jìn)行管理。⑥汪江樺、冷伏海、王海燕：《美國(guó)科技規(guī)劃管理特點(diǎn)及啟示》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》，2013年第7期。

在科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面，美國(guó)具體承擔(dān)這項(xiàng)監(jiān)督職能的主要是國(guó)會(huì)、總審計(jì)署和總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。國(guó)會(huì)通過(guò)辯論、聽(tīng)證、修改、宣讀、投票、批準(zhǔn)等程序，對(duì)科技管理部門的報(bào)告進(jìn)行審查，監(jiān)督檢查其經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配和使用的各個(gè)環(huán)節(jié)。隸屬于國(guó)會(huì)的總審計(jì)署，則按照有關(guān)法律規(guī)定或國(guó)會(huì)要求，可在任何時(shí)候向任何部門調(diào)取所需資料，對(duì)有關(guān)部門的科技經(jīng)費(fèi)支出及使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)濫用科技經(jīng)費(fèi)的行為進(jìn)行嚴(yán)格處理。國(guó)會(huì)和總審計(jì)署對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督，主要是外部監(jiān)督。行使內(nèi)部監(jiān)督職能的，是內(nèi)設(shè)于聯(lián)邦政府各個(gè)職能部門的總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，它負(fù)責(zé)對(duì)部門內(nèi)部的科技經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，在全國(guó)范圍內(nèi)有權(quán)對(duì)本部門科技計(jì)劃的執(zhí)行情況及其它相關(guān)事務(wù)，進(jìn)行獨(dú)立的、有目的的審計(jì)、評(píng)價(jià)、調(diào)查和檢查，并向部長(zhǎng)、國(guó)會(huì)和公眾提供及時(shí)、準(zhǔn)確和可靠的信息以及改進(jìn)的建議。

在科技評(píng)價(jià)方面，美國(guó)最早以法律的形式明確了科技評(píng)估的作用、功能、權(quán)力和責(zé)任，并逐步出臺(tái)政策將之完善。《美國(guó)國(guó)家科技政策、組織和重點(diǎn)法》（1976年）和《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（1993年）是美國(guó)開(kāi)展科技評(píng)估的基本法案。根據(jù)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》要求，美國(guó)聯(lián)邦政府各職能部門首先根據(jù)科技計(jì)劃執(zhí)行情況，由專家委員會(huì)對(duì)科技計(jì)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與產(chǎn)出、績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，形成部門的自評(píng)估報(bào)告，自評(píng)估報(bào)告上報(bào)聯(lián)邦審計(jì)總署，由審計(jì)總署負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦政府各職能部門的自評(píng)估報(bào)告進(jìn)行年度評(píng)估，然后由美國(guó)預(yù)算管理局統(tǒng)一對(duì)聯(lián)邦政府各職能部門進(jìn)展?fàn)顩r進(jìn)行比較評(píng)估，形成最終評(píng)估結(jié)果并予以公布。

在評(píng)價(jià)形式上，美國(guó)在對(duì)科技項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，在不同的階段，會(huì)選用不同的評(píng)估類型，如過(guò)程評(píng)估、結(jié)果評(píng)估、成本效益評(píng)估和影響評(píng)估等等。美國(guó)注重立項(xiàng)前的評(píng)估，并建立了相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，則注重評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)用性、成就以及成本和效益。在科技評(píng)估的方法上，美國(guó)也體現(xiàn)了務(wù)實(shí)、可操作、注重對(duì)結(jié)果的評(píng)估的特點(diǎn)。如為進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估在科技計(jì)劃與預(yù)算管理分配中的作用，美國(guó)管理與預(yù)算辦公室2002年推出了計(jì)劃評(píng)估等級(jí)工具（PART），PART是一種定量的評(píng)估方法，由目的和設(shè)計(jì)（權(quán)重為20%） 、戰(zhàn)略規(guī)劃（權(quán)重為10%）、管理（權(quán)重為20%）、結(jié)果和責(zé)任（權(quán)重為50%）四個(gè)部分構(gòu)成。通過(guò)PART評(píng)估，得出單個(gè)計(jì)劃的評(píng)估結(jié)果，評(píng)估結(jié)果進(jìn)行比較得出評(píng)估等級(jí)并向社會(huì)公布，從而為來(lái)年預(yù)算和管理提供重要依據(jù)。此外，為了保證科技評(píng)估的客觀性、公平性和公正性，美國(guó)的科技項(xiàng)目評(píng)審，通常是由第三方評(píng)估專家作為評(píng)估主體來(lái)進(jìn)行的，為了避免少數(shù)專家形成小圈子，把持項(xiàng)目評(píng)審工作，管理機(jī)構(gòu)從各種角度平衡專家的來(lái)源，設(shè)立廣泛專家數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目評(píng)審定期實(shí)行專家輪換制度。而且美國(guó)多數(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)還建立了專家回避制度，如在項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，要說(shuō)明自己的導(dǎo)師、曾合作的對(duì)象、曾就業(yè)的機(jī)構(gòu)，以此作為挑選評(píng)審專家的重要依據(jù)。①參見(jiàn)申丹娜：《美國(guó)科技評(píng)估的國(guó)家決策及實(shí)踐研究》，《自然辯證法研究》，2017年第4期。

（二）日本

日本成為當(dāng)今世界的科技強(qiáng)國(guó)，與其重視科技規(guī)劃的實(shí)施管理不無(wú)關(guān)系。在科技管理上，日本采取的是“官民分立”和“部門分管”的方針，實(shí)行的是“集中協(xié)調(diào)型”的科技管理體制。日本制定科學(xué)技術(shù)政策、總體科技發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、科技計(jì)劃的決策機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣和國(guó)會(huì)。重大科技政策和計(jì)劃采取向由內(nèi)閣總理大臣（首相）擔(dān)任議長(zhǎng)的“綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會(huì)議”提出咨詢的方式進(jìn)行。一般性科技計(jì)劃由各部門的技術(shù)審議會(huì)議制定，各級(jí)科技審議機(jī)構(gòu)和軟科學(xué)研究機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)揮作用。②參見(jiàn)王海燕、冷伏海、吳霞：《日本科技規(guī)劃管理及相關(guān)問(wèn)題研究》，《科技管理研究》，2013年第15期。政府各省廳只是管轄各自所屬的研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)和國(guó)立大學(xué)及其附屬研發(fā)機(jī)構(gòu)。民間企業(yè)及其他研發(fā)機(jī)構(gòu)，則采取自行管理的方針。

日本政府自1995年頒布作為科技根本大法的《科學(xué)技術(shù)基本法》，確定了由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)制定全國(guó)性的科技基本計(jì)劃后，先后發(fā)布了五期《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》?！犊茖W(xué)技術(shù)基本法》《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》等一系列政策法規(guī)，對(duì)日本今后若干年科技研究方向及其預(yù)算目標(biāo)額度作了嚴(yán)格的規(guī)定。政府各省廳則據(jù)此制訂年度《科學(xué)技術(shù)重點(diǎn)指導(dǎo)方向》，嚴(yán)格實(shí)施完整的項(xiàng)目預(yù)算管理評(píng)價(jià)體制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。

在科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面，日本政府科技經(jīng)費(fèi)屬“一般會(huì)計(jì)”項(xiàng)下的“文教及科學(xué)振興費(fèi)”，由各省廳直接向大藏省提出預(yù)算要求。此外，日本政府用于科技的經(jīng)費(fèi)還有“特別會(huì)計(jì)”中的科學(xué)技術(shù)方面的經(jīng)費(fèi)和總理大臣的科學(xué)技術(shù)特殊經(jīng)費(fèi) （特別額度）。特別會(huì)計(jì)中的科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)主要指國(guó)立大學(xué)校特別會(huì)計(jì)及其他從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政府企事業(yè)單位的特別會(huì)計(jì)?？萍冀?jīng)費(fèi)的管理由項(xiàng)目執(zhí)行單位負(fù)責(zé)按計(jì)劃執(zhí)行。執(zhí)行進(jìn)程中除有本單位和上級(jí)主管部門的嚴(yán)格管理、評(píng)價(jià)外，國(guó)家行政機(jī)關(guān)還設(shè)有專門的國(guó)家審計(jì)員制度。同時(shí)還受到廣大國(guó)民和媒體的監(jiān)督。①王丹：《日本政府科技經(jīng)費(fèi)管理的做法與經(jīng)驗(yàn)》，《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》，2000年第8期。

在科技評(píng)價(jià)方面，日本很早就設(shè)立了附屬于科學(xué)技術(shù)會(huì)議政策委員會(huì)的技術(shù)評(píng)價(jià)分委員會(huì)（1983年），并專門出臺(tái)了《研究評(píng)價(jià)指南》（1986年）、《國(guó)家研究開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法大綱指南》（1997年），為科技評(píng)價(jià)工作提供了明確的制度規(guī)定。日本科技評(píng)價(jià)的組織機(jī)構(gòu)大致分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是對(duì)首相負(fù)責(zé)的綜合性科技評(píng)估機(jī)構(gòu)和由國(guó)家直接管理開(kāi)發(fā)的事業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，如科學(xué)技術(shù)會(huì)議政策委員會(huì)；第二個(gè)層次是隸屬于各產(chǎn)業(yè)部門的專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，如通產(chǎn)省的產(chǎn)業(yè)構(gòu)造審議會(huì)；第三個(gè)層次是企業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，如富士通公司評(píng)估機(jī)構(gòu)。在日本，科技評(píng)價(jià)適應(yīng)于政府資助的所有研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，不管是國(guó)立研究機(jī)構(gòu)、國(guó)立大學(xué)，還是私營(yíng)研究機(jī)構(gòu)，都是科技評(píng)價(jià)的范圍和對(duì)象。

在評(píng)價(jià)形式上，日本與美國(guó)一樣，比較注重的是事前評(píng)價(jià)和事中評(píng)價(jià)，而不是類似于科技成果評(píng)審制度的事后評(píng)價(jià)。對(duì)于重大研究開(kāi)發(fā)成果，在注重事前、事中評(píng)價(jià)的同時(shí)，還注重對(duì)研究開(kāi)發(fā)的成果產(chǎn)生的效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并驗(yàn)證以往的評(píng)價(jià)是否妥當(dāng)。同時(shí)，日本政府還要求適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分配研究經(jīng)費(fèi)，評(píng)價(jià)研究的資助方法、修訂研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃、改進(jìn)研究開(kāi)發(fā)課題的安排和研究機(jī)構(gòu)的管理等，以保證政府研究課題的順利展開(kāi)和研究經(jīng)費(fèi)的擇優(yōu)分配、有效使用。在評(píng)價(jià)方法上，通常采用總體評(píng)價(jià)法、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)法、運(yùn)籌評(píng)價(jià)法和復(fù)合評(píng)價(jià)法。

此外，日本還采取了以下幾個(gè)方面的措施，來(lái)確?？萍荚u(píng)價(jià)的客觀性、公平性和公正性：一是評(píng)價(jià)主體大多數(shù)情況下是獨(dú)立于被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)委托機(jī)構(gòu)的第三方，只有在某些特殊的情況下才有被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)委托機(jī)構(gòu)的人員參加。而且為了避免評(píng)價(jià)時(shí)徇私舞弊，作為第三方的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)只具有評(píng)價(jià)權(quán)，沒(méi)有審查權(quán)。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)的客觀性、公平性、公正性，直接關(guān)系到其自身的榮譽(yù)和信用，直接關(guān)系到其能否在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中生存下去。二是注重公眾的參與性，無(wú)論是評(píng)價(jià)過(guò)程，還是評(píng)價(jià)結(jié)果，以及有關(guān)項(xiàng)目研究開(kāi)發(fā)的全部?jī)?nèi)容和結(jié)果，都要求在因特網(wǎng)上發(fā)布并向記者發(fā)布，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。三是依靠信息技術(shù)，建立包括研究人員、資金、成果、評(píng)價(jià)者和評(píng)價(jià)結(jié)果在內(nèi)的數(shù)據(jù)庫(kù)，引進(jìn)電子評(píng)價(jià)系統(tǒng)。

（三）德國(guó)

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，在科技管理上，實(shí)行的是“集中與分散相結(jié)合”的科技管理體制，奉行的是“科學(xué)自由、科研自治為主，國(guó)家干預(yù)為輔，以及聯(lián)邦分權(quán)管理”②谷俊戰(zhàn)：《德國(guó)科技管理體制及演變》，《科技與經(jīng)濟(jì)》，2005年第6期。的科技管理原則。德國(guó)聯(lián)邦政府和州政府各自行使其科技管理職能，掌握著科技政策、重點(diǎn)規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)和協(xié)調(diào)的決策權(quán)，從宏觀上確定科技發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，通過(guò)經(jīng)費(fèi)控制投資的導(dǎo)向，通過(guò)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)部門的工作。而由科研機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)組成的科技規(guī)劃承擔(dān)部門，則具有相對(duì)獨(dú)立的科技研究決策權(quán)，它們通過(guò)德意志研究聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)研究協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行自主管理。

德國(guó)政府一貫不搞長(zhǎng)遠(yuǎn)的科技發(fā)展規(guī)劃，他們認(rèn)為這既不切實(shí)際，也很難做到，因?yàn)榭萍及l(fā)展速度往往難以預(yù)料，經(jīng)常受到政府任期以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制。政府對(duì)國(guó)家科技發(fā)展的導(dǎo)向，是通過(guò)實(shí)施重點(diǎn)領(lǐng)域或重點(diǎn)專業(yè)的科學(xué)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的。①范柏乃、藍(lán)志勇：《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃解析與思考》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2007年第2期。具體負(fù)責(zé)科技發(fā)展規(guī)劃制定的是聯(lián)邦教育與研究部，它每4年提出一份科技形勢(shì)報(bào)告，向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦政府說(shuō)明德國(guó)科技重點(diǎn)和目標(biāo)，提出科技規(guī)劃和科技發(fā)展政策，確定科技重點(diǎn)領(lǐng)域，并通過(guò)財(cái)政資助辦法推動(dòng)其科技規(guī)劃實(shí)施。

在科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面，德國(guó)政府對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的配置通常采用兩種方式，即機(jī)構(gòu)撥款和項(xiàng)目資助。機(jī)構(gòu)撥款，針對(duì)的是國(guó)立科研機(jī)構(gòu)，指的是按照國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的規(guī)模核定其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，實(shí)行財(cái)政包干制，經(jīng)費(fèi)與科研機(jī)構(gòu)的績(jī)效不直接掛鉤，經(jīng)費(fèi)使用高度自治。項(xiàng)目資助，指的是政府對(duì)科研項(xiàng)目在社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，各研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)均可申請(qǐng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取資助。政府內(nèi)部的聯(lián)邦教育與研究部、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部、國(guó)防部，掌管著政府的科技經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)科技項(xiàng)目的審批與資助。其中，聯(lián)邦教育與研究部掌握著聯(lián)邦政府約2/3的科技經(jīng)費(fèi)。而聯(lián)邦審計(jì)院則獨(dú)立于議會(huì)、政府和司法部門，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家科技經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

在科技評(píng)價(jià)方面，把科技評(píng)價(jià)作為科學(xué)、教育和研究事業(yè)的管理手段，是德國(guó)政府遵循的重要原則。德國(guó)聯(lián)邦政府授權(quán)或委托的科技評(píng)估工作， 通常5年進(jìn)行一次，每次評(píng)估工作大約延續(xù)6-9個(gè)月。對(duì)研究院所外部評(píng)估和重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目的評(píng)估每隔4-5年進(jìn)行一次。德意志研究聯(lián)合會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目和特殊研究領(lǐng)域等合作型研究項(xiàng)目的階段性評(píng)估一般2年進(jìn)行一次。德國(guó)的各個(gè)大學(xué)、大型研究中心和研究院、所分別負(fù)責(zé)對(duì)各自的研究機(jī)構(gòu)和課題組進(jìn)行評(píng)估。這一層面上的科技評(píng)估活動(dòng)是進(jìn)行其他評(píng)估活動(dòng)的基礎(chǔ)，通常每年或隔年進(jìn)行一次。②李曉軒、汪凌勇：《國(guó)際科技評(píng)估的理論與實(shí)踐》，《科技成果縱橫》，2003年第5期。

在評(píng)價(jià)形式上，德國(guó)采取了靈活多變的評(píng)價(jià)方針。如馬普學(xué)會(huì)，由于它承擔(dān)著自然科學(xué)、生物科學(xué)、人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)等基礎(chǔ)研究的國(guó)家任務(wù)，基礎(chǔ)研究需要相對(duì)寬松自由的科研環(huán)境，所以對(duì)它主要采取事后評(píng)價(jià)的方式。赫姆霍茲學(xué)會(huì)，主要從事基礎(chǔ)性研究、預(yù)防性研究和關(guān)鍵技術(shù)研究，承擔(dān)著國(guó)家的重大科學(xué)工程。由于重大科學(xué)工程的目標(biāo)性和任務(wù)性具有很強(qiáng)的指令性，所以對(duì)它主要采取事前評(píng)價(jià)的方式，不僅重視項(xiàng)目本身的可行性、選題質(zhì)量、資源的可獲得情況，還對(duì)項(xiàng)目可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇進(jìn)行全面考察。弗朗霍夫?qū)W會(huì)，主要從事應(yīng)用研究，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源除一小部分來(lái)自政府資助外，絕大部分來(lái)自企業(yè)，所以對(duì)它主要以研究所自評(píng)為主，評(píng)價(jià)結(jié)果與研究所資源配置沒(méi)有緊密聯(lián)系。

此外，為保證科技評(píng)估的客觀性、公平性和公正性，德國(guó)同行評(píng)議活動(dòng)中的專家大部分來(lái)自國(guó)外，如馬普學(xué)會(huì)的同行評(píng)議活動(dòng)中國(guó)外專家的比例最高達(dá)60%，而且經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，德國(guó)許多專門從事評(píng)估的機(jī)構(gòu)還組成了“德國(guó)評(píng)估共同體”（簡(jiǎn)稱DeGEval），并制訂了專門的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)“DeGEval-Standards”，該標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)“有用性、可行性、公平性、精確性”四個(gè)維度來(lái)保證評(píng)估的質(zhì)量，提高了科技評(píng)估工作的專業(yè)性、可信性、可靠性和規(guī)范性。③陳強(qiáng)、鮑悅?cè)A：《德國(guó)重大科技項(xiàng)目管理及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《德國(guó)研究》，2008年第2期。

二、科技發(fā)達(dá)國(guó)家完善科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

綜觀上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家在完善科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查機(jī)制上的探索，雖然這些國(guó)家在科技管理體制上各有自己的特色，但也存在著一些具有普遍性的經(jīng)驗(yàn)，可資借鑒。

（一）注重監(jiān)督檢查的法制化、程序化、規(guī)范化

上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查，都非常注重使其法制化、程序化、規(guī)范化。每個(gè)國(guó)家相關(guān)的法律制度都非常完善?？萍及l(fā)展規(guī)劃實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，從科技發(fā)展規(guī)劃的制定，到經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、撥款、審查，再到科技活動(dòng)的組織、管理、評(píng)估，以及監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)，整個(gè)過(guò)程、每個(gè)環(huán)節(jié)的推進(jìn)都有相應(yīng)的法律依據(jù)。如美國(guó)有關(guān)科技方面的法律十分詳盡，不但很早就頒布了作為科技根本大法的《國(guó)家科技政策、組織和重點(diǎn)法》，對(duì)國(guó)家科技政策、科技活動(dòng)組織管理的基本方針、原則等做出了明確的規(guī)定，而且不斷制訂了科技方面的專門法，如《技術(shù)評(píng)估法》《公共法》《聯(lián)邦會(huì)計(jì)和審計(jì)法》《單一審計(jì)法》《首席財(cái)務(wù)官法》《政府管理改革法》等，使法制化、程序化和規(guī)范化貫穿于政府撥款項(xiàng)目的預(yù)算審核、運(yùn)行監(jiān)督和事后評(píng)估的全過(guò)程。日本有關(guān)科技方面的法律法規(guī)多達(dá)200多部，內(nèi)容涉及科技行政部門、科研機(jī)構(gòu)、科技咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置和組織，以及科技經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督的嚴(yán)格程序。

（二）注重監(jiān)督檢查的專門化、常規(guī)化、長(zhǎng)效化

上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查，都特別注重使其專門化、常規(guī)化、長(zhǎng)效化。從科技發(fā)展規(guī)劃的制定、實(shí)施，到監(jiān)督、檢查，每一個(gè)過(guò)程都有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)分明，強(qiáng)調(diào)專門化、常規(guī)化、長(zhǎng)效化的監(jiān)督管理。國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就以法律的形式固定下來(lái)，而具體的執(zhí)行工作則由各部門嚴(yán)格按照法律和計(jì)劃加以推進(jìn)。對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，既有常規(guī)檢查，也有抽查，既有審查，也有自查?？萍柬?xiàng)目的預(yù)算，非經(jīng)主管部門同意，不得隨意更改?？萍荚u(píng)估的形式也多種多樣、內(nèi)容豐富，不僅關(guān)注研究項(xiàng)目的完成情況，而且注重事前和事中的評(píng)估，以及事后和未來(lái)的影響及后果的追蹤。

（三）注重監(jiān)督檢查的公開(kāi)化、透明化

為使對(duì)科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查更具權(quán)威性和實(shí)效性，上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家都非常注重監(jiān)督檢查的公開(kāi)化、透明化，非常強(qiáng)調(diào)公眾的參與性，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾對(duì)科技發(fā)展活動(dòng)的關(guān)注和支持。如美國(guó)在科技項(xiàng)目的招標(biāo)中，除涉及軍事機(jī)密外，都對(duì)外公開(kāi)招標(biāo)；在科技項(xiàng)目的評(píng)審中，為了保證客觀性，還實(shí)行聽(tīng)證制度；總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室在采用審計(jì)、審查、調(diào)查、報(bào)告和績(jī)效評(píng)估等手段組織實(shí)施監(jiān)督工作的過(guò)程中，要將監(jiān)督結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。日本在科技評(píng)估中，除了在互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)課題評(píng)估征求一般性意見(jiàn)外，還實(shí)行回避制度，要求項(xiàng)目承擔(dān)者不能擔(dān)任評(píng)價(jià)委員，注重從民間、國(guó)外挑選適當(dāng)?shù)膶I(yè)人士組成評(píng)價(jià)委員，并把包括評(píng)估過(guò)程、評(píng)估結(jié)果的有關(guān)研究開(kāi)發(fā)的全部?jī)?nèi)容和結(jié)果，通過(guò)媒體公布于眾。德國(guó)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)32名成員中，除了3/4的科學(xué)家代表外，還有1/4的代表是具有良好社會(huì)聲譽(yù)的社會(huì)人士。

（四）注重科技評(píng)估的獨(dú)立化、客觀化、公正化、科學(xué)化

科技評(píng)估是科技管理部門對(duì)科技項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要手段，上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正、科學(xué)的科技評(píng)估原則。如美國(guó)政府要求年資助經(jīng)費(fèi)在50萬(wàn)美元以上的受資助單位，須雇傭獨(dú)立于本單位的、與本單位無(wú)利害關(guān)系的審計(jì)機(jī)構(gòu)，并每年對(duì)本單位的項(xiàng)目執(zhí)行情況做出客觀詳細(xì)的審計(jì)，對(duì)其基金項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告及財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)本身進(jìn)行檢查評(píng)估。獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)如果在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，必須將審計(jì)報(bào)告通告總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室將視其情節(jié)的輕重，有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)查、處理。日本大多數(shù)情況下科技評(píng)價(jià)工作是委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)于政府組織的科技評(píng)價(jià)活動(dòng)則注意廣泛挑選民間研究人員、外國(guó)人作為評(píng)價(jià)委員，甚至還依靠信息技術(shù)，進(jìn)行電子評(píng)價(jià)。德國(guó)為了使科技評(píng)估更加獨(dú)立、客觀、公正、科學(xué)，在重大科技項(xiàng)目的評(píng)估活動(dòng)中，還特別聘請(qǐng)外國(guó)同行專家參與評(píng)議。

（五）注重科技評(píng)估的全面化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化

上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于科技發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)督檢查都十分詳盡和務(wù)實(shí)，非常注重其可操作性，制定了全面的、精細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)。這些國(guó)家不僅從各自的具體實(shí)際出發(fā)，制定了比較宏觀的科技發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、方向、內(nèi)容，而且在法律規(guī)章制度中對(duì)實(shí)施科技發(fā)展政策的途徑、獎(jiǎng)勵(lì)措施、實(shí)施機(jī)制和完成目標(biāo)的步驟等，作出了明確的規(guī)定。評(píng)價(jià)指標(biāo)精細(xì)化的特點(diǎn)在各個(gè)國(guó)家科技項(xiàng)目的評(píng)估規(guī)定中尤其明顯。如美國(guó)為強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估在科技計(jì)劃與預(yù)算管理分配中的作用，推出了量化的計(jì)劃評(píng)估等級(jí)工具（PART）。日本政府先后制定了《研究評(píng)價(jià)指南》《國(guó)家研究開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法大綱指南》，不但明確規(guī)定了研發(fā)項(xiàng)目的評(píng)審原則、意義和程序細(xì)則，而且規(guī)定了每一種評(píng)價(jià)活動(dòng)的明細(xì)指標(biāo)、操作流程。德國(guó)的評(píng)價(jià)委員會(huì)共同體也特別注重評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化和評(píng)價(jià)指標(biāo)的精細(xì)化，例如在他們所關(guān)注的科研質(zhì)量評(píng)估中，就詳細(xì)規(guī)定了13個(gè)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的精細(xì)化，有力地保證了科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查的成效，避免了流于形式主義的弊病。

（六）注重監(jiān)督管理的首腦化

為確?？萍及l(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施，客觀上需要國(guó)家對(duì)參與科技活動(dòng)的多元主體和力量進(jìn)行集中協(xié)調(diào)。為此，上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施其科技發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，普遍成立了由最高國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或政府首腦領(lǐng)銜的科技領(lǐng)導(dǎo)組織體系，極大地提高了科技管理和決策機(jī)構(gòu)的層次和地位。如甚至連美國(guó)這樣的科技管理分散分權(quán)型國(guó)家，總統(tǒng)擁有全國(guó)科技活動(dòng)的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與最終決策權(quán)，并設(shè)立了國(guó)家科技顧問(wèn)委員會(huì)、白宮科技政策辦公室和總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，協(xié)助總統(tǒng)處理全國(guó)科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，負(fù)責(zé)為總統(tǒng)制定科技政策提供顧問(wèn)和意見(jiàn)。日本在內(nèi)閣府設(shè)置了由內(nèi)閣總理大臣（首相）擔(dān)任議長(zhǎng)的“綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會(huì)議”這一最高科技創(chuàng)新政策咨詢機(jī)構(gòu)，加大了內(nèi)閣對(duì)科技政策的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，提高了科技政策的地位，以及科技政策綜合協(xié)調(diào)性。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

改革開(kāi)放40年來(lái)，雖然我們一直在努力推進(jìn)科技體制的改革，并取得了一定的成績(jī)，但“當(dāng)前，我國(guó)科技領(lǐng)域仍然存在一些亟待解決的突出問(wèn)題，特別是同黨的十九大提出的新任務(wù)新要求相比，我國(guó)科技在視野格局、創(chuàng)新能力、資源配置、體制政策等方面存在諸多不適應(yīng)的地方?！覈?guó)科技管理體制還不能完全適應(yīng)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的需要”①習(xí)近平：《在中國(guó)科學(xué)院第十九次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十四次院士大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月29日。。這具體表現(xiàn)在科技管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置繁復(fù)重疊、政出多門、職能分散、管理混亂，科技資源的配置條塊分割、重復(fù)浪費(fèi)、效率低下，科研評(píng)價(jià)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重形式輕實(shí)質(zhì)、重行政輕學(xué)術(shù)、重人情輕法治等等方面。②參考黃濤、胡雅洵：《我國(guó)科技體制改革向何處去——一個(gè)綜述的視角》，《長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第6期。因?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)根本制度的差異，上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家的一些做法，我們無(wú)疑不能照搬照抄。但是，對(duì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督檢查有其自身的一些普遍規(guī)律，上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期探索中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)仍然有著重要的啟示作用。

（一）完善科技法律體系

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)雖然制訂了不少科技方面的法律法規(guī)，也出臺(tái)了不少科技方面的政策性文件，如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《技術(shù)合同法》《專利法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《科學(xué)技術(shù)普及法》《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》等等，但仍未建成完善的科技法律體系。借鑒上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)科技方面的專門法的制訂工作，規(guī)范科技經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、分配和使用的操作流程，健全科技評(píng)估的體制機(jī)制，使科技發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查工作真正走上法制化、制度化、規(guī)范化的道路。

（二）完善科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系

2016年 5月 30日，習(xí)近平同志在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第九次全國(guó)代表大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)，提出要把人的創(chuàng)造性活動(dòng)從不合理的經(jīng)費(fèi)管理中解放出來(lái)。但顯然，不合理的經(jīng)費(fèi)管理，并不是說(shuō)不要管理，并不意味著我們就應(yīng)該放松對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理。目前我國(guó)的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系還不夠完善，主要存在以下幾點(diǎn)不足之處：一是監(jiān)督意識(shí)還比較薄弱；二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)還不是很健全，一些部門至今未成立專門的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或缺乏專職的監(jiān)督人員；三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性還不強(qiáng)，監(jiān)督乏力，監(jiān)督人員在編制、考核、工作經(jīng)費(fèi)等方面受到被監(jiān)督部門的諸多制約；四是查處不力，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用中存在的違規(guī)、違紀(jì)行為，處罰力度不夠，沒(méi)有建立經(jīng)費(fèi)使用的誠(chéng)信制度，并使之和經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)資格等掛起鉤來(lái)。借鑒上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)還需要進(jìn)一步建立健全包括人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督、科技管理部門的日常監(jiān)督和審計(jì)部門的事后監(jiān)督相統(tǒng)一的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系，形成科技經(jīng)費(fèi)的事前、事中和事后的全過(guò)程監(jiān)督；還需要探索一套行之有效的追繳隱匿、挪移科技經(jīng)費(fèi)的辦法，切實(shí)提高對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的配置、使用、管理進(jìn)行全方位監(jiān)督的能力；還需要加大對(duì)科技經(jīng)費(fèi)使用中存在的違規(guī)、違紀(jì)行為的查處力度，對(duì)于監(jiān)督結(jié)果，必須嚴(yán)格執(zhí)法，并把監(jiān)督結(jié)果和科技經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)資格加以掛鉤。另外，還需要充分發(fā)揮審計(jì)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，保證科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性和公正性。

（三）完善科技評(píng)估體系

目前我國(guó)的科技評(píng)估體系也還不夠完善，具體存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是我國(guó)的科技評(píng)估，就評(píng)估對(duì)象來(lái)說(shuō)，主要是一種事后的成果評(píng)估，評(píng)估范圍比較狹窄；二是我國(guó)的科技評(píng)估，就評(píng)估手段來(lái)說(shuō)，主要是系統(tǒng)內(nèi)部的管理評(píng)估，手段比較單一；三是我國(guó)的科技評(píng)估，就評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有建立多層次的評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)，科技評(píng)估活動(dòng)缺乏廣泛的參與性。借鑒上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)還需要進(jìn)一步在建立健全科技評(píng)估政策和法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，規(guī)范從事科技評(píng)估的機(jī)構(gòu)和行為，擴(kuò)大公眾的參與度，提高科技評(píng)估活動(dòng)的獨(dú)立性、客觀性、公正性、科學(xué)性。要大力拓展評(píng)估的范圍，把科技政策、科技計(jì)劃、科技項(xiàng)目、科技機(jī)構(gòu)、科技人員等與科技活動(dòng)相關(guān)的方方面面都納入科技評(píng)估的范圍，不僅要關(guān)注科技項(xiàng)目的成果、績(jī)效，而且也要關(guān)注科技活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程，開(kāi)展事前、事中、事后和跟蹤評(píng)估。要根據(jù)科技項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，采取靈活多樣的評(píng)價(jià)方式。要發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在科技評(píng)估中的作用，積極籌建“中國(guó)科技評(píng)估協(xié)會(huì)”，切實(shí)制訂科技評(píng)估的中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范科技評(píng)估的整個(gè)流程。

（四）完善科技預(yù)算統(tǒng)一管理體系

目前在我國(guó)，科技部、國(guó)家發(fā)改委、教育部、工信部、國(guó)防科工委、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)科協(xié)和國(guó)家自然科學(xué)基金委都是科技預(yù)算的權(quán)力部門?？萍疾孔鳛榭萍蓟顒?dòng)的國(guó)家行政主管部門，僅僅可支配國(guó)家財(cái)政科技投入的10%左右，且沒(méi)有各部門科技預(yù)算的審核權(quán)和調(diào)控權(quán)，①楊繼明、馮俊文：《從創(chuàng)新治理視角看我國(guó)科技宏觀管理體制改革走向》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》，2013年第3期。與其他科技預(yù)算權(quán)力部門屬于平級(jí)單位，既無(wú)預(yù)算配置權(quán)力，也無(wú)行政領(lǐng)導(dǎo)能力，因此難以對(duì)部門間的科技經(jīng)費(fèi)配置進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)，也難以實(shí)施監(jiān)督管理。借鑒上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)實(shí)行的是以總統(tǒng)為主導(dǎo)的多部門科技預(yù)算管理模式，日本實(shí)行的是在政府行政體系下達(dá)成的集中協(xié)調(diào)型科技預(yù)算管理模式，②張纓：《美國(guó)、日本、韓國(guó)科技預(yù)算管理模式比較》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2006年第7期。我國(guó)也有必要在國(guó)家層次上設(shè)立統(tǒng)一的科技預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的科學(xué)配置和有效監(jiān)管。

（五）完善科技管理的頂層領(lǐng)導(dǎo)體系

目前我國(guó)實(shí)行的是集中型的科技管理體制，具體執(zhí)行科技管理職能的是國(guó)家科技部和地方科技廳（局），但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，科技宏觀管理的職能卻分散在發(fā)改委、財(cái)政部、教育部、工信部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)科協(xié)、國(guó)家自然科學(xué)基金委等20余個(gè)政府部門和單位。這些部門和單位在科技發(fā)展過(guò)程中很容易各自為政，根據(jù)自身需要出臺(tái)相應(yīng)的科技政策，在客觀上造成了我國(guó)科技發(fā)展的政出多門和科技資源配置的重復(fù)浪費(fèi)。雖然我國(guó)在1998年就成立了由總理領(lǐng)導(dǎo)的科技教育政策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組，但是缺少獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu)、專屬咨詢機(jī)構(gòu)和支持系統(tǒng)，參與部門之間存在強(qiáng)制性弱、約束力低的問(wèn)題。③楊繼明、馮俊文：《從創(chuàng)新治理視角看我國(guó)科技宏觀管理體制改革走向》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》，2013年第3期。借鑒上述科技發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)還需要進(jìn)一步完善科技宏觀管理的頂層領(lǐng)導(dǎo)體系，如2018年7月28日國(guó)務(wù)院決定將國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整為國(guó)家科技領(lǐng)導(dǎo)小組，由李克強(qiáng)總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)、劉鶴副總理?yè)?dān)任副組長(zhǎng)，并將國(guó)家科技領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在科技部，由科技部部長(zhǎng)王志剛兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)研究、審議國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及重大政策，討論、審議國(guó)家重大科技任務(wù)和重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部門之間及部門與地方之間涉及科技的重大事項(xiàng)，等等。

總之，如習(xí)近平同志所指出的：“中國(guó)要強(qiáng)盛、要復(fù)興，就一定要大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)，努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地”，“我們比歷史上任何時(shí)期都更接近中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，我們比歷史上任何時(shí)期都更需要建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)”，“創(chuàng)新決勝未來(lái)，改革關(guān)乎國(guó)運(yùn)。科技領(lǐng)域是最需要不斷改革的領(lǐng)域”。④習(xí)近平：《在中國(guó)科學(xué)院第十九次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十四次院士大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月29日?？萍及l(fā)展規(guī)劃對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)有著重大作用，但制定好并實(shí)施好是重要前提。“形勢(shì)逼人，挑戰(zhàn)逼人，使命逼人。”⑤習(xí)近平：《在中國(guó)科學(xué)院第十九次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十四次院士大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月29日。作為后發(fā)國(guó)家，合理借鑒科技發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，是我們的明智選擇。