基層治理的行動結(jié)構(gòu)與路徑選擇＊
——以S街道“政經(jīng)分離”改革為例

葉 繼 紅 汪 宇

提 要：從結(jié)構(gòu)功能主義分析圖式AGIL來看，“政經(jīng)分離”改革就是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會行動系統(tǒng)。該系統(tǒng)的運行包括資產(chǎn)增值、制度建構(gòu)、共建共享、價值認(rèn)同等環(huán)節(jié)。尤其是，“政經(jīng)分離”實踐本身負(fù)載價值，需要形成居民的價值認(rèn)同，從而使得政策措施合法化。與此同時，當(dāng)前S街道在“政經(jīng)分離”治理實踐中存在一些問題，主要表現(xiàn)為資產(chǎn)增值面臨壓力，制度轉(zhuǎn)換不徹底，共建共享機制不完善，價值認(rèn)同相對脆弱。因此，需要提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，完善基層治理機制，實現(xiàn)共建共治共享，提升居民的價值認(rèn)同。

基層治理是國家治理的基石，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來越多的村莊被撤并，農(nóng)民轉(zhuǎn)居民。撤村建居后，一方面居民需求呈現(xiàn)多樣化，內(nèi)在要求更為專業(yè)化的公共服務(wù)；另一方面，居民的就業(yè)與收入問題更加凸顯，客觀上要求發(fā)展壯大村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)。所有這些都對基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。蘇州市S街道“政經(jīng)分離”改革實踐正是在此背景下產(chǎn)生的。S街道作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，其實踐探索也具有一定的典型性和代表性。

一、問題的提出與分析框架

“政經(jīng)分離”也被稱為“政經(jīng)分開”，最早是在廣東南海市（現(xiàn)已改為佛山市南海區(qū)）進(jìn)行的改革試點。它是一種以變革組織關(guān)系為切入點、涉及多種要素的農(nóng)村綜合性改革，是將基層的社會管理和經(jīng)濟(jì)管理兩種職能有機分離的一種嘗試，它既可以被解讀為一種制度安排，也可以被理解為利益的重新調(diào)整，還可以被理解為生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間的調(diào)適。2015年，國家在《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中明確提出，可以“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗”①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，新華網(wǎng)，2015年11月2日。。

從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的研究來看，學(xué)者從不同的視角對南海區(qū)的“政經(jīng)分離”問題進(jìn)行了研究。梁文君從合作治理理論視角出發(fā)，分析廣東南海區(qū)如何通過“政經(jīng)分離”改革來實現(xiàn)國家與社會良性互動。研究發(fā)現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變、公民參與意識的提升以及社會組織的涌現(xiàn)，能夠為基層多主體合作治理提供堅實的保障。②梁文君：《南海“政經(jīng)分離”農(nóng)村基層合作治理體制創(chuàng)新實現(xiàn)路徑研究》，《中山大學(xué)研究生學(xué)刊》（社會科學(xué)版），2015年第4期。李曉燕、岳經(jīng)綸從“法團(tuán)主義”視角出發(fā)，認(rèn)為“政經(jīng)分離”改革是超越地方法團(tuán)主義的一種農(nóng)村治理模式，該治理模式有三個要點：明確農(nóng)村正式權(quán)威組織（黨和政府）在利益協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)作用，明晰各基層組織之間的關(guān)系，培育多方參與的公共領(lǐng)域。③李曉燕、岳經(jīng)綸：《超越地方法團(tuán)主義-以N區(qū)“政經(jīng)分離”改革為例》，《學(xué)術(shù)研究》，2015年第7期。鄭佳斯從新制度主義視角出發(fā)，將廣東南海區(qū)“政經(jīng)分離”看作政府的治理創(chuàng)新行為，認(rèn)為政府的創(chuàng)新路徑要經(jīng)歷三個重要的環(huán)節(jié)，即以國家法律為紅線進(jìn)行有限創(chuàng)新以獲得合法性；通過完善配套制度來解決實際技術(shù)問題；再通過成本內(nèi)部化以實現(xiàn)創(chuàng)新在科層內(nèi)部的有效循環(huán)。④鄭佳斯、張文志：《新制度主義視角下的基層治理創(chuàng)新——以南海區(qū)“政經(jīng)分離”改革為例》，《嶺南學(xué)刊》，2016年第5期。此外，浙江溫州市推行“政經(jīng)分離”改革也引起了學(xué)者的關(guān)注。溫州通過一系列的改革，探索出了“村社分開、城鄉(xiāng)一體、聯(lián)村建社、合作共治”⑤項繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開，城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合—溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2012年第6期。的社區(qū)建設(shè)和基層治理模式，具有一定的示范意義。

以上文獻(xiàn)從不同的角度對“政經(jīng)分離”問題進(jìn)行了研究，大致涉及“政經(jīng)分離”的實施條件、運行過程、治理模式等方面，具有一定的代表性。實際上，“政經(jīng)分離”是一項融農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和基層治理創(chuàng)新為一體的綜合性改革，是一項內(nèi)部要素和結(jié)構(gòu)都較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采用系統(tǒng)思維對相關(guān)要素結(jié)構(gòu)與運行過程進(jìn)行整合研究。尤其是，在治理的過程中需要考慮和納入社會整合與價值認(rèn)同的因素，因為良好的治理結(jié)構(gòu)離不開社會公眾的廣泛認(rèn)同與支持。故此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，借鑒美國社會學(xué)家帕森斯（Talcott Parsons）結(jié)構(gòu)功能主義理論中的AGIL模型作為分析框架，從而更為全面地展示該項改革與創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)與運行過程。

在帕森斯看來，AGIL代表了一般行動系統(tǒng)的一種功能圖式和功能要求，其中，A（Adaption）指系統(tǒng)的存續(xù)需要從環(huán)境中汲取有利資源；G（Goal attainment）指目標(biāo)導(dǎo)向、目標(biāo)排序和利用系統(tǒng)資源達(dá)成目標(biāo)；I（Integration）指調(diào)節(jié)和保持系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的相互關(guān)系；L（Latency pattern maintenance）指系統(tǒng)維持、更新個體動機以及該動機得以產(chǎn)生和維系的文化模式，從而構(gòu)成AGIL模型。⑥George Ritzer. Modern Sociological Theory (fourth edition) New York: McGraw Hill, 1992，p.99.這四個功能要求分別對應(yīng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)。帕森斯指出，人們可以根據(jù)這四個基本范疇描述任何行動系統(tǒng)，并分析其行動過程。⑦Talcott Parsons & Neil J. Smelser. Economy and Society:A Study in the Integration of Economic and Social Theory,London: Routledge& Kegan Paul, 2001,p.18.具體到S街道，可以將S街道的“政經(jīng)分離”改革實踐看作是一個由治理主體和治理結(jié)構(gòu)構(gòu)成的、復(fù)雜的行動系統(tǒng)。其中，治理主體包括街道、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、居（股）民，以及外來人口；治理結(jié)構(gòu)主要包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與觀念系統(tǒng)。這四大系統(tǒng)的功能運行分別通過資產(chǎn)增值（經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)）、制度建構(gòu)（政治系統(tǒng)）、共建共享（社會系統(tǒng)）、價值認(rèn)同（觀念系統(tǒng)）來實現(xiàn)。系統(tǒng)運行的結(jié)果，亦即治理的結(jié)果，符合AGIL的功能要求（圖1）。

圖1 S街道政經(jīng)分離的四要素和AGIL模型

二、“政經(jīng)分離”治理行動的結(jié)構(gòu)與功能要求

經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在“政經(jīng)分離”治理行動中主要是指經(jīng)濟(jì)組織，它主要通過集體資產(chǎn)的保值增值發(fā)揮著系統(tǒng)適應(yīng)的功能。S街道推行的“政經(jīng)分離”改革，是與村轉(zhuǎn)居后為提高居民收入而對原集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的要求相適應(yīng)的。至2006年底，S街道已經(jīng)全部實現(xiàn)“撤村建居”，原有的鄉(xiāng)村格局被打破，農(nóng)村社區(qū)被“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)所取代，農(nóng)民向市民過渡。于是，為提高動遷居民的收入，回應(yīng)社區(qū)原住民和外來人員的公共服務(wù)需求，S街道進(jìn)行了“政經(jīng)分離”的改革實踐，將24個村股份合作社的運營從自治組織中剝離出來，進(jìn)行自主經(jīng)營。目前，S街道壯大村集體資產(chǎn)經(jīng)歷了三個階段。第一階段是籌辦股份合作社，把原來的24個村的集體資產(chǎn)量化，折股發(fā)放給村民并定期分紅；第二階段是針對企業(yè)對打工樓的需求，召集民眾自愿籌資，建立民發(fā)富民合作社；第三個階段是建立LF建設(shè)發(fā)展有限公司，開發(fā)商業(yè)項目。通過項目運作，集體經(jīng)濟(jì)逐漸做大做強。據(jù)報道，2017年，S街道24個村股份合作社，實現(xiàn)凈收入5907萬元，兌現(xiàn)股紅4797萬元；股民現(xiàn)金入股的民發(fā)富民合作社，分配股紅4066萬元①袁雪：《村民變股東每股再漲2元》，《蘇州日報》2018年2月4日。。以D村的村（社區(qū)）股份合作社為例，該村（社區(qū)）在2017年全年收益近兩百萬元，除去經(jīng)營管理產(chǎn)生的費用及其他費用共計38萬元外，凈收入高達(dá)160.8萬元，全部用于314戶股東家庭分紅，平均每戶收益為5120元。從每股的收益來看，2017較上年增加了2元，達(dá)到了每股75元。

政治系統(tǒng)在“政經(jīng)分離”治理行動中主要是指黨組織、自治組織（居委會），以及這兩大組織與經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，它通過制度構(gòu)建發(fā)揮著目標(biāo)達(dá)成的功能。按照改革要求，S街道的經(jīng)濟(jì)組織與行政組織脫鉤，合作社專門從事集體資產(chǎn)的運營與保值增值工作，社區(qū)黨組織和居委會則專門從事社區(qū)黨建、社區(qū)居民的公共服務(wù)與日常管理工作，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。同時，為了有效協(xié)調(diào)24個股份合作社以及對其年終分配結(jié)算進(jìn)行審計監(jiān)督，街道辦事處設(shè)立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室”。從經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)來看，按照村股份合作社章程，S街道各村股份合作社采用“股東代表大會+董事會+監(jiān)事會”的組織架構(gòu)，其中股東代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)，董事會負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事會主要行使監(jiān)督權(quán)力，三者相互制約。董事會、監(jiān)事會的人員組成和任期相同，都是3人（1名董事長、2名董事；1名監(jiān)事會主任、2名監(jiān)事），成員任期3年，可以連任，退休不增。監(jiān)事會負(fù)責(zé)每月對資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管并對憑證進(jìn)行簽字、對董事會操作進(jìn)行監(jiān)督、審查、開發(fā)票等。在財務(wù)管理上，S街道的股份合作社執(zhí)行《村經(jīng)濟(jì)合作組織財務(wù)會計制度（試行）》，實行民主理財和監(jiān)督，對上接受主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，對下定時公布財務(wù)收支情況；對內(nèi)接受監(jiān)事會和股東的日常監(jiān)督，對外接受層層審核審計?！罢?jīng)分離”治理模式有效解決了原村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)合一、基層干部交叉任職的問題，是創(chuàng)新基層社會治理的一項重要舉措，優(yōu)化和完善了基層社會治理結(jié)構(gòu)，理順了基層各治理要素之間的關(guān)系。

社會系統(tǒng)在“政經(jīng)分離”治理行動中主要是指由居（股）民和外來人口構(gòu)成的社會共同體，它通過共建共享發(fā)揮著利益整合的功能。目前S街道轄區(qū)的24個村全部撤村建居，設(shè)立7個社區(qū)居委會，戶籍人口約6萬人，外來人口達(dá)20多萬。撤村建居后地方政府需要解決的問題是，在引導(dǎo)社區(qū)居（股）民參與社區(qū)共建共治與共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的同時，也能夠兼顧外來人口對城市公共服務(wù)的需求，從而形成一個利益共同體。與此同時，在整合居民利益、構(gòu)建利益共同體的過程中，社會組織也發(fā)揮了相應(yīng)的作用。調(diào)研中了解到，S街道重視對各社區(qū)社會組織的培育發(fā)展，目前各社區(qū)平均注冊成立了近10個社會組織。這些社會組織在慈善救助、扶貧幫困、文教娛樂、權(quán)益維護(hù)等方面發(fā)揮了積極作用，在一定程度上促進(jìn)了居民的團(tuán)結(jié)互助與社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

觀念系統(tǒng)通過價值認(rèn)同發(fā)揮著模式維護(hù)的功能，它是系統(tǒng)整體中最為抽象也是最為重要的要素，反映了主體對于治理行動的總體評價與認(rèn)同狀況。在“政經(jīng)分離”治理行動中，客觀上存在社區(qū)居（股）民是否認(rèn)同和支持政府的政策，是否信任政府，對所在社區(qū)是否有歸屬感等問題，從而涉及觀念層面的價值認(rèn)同。積極的價值認(rèn)同與信任有助于形成支持的力量，減少政策執(zhí)行成本，提升政府和政策的權(quán)威性?！叭绻藗兏械剿麄兊目傮w生活在民主制度下一直進(jìn)展順利，那么這種感覺將會產(chǎn)生對制度較為深厚、彌散和持久的支持基礎(chǔ)?！雹賉美]馬克·E. 沃倫編：《民主與信任》，吳輝譯，北京：華夏出版社，2004年版，第99頁。該層面的功能要求是，政府推行的改革實踐必須符合民眾的根本利益，必須得到社會公眾的認(rèn)可與支持，從而獲得合法性。

三、“政經(jīng)分離”治理模式的實踐困境

S街道通過“政經(jīng)分離”改革，在一定程度上厘清了經(jīng)濟(jì)組織與自治組織之間的管理邊界，取得了初步的成效。但“政經(jīng)分離”的實際運作還存在一些問題，制約了系統(tǒng)功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

（一）資產(chǎn)增值面臨壓力

資產(chǎn)增值作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境、維系生存的一種功能需要，其運行效果必然受制于系統(tǒng)所出的內(nèi)外部條件。當(dāng)前S街道的資產(chǎn)增值遭遇了一定的困境。主要有以下方面原因：第一，經(jīng)營方式單一。S街道主要以“房東經(jīng)濟(jì)”和“地租收入”為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，增值前景一般。第二，目前S街道存在可用土地資源少、掛拍成本高和項目收入回報率低于同期銀行貸款利率等問題，束縛了村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)活力。第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織運行成本大，投融資能力弱，短時間內(nèi)難以壯大自身規(guī)模和增強經(jīng)濟(jì)實力。第四，專業(yè)人才匱乏。目前S街道集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理人員多由原來的村干部擔(dān)任，且大部分都是兼任人員。這些人員未受過專業(yè)培訓(xùn)，管理觀念不先進(jìn)，人員素質(zhì)無法與崗位需求相匹配，制約了集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。而另一方面，地方官員面對社區(qū)居民越來越高的分紅要求，也感受了較大的壓力：“從老百姓的角度，他們每年肯定希望分得越多越好”，而資產(chǎn)增值幅度總是有限的。為了彌補資產(chǎn)增值的不足，S街道每年通過稅收優(yōu)惠、差額兜底、財政支撐，對村級經(jīng)濟(jì)組織給予資金扶持，使得股紅得以順利發(fā)放，但也因此背上了沉重的財政包袱。

（二）制度轉(zhuǎn)換不徹底

雖然S街道秉持相關(guān)的章程和制度進(jìn)行“政經(jīng)分離”，但在實際操作中改革不太到位，制度轉(zhuǎn)換不太徹底，存在一定的“路徑依據(jù)”與制度“慣性”。首先，經(jīng)濟(jì)組織具有依附性?！罢?jīng)分離”的目的是賦予經(jīng)濟(jì)組織獨立經(jīng)營的主體地位。但是，從S街道的實際運作來看，村級集體經(jīng)濟(jì)組織不同于完全“自主經(jīng)營”、“自負(fù)盈虧”的純市場經(jīng)濟(jì)主體，它對街道的依附性較強。一方面，村集體經(jīng)濟(jì)組織由于經(jīng)營收入有限而長期接受政府和街道的大量財力投入，在經(jīng)濟(jì)地位上并不是完全獨立的；另一方面，組織成員專業(yè)化程度不高，定位也不準(zhǔn)確，很難在激烈的市場競爭中獨當(dāng)一面。正如一位工作人員所言：“股份合作社不是純粹的市場化經(jīng)濟(jì)組織。組織里的一些工作人員甚至是管理人員對‘企業(yè)’這個概念認(rèn)識得不深刻，工作節(jié)奏是憑經(jīng)驗來掌控的，辦事效率也不能與市場化經(jīng)濟(jì)組織相比”。集體經(jīng)濟(jì)組織依附性強，從一個層面說明行政組織的控制力和影響力仍然較強。另一方面，與村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位缺失有很大關(guān)系。目前我國有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度性供給不足，很多細(xì)節(jié)性問題都缺乏明確的法律規(guī)定，經(jīng)濟(jì)組織的法律地位也較為模糊。這導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織無法辦理營業(yè)執(zhí)照和獲得法人資格，不具備作為市場經(jīng)濟(jì)活動的合法身份，從而不得不依附于政府部門。其次，組織人員具有保守性。原本24個村被重新整合成7個社區(qū)，分別由7個居委會負(fù)責(zé)，由于人員分離的不徹底以及政府和社區(qū)之間的模糊關(guān)系，導(dǎo)致了社區(qū)自治組織承接了較多的行政事務(wù)，異化了社區(qū)工作人員的身份。而更為嚴(yán)峻的是股份合作社的成員構(gòu)成情況。S街道“政經(jīng)分離”之初，股東代表通過投票選舉產(chǎn)生的“三會”（即監(jiān)事會、董事會和股東代表大會）體現(xiàn)了基層民主。但經(jīng)過投票選舉出的股份合作社成員與分流結(jié)果極其相似：董事長是原村書記，監(jiān)事長是原村主任，執(zhí)行董事是原村主辦會計，管理員是原村出納，董事長和監(jiān)事長原則上是不退休的，股份合作社的工作由執(zhí)行董事和管理員兩個人負(fù)責(zé)。這說明了S街道“政經(jīng)分離”的人員分流具有保守性。此外，股份合作社面臨人員老化的問題。一方面，不屬于原來村股份合作社的人很難被組織吸納進(jìn)來；另一方面，村股份合作社由于待遇不高很難吸引到專業(yè)人才。而根據(jù)規(guī)定，當(dāng)股東代表年滿70周歲將會被取消代表資格。在一年一度的股東代表大會上，出現(xiàn)了股東代表大會的到會人數(shù)逐年減少甚至是股東代表人數(shù)不足的窘境，使得董事會和監(jiān)事會出現(xiàn)了“空殼化”現(xiàn)象。第三，監(jiān)督機制流于形式。由于整個股份合作社依附屬性的存在，使得組織更傾向于對上級負(fù)責(zé)，上級的監(jiān)察管理似乎更為重要。內(nèi)部監(jiān)督方面，股份合作社的組織依附性決定了它難以像市場經(jīng)濟(jì)主體那樣有較強的內(nèi)生監(jiān)督動力；加上S街道村集體經(jīng)濟(jì)組織“只出不進(jìn)”的用人機制，監(jiān)事會將面臨解體危機，難以發(fā)揮組織應(yīng)有的監(jiān)督作用。在股東監(jiān)督方面，股東代表往往身兼數(shù)職，難以抽身到村股份合作社的日常監(jiān)管中。而普通股東監(jiān)督的熱情較低且能力不足，很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）共建共享機制不完善

共建共享既是一種發(fā)展理念，也是一種重要的運作機制。當(dāng)前阻礙居民共建共享的因素主要有以下方面：首先是股東和股東代表的參與不足。走訪中了解到S街道原有的各個行政村都會將當(dāng)年經(jīng)營狀況按月公示，并在年末將集體資產(chǎn)經(jīng)營狀況，包括收入、支出、凈利以及個人股紅情況以通知單的形式發(fā)放到每戶手中，但是這種方式并沒有得到居民的肯定。他們更看重的是股紅的穩(wěn)定增長，而對具體賬目、投資方向和發(fā)展困境等似乎并不上心。正如一位工作人員所說：“老百姓想要的是錢漲了、錢到賬，其余的事最好不要煩他，參與不參與無所謂。還有一種情況就是每次開會涉及的人較多，召集比較困難，只能是部分代表和有威望的來代表一下。”這一方面與股東的參與意識和參與能力較弱有關(guān)，S街道的股東多為農(nóng)民，自身文化素質(zhì)比較低，不具備參與管理、監(jiān)督、決策的能力。另一方面，也與股東代表的交流不充分有關(guān)。股東代表日常只需要負(fù)責(zé)股紅名單的通知、發(fā)放以及參加分紅大會，參與內(nèi)容比較單一固化，與股東之間的日常交流較少。其次是社區(qū)間分紅差異大。S街道自居民入股以來，每年紅利不斷上升，自2007年平均每股25元，增長至2017年每股75元，10年內(nèi)增長了2倍，實現(xiàn)了資產(chǎn)的保值、增值，為居民帶來了可觀的收益。但是在這一過程中，社區(qū)間、居民間分紅差異大是不容忽視的問題。村集體資產(chǎn)總額對居民分紅所得有重要影響。雖然短期內(nèi)沒有出現(xiàn)居民由于社區(qū)間分紅差異大而產(chǎn)生矛盾、影響社區(qū)和諧發(fā)展的狀況，但長遠(yuǎn)來看，分紅差異大仍舊是影響社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的不利因素，不利于維護(hù)社區(qū)間的良性關(guān)系。第三，社會組織發(fā)育不完善。目前S街道雖然擁有了一些社會組織，但這些社會組織主要是外部嵌入的，內(nèi)生的社會組織較少，且這些社會組織以文化類、公益類的組織為主，能夠反映居民訴求和意愿的維權(quán)類社會組織較為缺乏。

（四）價值認(rèn)同相對脆弱

價值認(rèn)同在一定意義上反映了主體對于自身所獲得的利益認(rèn)可與否的問題，它是一個從經(jīng)濟(jì)認(rèn)同到政治認(rèn)同的發(fā)展過程。S街道社區(qū)居民雖然對集體資產(chǎn)紅利較為認(rèn)可，但是對股紅的增長速度不太滿意。一位被訪者表示，“股紅增長慢，每年都是象征性地增長兩塊錢?！痹谥С龇矫妫尘用穹从场按謇锏馁~目不清晰，不明碼標(biāo)價，都是內(nèi)部在操作流程。就算上面有規(guī)章，但是我們是不熟悉的，都不知道有這么一項，也不知道找誰提問題”?？梢姡凇罢?jīng)分離”與日俱增的經(jīng)濟(jì)效益下，居民們對S街道“政經(jīng)分離”中的經(jīng)濟(jì)認(rèn)同感似乎更偏向于收入個人化、利益化，而對于整體經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展情況似乎并不在意。他們反映的支出信息不透明和溝通障礙都表明，當(dāng)前階段S街道居民對“政經(jīng)分離”的經(jīng)濟(jì)認(rèn)同相對脆弱，更難以建立對政府的信任感。此外，居民對當(dāng)前政策的認(rèn)同還與其過去的政策體驗與政策公平感有關(guān)，如果居民在之前的征地拆遷過程中受到了不公正的對待（如補償待遇偏低），體驗到了政策的不公平，這一感受會投射到他們對目前的入股分紅政策的評價與認(rèn)同。

四、完善“政經(jīng)分離”治理模式的基本路徑

針對“政經(jīng)分離”實踐中存在的上述問題，需要采取相應(yīng)的對策與措施，以促進(jìn)“政經(jīng)分離”治理系統(tǒng)的良性運行。

（一）提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力

集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)了經(jīng)濟(jì)惠民的使命，內(nèi)在地要求提升其發(fā)展能力。S街道通過政經(jīng)分離基本消除了阻礙集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，但并不表明集體經(jīng)濟(jì)組織自然而然地融入了市場經(jīng)濟(jì)。而分紅過程中財政兜底的行政化手段又進(jìn)一步弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織的市場競爭力。為此，需要采取相應(yīng)的措施。首先要提升集體經(jīng)濟(jì)組織的市場適應(yīng)能力。S街道要在以物業(yè)租賃為主的業(yè)態(tài)基礎(chǔ)上引入新概念、新技術(shù)、新模式，盡快通過科技創(chuàng)新、經(jīng)營理念與經(jīng)營方式創(chuàng)新，推動資產(chǎn)運營方式的轉(zhuǎn)型升級，以突破單純收取租金的盈利模式，提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和抗風(fēng)險能力。其次，要加強集體經(jīng)濟(jì)組織人才隊伍建設(shè)。人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生要素。鑒于當(dāng)前S街道經(jīng)濟(jì)組織人才匱乏的現(xiàn)實，可以采取“送出去、引進(jìn)來”兩種方式。一方面，將現(xiàn)有的在村股份合作社和LF建設(shè)發(fā)展有限公司任職的人員送出去進(jìn)修、培訓(xùn)和學(xué)習(xí)考察，提升其理論水平與實踐經(jīng)驗。另一方面，要大力引進(jìn)急需的專業(yè)人才，充實現(xiàn)有的經(jīng)營管理人才隊伍。此外，對于優(yōu)秀的管理人才，可以實施一定的股權(quán)獎勵措施。通過專業(yè)經(jīng)理人的引領(lǐng)帶動集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，使之更符合市場經(jīng)濟(jì)要求，在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)展壯大，從而為“股民”帶來持續(xù)、長效的收益。第三，創(chuàng)造有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境。地方政府要在土地使用、稅收減免、工商登記等方面為集體經(jīng)濟(jì)組織提供支持與幫助。

（二）完善基層治理機制

基層治理機制的完善也是制度重構(gòu)的過程，它“包括去除舊的結(jié)構(gòu)（或價值和符號體系），又設(shè)計用新的一套取代它們”①[美] B·蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》，王向民、段紅偉譯，上海：上海人民出版社，2016年版，第139頁。。具體來說，可以需要從以下三方面著手：首先，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的身份合法化。當(dāng)前各地集體經(jīng)濟(jì)組織在處理組織身份合法化危機時，進(jìn)行了有益探索并取得了一定的成效。各地關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人實現(xiàn)形式主要有三種②管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)與未來進(jìn)路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。：一是合作社法人形式，指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織注冊為合作社法人，如溫州市“三分三改”；二是公司法人形式，指集體經(jīng)濟(jì)組織在工商部門注冊登記為股份有限公司或有限責(zé)任公司，遵循相關(guān)法律享有完整的法人身份；三是股份合作制法人形式，指采取合作社法人形式。因此，在呼吁國家層面加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，明確其法律主體地位的同時，地方政府要為集體經(jīng)濟(jì)組織合法性提供保障，尤其是在市場準(zhǔn)入、貸款抵押等方面要給予保護(hù)。其次，健全社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的人才發(fā)展機制。S街道村集體經(jīng)濟(jì)組織的用人機制已經(jīng)嚴(yán)重影響到了董事會和監(jiān)事會職能的正常發(fā)揮。為保障組織的正常運轉(zhuǎn)，S街道要及時打破“只出不進(jìn)”的用人制度，既要引進(jìn)外來人才和智力，更要挖掘現(xiàn)有組織內(nèi)的能人，實現(xiàn)人員“能進(jìn)能出”。第三，建立多元化的監(jiān)督機制。要充分發(fā)揮監(jiān)事會在內(nèi)部監(jiān)督中的應(yīng)有作用。監(jiān)事會應(yīng)該把工作做在平時，一旦預(yù)測到風(fēng)險就要積極主動地與董事會進(jìn)行溝通交流、商量對策，發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部漏洞或異常行為應(yīng)該及時指出，并督促組織盡快處理解決。同時，地方政府、國資委、會計事務(wù)所和居民都扮演了外部監(jiān)督者的角色，可以發(fā)揮各自的監(jiān)督職能與作用。此外，村集體經(jīng)濟(jì)組織要建立通暢的內(nèi)外部信息溝通機制，不斷完善信息公開制度，以開放的姿態(tài)迎接來自社會公眾的監(jiān)督。

（三）實現(xiàn)共建共治共享

十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。對于S街道來說，首先，要完善居民（股東）參與的權(quán)利行使機制。在民主選舉方面，S街道村集體經(jīng)濟(jì)組織要改變股東代表固定不變的格局，要將候選人的信息通過線上線下的方式告知選民，加強選民對候選人的了解，提升選民對選舉的信心和熱情；在民主協(xié)商方面，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過邀請普通股東參加股東代表大會、定期組織股東討論會等方式增強決策的民主化，社區(qū)可以通過召開居民代表大會、意見座談會等形式聽取居民的心聲，增強決策的公信度。其次，培育和壯大社會組織，以組織化的方式整合不同利益主體的利益訴求。由于單個主體的利益訴求分散，需要將這些有著相同利益訴求的主體聚合起來并形成組織的力量。社會組織可以扮演“分辨者”和“代言人”的角色，即在準(zhǔn)確識別相關(guān)群體利益訴求的基礎(chǔ)上，成為組織的代言人，維護(hù)組織成員的利益。當(dāng)前重點要培育和發(fā)展社區(qū)維權(quán)類社會組織，廣泛吸引相關(guān)的利益群體加入其中，整合內(nèi)外部的資源，提升服務(wù)水平，使之成為表達(dá)居民（股東）訴求的重要力量。第三，妥善處理分紅差異問題，實現(xiàn)股份公平、利益共享。街道辦、集體經(jīng)濟(jì)組織在引進(jìn)投資建設(shè)項目時要盡量做到各個社區(qū)的均衡發(fā)展，減少或避免出現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、分紅極端化的情況。事實上，S街道已經(jīng)認(rèn)識到了這點并設(shè)法在改進(jìn)。正如一位負(fù)責(zé)人所說：“原來有經(jīng)濟(jì)稍微好一點的，有差一點的，現(xiàn)在政府也在做一個調(diào)節(jié)和平衡嘛?！蓖瑫r，各個社區(qū)應(yīng)當(dāng)挖掘自身的特色之處，尤其是村集體資產(chǎn)相對較少的社區(qū)，應(yīng)當(dāng)重視走特色發(fā)展之路。

（四）提升居民的價值認(rèn)同

任何政策措施只有得到民眾的認(rèn)同和支持，才具有合法性?！罢?jīng)分離”作為一項全新的改革舉措，其有效執(zhí)行同樣離不開民眾的廣泛認(rèn)同與支持，其執(zhí)行的效果也必然從民眾是否認(rèn)同等方面得到體現(xiàn)。民眾對政府和政策認(rèn)同與否，關(guān)鍵要看他們的利益有無得到維護(hù)。當(dāng)前在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，由于一些地區(qū)存在拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償不到位等問題，致使民眾產(chǎn)生了不公平感和被剝奪感，從而對政策認(rèn)同產(chǎn)生了不利影響。因此，就S街道來說，當(dāng)務(wù)之急是要通過發(fā)展壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，將發(fā)展的成果最大化地惠及廣大居民（股民），提高他們的幸福感與獲得感。居民只有在收入得到提升，民生得到改善之后，才能形成對政策的認(rèn)同感和對政府的信任感。與此同時，要重視和滿足外來人口的公共服務(wù)需求，保障外來人口的基本權(quán)利，弱化他們與本地居民之間的身份差異，吸納他們參與到社區(qū)建設(shè)、共創(chuàng)美好家園中來，激發(fā)他們的參與熱情。通過這種方式，讓每個人都能為社區(qū)發(fā)展做貢獻(xiàn)，都能從“政經(jīng)分離”改革實踐中獲益。

結(jié) 語

隨著我國社會治理重心的下移，基層治理的重要性愈發(fā)凸顯。作為一項基層治理實踐，S街道“政經(jīng)分離”改革有著特定的行動結(jié)構(gòu)（治理主體、單元），與行動邏輯（資產(chǎn)增值、制度建構(gòu)、共建共享、價值認(rèn)同），從而構(gòu)成了一個完整的有機體?！罢?jīng)分離”的有效推進(jìn)，離不開各治理主體間的合作共治、共建共享，以及各系統(tǒng)單元的整體合力的發(fā)揮。尤其是，“政經(jīng)分離”實踐本身負(fù)載價值，需要形成居民的價值認(rèn)同，從而使得政策措施合法化。本研究在一定程度上能夠打開“政經(jīng)分離”治理行動的黑箱，使其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與運行機制得以整體呈現(xiàn)，也使人們能夠更加深入地認(rèn)識和了解這項改革治理行動的艱巨性與復(fù)雜性。所有這些都表明，“政經(jīng)分離”改革之路依然任重道遠(yuǎn)。