累積性效應(yīng)視角下的“最多跑一次”改革＊

郎 友 興 舒 暢

提 要：“最多跑一次” 最早于2016年底由浙江省提出，爾后在其他區(qū)域得到了響應(yīng)、推進(jìn)。通過(guò)對(duì)浙江“放管服”改革歷程之梳理和分析可以發(fā)現(xiàn)，“最多跑一次”改革產(chǎn)生的累積性和“最多跑一次”改革自身的累積性效應(yīng)，主要表現(xiàn)為從數(shù)量、程序與技術(shù)的累積到質(zhì)的提升、行政體制改革的突破和再造這兩個(gè)方面。從“最多跑一次”改革發(fā)生的原因及其積累的歷程和效應(yīng)可以判斷，以往的“放管服”改革多半是技術(shù)性、程序性方面的改進(jìn)與完善，未來(lái)的走向應(yīng)轉(zhuǎn)到制度層面的體制改革本身。

引言：為什么“最多跑一次”能夠發(fā)生？

浙江人秉持“干在實(shí)處、走在前列、勇立潮頭”的浙江精神，走在中國(guó)改革之前列。正在進(jìn)行的“最多跑一次”改革再次引人注目。“最多跑一次”，即群眾、企業(yè)到政府辦事，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)最多跑一次。該理念最早由時(shí)任浙江省長(zhǎng)、現(xiàn)任浙江省委書記的車俊同志在2016年底舉行的省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以“最多跑一次”倒逼簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。隨后，這一提法就出現(xiàn)在浙江省《政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作責(zé)任分解》中。2017年的浙江省政府工作報(bào)告提出，要按照“群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次”的理念和目標(biāo)，從與企業(yè)和人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項(xiàng)做起，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，倒逼各級(jí)各部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)，加快形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務(wù)等領(lǐng)域的“一次辦結(jié)”機(jī)制。

本研究重點(diǎn)不在評(píng)價(jià)改革成效本身，而是要理解“最多跑一次”改革何以能夠發(fā)生這個(gè)問(wèn)題。當(dāng)然，對(duì)于“最多跑一次”改革，人們已經(jīng)作了不少解讀，有從宣傳的角度，有從自身執(zhí)行的角度，也有學(xué)術(shù)性的分析。先提兩個(gè)問(wèn)題，對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題的回答有助于我們更能從深層次去理解“最多跑一次”改革的發(fā)生及其意義。第一個(gè)問(wèn)題就是，如果不是現(xiàn)在的書記主政浙江，而是別的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)浙江，那么是否有這一次“最多跑一次”的改革？或者說(shuō)，其他領(lǐng)導(dǎo)來(lái)主政浙江，浙江會(huì)進(jìn)行什么樣的改革？有沒有可能出現(xiàn)，不管誰(shuí)來(lái)浙江主政，都會(huì)出現(xiàn)類似于“最多跑一次”改革那樣的改革？第二，行政體制中存在著不少弊病，不只存在于浙江，其他省區(qū)同樣存在，甚至比浙江更多或者更為嚴(yán)重，但是為什么在浙江而不在別的區(qū)域出現(xiàn)“最多跑一次”這樣的改革呢？也并不是說(shuō)，浙江人和浙江領(lǐng)導(dǎo)一定比其他地方的高明，他們也可能會(huì)想到要進(jìn)行改革，或者想到了浙江人、浙江領(lǐng)導(dǎo)所想到的，但是，為什么浙江啟動(dòng)了“最多跑一次”改革并取得相當(dāng)大的成績(jī)？這就需要放到整個(gè)中國(guó)改革歷史進(jìn)程中和浙江改革尤其行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)之中進(jìn)行理解與分析。這方面的解析很少。已有的研究與媒體的關(guān)注多半集中于改革的意義、必要性價(jià)值，或者改革的具體措施，或者是改革的效果，而鮮有關(guān)注或討論這個(gè)“最多跑一次”是如何發(fā)生的？為什么會(huì)首先出現(xiàn)于浙江？如果這個(gè)改革要深入（對(duì)浙江本身而言），這個(gè)改革要擴(kuò)散到其他地方，那么，這兩個(gè)問(wèn)題是有必要加以研究的。

一、理解之框架：改革的累積性效應(yīng)

累積性效應(yīng)（cumulative effect）實(shí)際上是普遍存在的，中西不少諺語(yǔ)都有所表示，西方的如羅馬不是一天建成的，中國(guó)的如《荀子·勸學(xué)》中所說(shuō)的“不積跬步，無(wú)以至千里；不積小流，無(wú)以成江?！保角?，等等。累積效應(yīng)研究， 它最初始于環(huán)境影響評(píng)價(jià)。累積環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)調(diào)單一影響活動(dòng)在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生的環(huán)境影響可能不明顯而被忽視， 但多項(xiàng)活動(dòng)或多次重復(fù)活動(dòng)疊加， 在長(zhǎng)時(shí)間和較大空間范圍的影響是潛在的和顯著的。從學(xué)術(shù)的角度來(lái)講，心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)較早使用累積效應(yīng)概念。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）在1957年提出了循環(huán)累積因果理論（cumulative causation model）。繆爾達(dá)爾等認(rèn)為，在一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)各因素之間存在著循環(huán)累積的因果關(guān)系：某一社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的變化，會(huì)引起另一社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的變化，這后一因素的變化，反過(guò)來(lái)又加強(qiáng)了前一個(gè)因素的那個(gè)變化，并導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程沿著最初那個(gè)因素變化的方向發(fā)展，從而形成累積性的循環(huán)發(fā)展趨勢(shì)。從制度主義尤其社會(huì)學(xué)制度主義角度來(lái)看，制度具有歷史連續(xù)性和累積性，當(dāng)前的實(shí)踐是建立在過(guò)去基礎(chǔ)之上的，在一個(gè)當(dāng)前實(shí)踐下面埋藏著歷史遺留下來(lái)的不同層次的價(jià)值和理解力。累積性的基本過(guò)程中存在著各種可能的機(jī)制。從制度主義角度來(lái)看，制度、體制改革的角度積累的過(guò)程至少存在著三種不同的機(jī)制：路徑依賴、時(shí)間依賴以及報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。制度主義強(qiáng)調(diào)歷史環(huán)境和初始制度對(duì)制度變遷的制約，注重通過(guò)追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來(lái)找出過(guò)去對(duì)現(xiàn)在的重要影響，這就是路徑依賴和時(shí)間依賴機(jī)制，它們會(huì)導(dǎo)致某種體制或制度資源的不斷積累，從而鞏固和擴(kuò)大其進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)。而“制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化”①[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年版，第126頁(yè)。。就行政體制而言，行政系統(tǒng)的前期確立的結(jié)構(gòu)和信念在一定程度上制約后來(lái)的結(jié)構(gòu)與信念，可以這樣說(shuō)，一旦一種既定形態(tài)的行政系統(tǒng)得以存在，它就會(huì)對(duì)未來(lái)行政體制的變革產(chǎn)生影響。當(dāng)然，我們不能夸大累積效應(yīng)，不論是個(gè)體的積累還是組織機(jī)構(gòu)的積累，都會(huì)遇到抑制其增長(zhǎng)的各種復(fù)雜的力量，其累積效應(yīng)是有限度的。

這種累積因果機(jī)制同樣存在于中國(guó)的改革之中。中國(guó)改革的一個(gè)突出特點(diǎn)就是漸進(jìn)性和累積性，即中國(guó)的改革是屬于一種稱之為漸進(jìn)改革模式，而這種漸進(jìn)性、累積性是通過(guò)一系列政策選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，累積性效應(yīng)決不只是正向的、積極的，其實(shí)還存在不少反向的、負(fù)面的累積性效應(yīng)。例如，由于我們的一些改革是繞開核心、深水區(qū)而進(jìn)行的，沿著一條“摸著石頭過(guò)河”的路徑走，改革所累積的矛盾和問(wèn)題相互交織、不斷爆發(fā)，因此成為繼續(xù)深化改革所面臨的強(qiáng)大阻力和困難。

二、改革的累積性效應(yīng)： “放管服”改革歷程中的浙江“三步曲”

“最多一次跑”的改革當(dāng)然有著時(shí)代的要求，正如，浙江省委書記車俊所指出：“‘最多跑一次’改革反映了企業(yè)和群眾的呼聲，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記賦予浙江的新使命新要求的深入實(shí)踐，是我省加強(qiáng)政府自身改革的再深化再推進(jìn)?！雹佘嚳。骸洞蟮堕煾七M(jìn)“最多跑一次”改革》，浙江在線， 2017年2月10日。不少文章也指出，浙江“最多一次跑”的改革是歷史發(fā)展的必然，是水到渠成的創(chuàng)舉。例如，發(fā)表于《今日浙江》的 文章“浙江加快推進(jìn)‘最多跑一次’改革綜述”指出，“浙江有條件有能力實(shí)現(xiàn)‘最多跑一次’”。而所謂的“水到渠成”或“浙江有條件有能力實(shí)現(xiàn)‘最多跑一次’”，其實(shí)都表達(dá)出了改革具有累積性效應(yīng)之意思。

上面所提及的“浙江加快推進(jìn)‘最多跑一次’改革綜述”一文以極為簡(jiǎn)潔的文字列出了浙江省行政改革的歷程。②葉慧 ：《浙江加快推進(jìn)“最多跑一次”改革綜述》，《今日浙江》 ， 2017年第8期 。有關(guān)浙江行政審批制度改革，也請(qǐng)參閱《行政審批制度改革的浙江經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)——本刊專訪浙江省發(fā)改委（審改辦）副主任翁建榮》，《黨政視野》，2016年第4期。近二十年來(lái)浙江的行政體制改革（主要表現(xiàn)為“放管服”改革）較為典型地體現(xiàn)出改革的累積性效應(yīng)和邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系。自1999年全國(guó)首家行政服務(wù)中心在上虞市（現(xiàn)為紹興市上虞區(qū)）成立以來(lái)，浙江政府多次、多維度的改革對(duì)行政體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整產(chǎn)生了累積效應(yīng)，最終出現(xiàn)了“最多跑一次”改革。

首先是行政服務(wù)中心的成立及其運(yùn)行。以1999年全國(guó)首家行政服務(wù)中心在上虞市（現(xiàn)為紹興市上虞區(qū)）成立為起點(diǎn)，浙江的行政審批制度改革率先在全國(guó)破冰。此后，浙江完成了三輪行政審批制度改革，更簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)，更少的審批項(xiàng)目，更快的辦事流程，讓浙江逐步形成了獨(dú)特的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，原有的3251項(xiàng)行政審批事項(xiàng)減少了50.6%。2002年1月，浙江第二輪行政審批制度改革開始，到當(dāng)年底，共減少行政審批事項(xiàng)46.7%。2003年10月，浙江開始第三輪行政審批制度改革，省級(jí)層面僅保留行政許可事項(xiàng)718項(xiàng)、非行政許可審批事項(xiàng)243項(xiàng)。③以上數(shù)據(jù)來(lái)自于《浙江行政行政審批改革歷程》，《人民日?qǐng)?bào)》 2014年5月12日。

接下來(lái)是“審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革。標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)制度，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。國(guó)家十三規(guī)劃中提出了加快推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。但是，其實(shí)早于這個(gè)綱要，浙江省寧波市于2012年開始探索政審批標(biāo)準(zhǔn)化。在寧波等地的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2013年3月，浙江省人民政府印發(fā)了《浙江省深化行政審批制度改革實(shí)施方案》，在全省推廣行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。浙江試圖通過(guò)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革走上一條“以標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)促進(jìn)審批流程的再造”之路，其實(shí)質(zhì)就在于用標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)規(guī)范政府的用權(quán)行為。

然后是“四張清單一張網(wǎng)”改革。2013年11月，浙江省委、省政府決定，將“建立公開政府權(quán)力清單制度”作為重點(diǎn)突破的改革項(xiàng)目，期望能從縱向撬動(dòng)政府自身改革，從橫向撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的改革。2014年3月，杭州市富陽(yáng)區(qū)公布全國(guó)首份縣級(jí)政府“權(quán)力清單”。2014年5月，作為浙江省行政權(quán)力“一張網(wǎng)”的重要支撐，省級(jí)部門行政權(quán)力事項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)基本形成，43家具有行政審批事項(xiàng)的省級(jí)部門、共計(jì)756項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)（含子項(xiàng)）全部納入事項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)。2014年6月，浙江在全國(guó)率先將省級(jí)政府部門的權(quán)力清單曬于網(wǎng)上，50多個(gè)省級(jí)部門的1.23萬(wàn)項(xiàng)行政權(quán)力歷經(jīng)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)3個(gè)環(huán)節(jié)，最終保留4236項(xiàng)列入清單，精簡(jiǎn)幅度超過(guò)六成。截至2015年底，浙江省級(jí)實(shí)際執(zhí)行的行政審批事項(xiàng)已從1000多項(xiàng)減少到283項(xiàng)，非行政許可審批事項(xiàng)全面取消。①以上信息與數(shù)據(jù)來(lái)自于浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站的《行政審批制度改革》一文?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”其實(shí)是在吸納浙江各地和其他省市區(qū)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，再次劃定政府行政權(quán)力的范圍，并構(gòu)建一個(gè)基于省域之上的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。

水差不多到了，就等契機(jī)。2016年底，時(shí)任浙江省長(zhǎng)車俊提出了“最多跑一次”改革的新理念。但是，這個(gè)被稱為時(shí)下浙江“最走心的一個(gè)熱詞”的“最多跑一次”，不是一夜間突然冒出于浙江大地，它是浙江改革累積性效應(yīng)之顯現(xiàn)。實(shí)際上，在提出并實(shí)施“最多跑一次”之前，浙江各地已經(jīng)進(jìn)行了諸多實(shí)踐，為這個(gè)改革打下基礎(chǔ)。例如，2015年以來(lái)，麗水市以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，提升審批效率。臺(tái)州市推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的“三步曲”，推進(jìn)“放管服”顯成效。杭州、嘉興、衢州等地以同類審批項(xiàng)目流程再造為重點(diǎn)，應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”思維，積極構(gòu)建分類“一窗受理”審批新模式，實(shí)現(xiàn)“一窗受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”的集成化審批服務(wù)，著力解決審批過(guò)程部門聯(lián)動(dòng)性差、企業(yè)重復(fù)遞交資料等現(xiàn)象。例如，嘉興市通過(guò)“一窗受理”，市場(chǎng)準(zhǔn)入類新設(shè)企業(yè)審批時(shí)限由5個(gè)工作日提速為3個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，工業(yè)備案項(xiàng)目從取得土地到施工許可由原來(lái)的45天縮減為現(xiàn)在承諾15天，產(chǎn)權(quán)辦理和抵押登記提速3倍以上。浙江省各地加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，減少一個(gè)審批層級(jí)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和群眾90%以上辦件量在縣一級(jí)辦理，為打通服務(wù)群眾“最后一公里”創(chuàng)造條件，構(gòu)建便民高效審批服務(wù)體系。②以上信息與數(shù)據(jù)來(lái)自于浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站的《行政審批制度改革》一文?！白疃嗯芤淮巍备母锸钦憬≡谛滦蝿?shì)下進(jìn)行行政審批制度深化改革，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型中提出的新目標(biāo)，它是“四張清單一張網(wǎng)”改革的繼承和繼續(xù)。從浙江各地的實(shí)踐不難看出，“最多跑一次”改革是以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為其現(xiàn)實(shí)的抓手，試圖通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的方式，借由大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，提高公共服務(wù)便利性。

浙江省行政審批制度從行政服務(wù)中心的設(shè)立、“審批標(biāo)準(zhǔn)化”的改革，到率先推進(jìn)“四張清單一張網(wǎng)”的建設(shè)，再到目前“最多跑一次”改革，浙江漸進(jìn)式的行政審批制度改革呈現(xiàn)出了一種內(nèi)生的演進(jìn)邏輯。從累積效應(yīng)的視角來(lái)看，浙江的“放管服”改革過(guò)程中的每一步的成就和表現(xiàn)都對(duì)后續(xù)的發(fā)展帶來(lái)積極的影響，即改革過(guò)程本身具有累積效應(yīng)的特征。當(dāng)然，“放管服”改革的成效不僅受到相繼的改革路徑的影響，受到改革內(nèi)容的影響，也受到宏觀的國(guó)家政策環(huán)境、浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的影響。

這些改革的一步步、一次次推進(jìn)及其效應(yīng)的累積不僅改變了政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的觀念、態(tài)度和工作方式，而且改變了作為一個(gè)整體的浙江政策執(zhí)行、政府行政的宏觀環(huán)境。

三、改革錦標(biāo)賽：“最多跑一次”改革的各種形態(tài)

“最多跑一次”秉持著以人民為中心的改革發(fā)展理念，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，是新時(shí)代“放管服”改革的浙江樣本。一方面，浙江的“最多跑一次” 本身也正在多層級(jí)、多維度地推進(jìn)。從衢州等地的實(shí)踐來(lái)看，以優(yōu)化服務(wù)為重點(diǎn)，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”為支撐，推動(dòng)“最多跑一次”改革，以綜合治理為抓手，推進(jìn)“最多跑一次”向基層延伸是進(jìn)一步深化的方向。2018年3月，“最多跑一次”出現(xiàn)于李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中。

另一方面，地方經(jīng)驗(yàn)多樣性明顯地呈現(xiàn)出來(lái)，似乎一種互相間競(jìng)逐的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)了：盡管名稱不一，“最多跑一次”、“一次不跑”、 “零跑腿”、“只跑一次”，但是，各地似乎都在追趕并想超越浙江的經(jīng)驗(yàn)。例如，西安于2017年3月公布首批“最多跑一次”事項(xiàng)；在江蘇，2017年7月推出了“不見面審批”服務(wù)，首批上萬(wàn)項(xiàng)事項(xiàng)清單在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布；2017年10月，山東省推出“零跑腿”、“只跑一次”事項(xiàng)35998項(xiàng)，等等。這些地方的改革似乎給人有著后來(lái)者居上，彎道超車的感覺。在人類歷史中，后來(lái)者居上或彎道超車都是常見的現(xiàn)象。但是，如果從累積性效應(yīng)的角度來(lái)看，有兩個(gè)問(wèn)題需要思考的：一是無(wú)論后來(lái)者居上還是彎道超車都是可以的，但是如何保持下去或可持續(xù)性呢？二是憑什么可以實(shí)現(xiàn)后來(lái)居上或彎道超車？一個(gè)非正式的信息表明，某一西部的省級(jí)政府欲參考浙江經(jīng)驗(yàn)，從中有選擇地仿照浙江的一些做法（注意，那個(gè)地方政府的本意只是仿照，而不是后來(lái)者居上，更不是彎道超車的企圖），但是實(shí)施起來(lái)卻困難重重，因?yàn)闆]有累積性的基礎(chǔ)。

人們不難從改革開放40年以來(lái)的歷程中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府創(chuàng)新有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)，一是多半的創(chuàng)造都是問(wèn)題導(dǎo)向，以解決問(wèn)題為目標(biāo)。地方政府所謂的制度創(chuàng)新的基本邏輯就是政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性變遷所帶來(lái)的挑戰(zhàn)與政府的回應(yīng)；二是以“第一”或“唯一”論創(chuàng)新英雄，即大家都要自己創(chuàng)新，一切都要自己創(chuàng)新，而不采納或借用別人的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，因此，創(chuàng)新的擴(kuò)散與推廣很難展開，而這就形成了中國(guó)所特有的創(chuàng)新或改革的政治競(jìng)賽。其實(shí)，這樣一來(lái)我們就不難理解為什么在“放管服”改革過(guò)程中，自從浙江稱之為“最多跑一次”改革后，別的地方?jīng)Q不會(huì)再用“最多跑一次”改革的說(shuō)法，而是用“零跑腿”、“只跑一次”甚至“一次也不跑”，盡管其實(shí)質(zhì)和做法并沒有什么差別。這就是政府治理的重要邏輯，而這個(gè)邏輯背后就是中國(guó)區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)，而這種競(jìng)爭(zhēng)就是中國(guó)情境下的錦標(biāo)賽（Tournament）。

錦標(biāo)賽理論（Tournament Theory ）最初是由Lazear和Rosen提出，開始是運(yùn)用于企業(yè)之中，后來(lái)運(yùn)用到行政、政治領(lǐng)域。在中國(guó)，政治錦標(biāo)賽討論的對(duì)象是中國(guó)政府的橫向關(guān)系即同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。觀察改革開放的歷程，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)越來(lái)越明顯的現(xiàn)象就是，中國(guó)的地方政府的政治錦標(biāo)賽已經(jīng)從GDP錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)向了改革的錦標(biāo)賽，“最多跑一次”改革就是最近也是較為典型的一個(gè)例子。

當(dāng)然，對(duì)于改革的政治錦標(biāo)賽，沒有必要匆匆地給予批評(píng)或贊許的評(píng)價(jià)，而這里也只想指出這個(gè)現(xiàn)象，希望引起研究中國(guó)地方政治與治理的人們的關(guān)注。

四、“最多跑一次”改革的效應(yīng)與走向

“最多跑一次”改革自身也一定會(huì)有累積性效應(yīng)。這個(gè)累積性效應(yīng)，一是對(duì)于“最多跑一次”改革本身具有進(jìn)一步推動(dòng)的作用，免得其陷入“一陣風(fēng)”或換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)換一個(gè)思路、做法這樣的不持續(xù)發(fā)展的結(jié)果①事實(shí)上，自實(shí)施“最多跑一次”改革以來(lái)，其累積效應(yīng)和改革效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，也得到浙江人民的充分肯定。從2017年8月7日所舉行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新聞發(fā)布會(huì)上了解到，2017年6月份，浙江省統(tǒng)計(jì)局、省社科院組織了抽樣調(diào)查，分地區(qū)、分事項(xiàng)抽查了10000個(gè)“最多跑一次”事項(xiàng)的特定服務(wù)對(duì)象（群眾和企業(yè)），滿意、比較滿意的比例已經(jīng)達(dá)86.9%，而90.6%的受訪者也認(rèn)為“到政府辦事比以前更方便”。數(shù)據(jù)來(lái)自于“浙江舉行‘最多跑一次’改革第三次新聞發(fā)布會(huì)”，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2017年8月7日。，從而對(duì)于進(jìn)一步深化浙江行政體制改革具有累積性?！白疃嗯芤淮巍备母镏跃哂欣鄯e性效應(yīng)，來(lái)自于諾思所說(shuō)的報(bào)酬遞增（increasing returns）和適應(yīng)性預(yù)期的機(jī)制。諾思曾經(jīng)指出，如果存在報(bào)酬遞增和不完全市場(chǎng)時(shí)，制度則是重要的，自我強(qiáng)化機(jī)制就會(huì)起作用。而當(dāng)制度給人們帶來(lái)巨大好處時(shí)，人們對(duì)之產(chǎn)生了強(qiáng)烈而普遍的適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，從而使制度進(jìn)一步處于支配地位，這就是適應(yīng)性預(yù)期。二是對(duì)于其他領(lǐng)域的改革來(lái)說(shuō)也有影響性，這就是諾思制度變遷理論中協(xié)調(diào)效應(yīng)所起的作用。

（一）從數(shù)量、程序與技術(shù)的累積到質(zhì)的提升

“最多跑一次”是百姓的語(yǔ)言，一種形象生動(dòng)的說(shuō)法，但不管如何形象的說(shuō)法，“一次”畢竟說(shuō)明數(shù)量上的要求了。那么，如何理解這個(gè)“一”？筆者以為，這個(gè)“一”首先應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的“一、二、三、四”的“一”。當(dāng)然，任何事都做到“一次”顯然是不現(xiàn)實(shí)的，也不可能。因此，“列清單”自然是可行的，也是負(fù)責(zé)的做法，而清單中的“一”絕對(duì)是數(shù)量上的“一”。從2017年8月7日所舉行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新聞發(fā)布會(huì)上了解到，浙江省級(jí)對(duì)外公布的“最多跑一次”事項(xiàng)已達(dá)889項(xiàng)（含中直單位在浙機(jī)構(gòu)285項(xiàng)），設(shè)區(qū)市本級(jí)平均845項(xiàng)，縣（市，區(qū)）平均732項(xiàng)，都達(dá)到同級(jí)權(quán)力事項(xiàng)的80%以上。按2016年辦件量測(cè)算，省、市、縣三級(jí)已公布“最多跑一次”事項(xiàng)的辦件量占到全部辦件量80%以上。這889項(xiàng)的事情，企業(yè)和百姓只要跑一次就行了而且只能一次。②事實(shí)上，自實(shí)施“最多跑一次”改革以來(lái)，其累積效應(yīng)和改革效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，也得到浙江人民的充分肯定。從2017年8月7日所舉行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新聞發(fā)布會(huì)上了解到，2017年6月份，浙江省統(tǒng)計(jì)局、省社科院組織了抽樣調(diào)查，分地區(qū)、分事項(xiàng)抽查了10000個(gè)“最多跑一次”事項(xiàng)的特定服務(wù)對(duì)象（群眾和企業(yè)），滿意、比較滿意的比例已經(jīng)達(dá)86.9%，而90.6%的受訪者也認(rèn)為“到政府辦事比以前更方便”。數(shù)據(jù)來(lái)自于“浙江舉行‘最多跑一次’改革第三次新聞發(fā)布會(huì)”，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2017年8月7日。

浙江省委、省政府將 “最多跑一次”當(dāng)作2017年重要工作來(lái)抓，當(dāng)然不只是拘泥數(shù)量上的目標(biāo)“一次”。 “最多跑一次”表現(xiàn)為企業(yè)、老百姓到政府機(jī)構(gòu)辦事的次數(shù)，但是，其實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力邊界的再界定?！白疃嗯芤淮巍备母锞褪切袆?dòng)者在一定環(huán)境制約下所做的簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)過(guò)程，所涉及到的是政府權(quán)力清單要“瘦身”，責(zé)任清單要“強(qiáng)身”。事實(shí)上，應(yīng)該先明確部門責(zé)任，再進(jìn)行授權(quán)，形成問(wèn)責(zé)機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制，真正做到科學(xué)確權(quán)、科學(xué)授權(quán)和科學(xué)治權(quán)。當(dāng)然，簡(jiǎn)政放權(quán)并非一日之功，并非一蹴而就的事，而是依靠一件件的“一次”，一次次的“一次”，它們具有累積性的效應(yīng)。程序與技術(shù)的維度的累積同樣不可少，同樣具有累積性的效應(yīng)。

通過(guò)“最多跑一次”這種面上呈現(xiàn)出的量化型改革能否給浙江行政體制甚至整個(gè)中國(guó)政治體制帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的變化仍然需要時(shí)間的檢驗(yàn)，然而，這種量化的累積性改革無(wú)疑是實(shí)質(zhì)性變化的一個(gè)重要的條件。此外，黨的十八以來(lái)所進(jìn)行的一系列改革舉措尤其依法治國(guó)、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)本身所包含的許多政治內(nèi)涵為浙江行政體制改革進(jìn)一步深化提供了廣闊的宏觀制度之空間。

（二）從“最多跑一次”到行政體制改革的突破、再造

時(shí)任浙江省長(zhǎng)車俊在全國(guó)兩會(huì)上回答香港文匯報(bào)大公報(bào)記者提問(wèn)時(shí)指出：“為什么提出‘最多跑一次’？是讓老百姓和企業(yè)有更多的獲得感，因?yàn)槲覀冊(cè)谡{(diào)查的時(shí)候，群眾感覺到的不是你簡(jiǎn)政放權(quán)多少項(xiàng)多少次，而是感覺到我到政府去辦事方便不方便。如果我辦一件事情要多次、多個(gè)部門跑，我就感覺到很不方便。所以我們用了這一個(gè)老百姓的語(yǔ)言來(lái)代表我們這次改革的深化，這是老百姓的語(yǔ)言，‘最多跑一次’?！雹佟丁白疃嗯芤淮巍闭娴哪茏龅絾幔空憬∈￠L(zhǎng)：一定實(shí)現(xiàn)！》，新藍(lán)網(wǎng)，2017年3月8日。從車俊的回答可以看出什么？原來(lái)這事一次可以辦成的，但以往卻讓百姓跑細(xì)了腿。這又說(shuō)明什么？說(shuō)明我們過(guò)去要經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié)的辦事程序是多余的，不必要的，即人們所說(shuō)的“重塑行政事項(xiàng)流程”。這又說(shuō)明什么？是否說(shuō)明這些機(jī)構(gòu)、窗口和工作人員是多余的？這種情況是否意味我們要重新審視行政機(jī)構(gòu)本身的改革？是否意味著回到整體性的行政體制改革，而不只是“四清清單一張網(wǎng)”這樣的事？

說(shuō)到底，“最多跑一次”改革重點(diǎn)不在構(gòu)建實(shí)體大廳、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、統(tǒng)一熱線三個(gè)友好界面，建設(shè)“政府”的統(tǒng)一前臺(tái)，而在于突破部門割據(jù)局面、重塑行政事項(xiàng)流程這個(gè)行政后臺(tái)的問(wèn)題?？梢钥吹贸龅氖牵白疃嗯芤淮巍备母锏乃悸坊蛘哒f(shuō)工作主要還是集中在程序上的改革。但是，問(wèn)題在于，僅僅依靠上面所說(shuō)的新技術(shù)的支撐和辦事流程的重塑，并不能完全有效地解決行政體制的問(wèn)題或目前所遇到的瓶頸。也就是說(shuō)，突破部門割據(jù)、行政事項(xiàng)流程的改革是有限度的，這種限度是否倒逼回到體制本身的改革軌道上來(lái)或者說(shuō)走向新版本的行政體制改革？

如果我們將“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)視為在新形勢(shì)下的行政改革的1.0版本，那么，不妨將“最多跑一次”稱之為2.0版的改革。這種的分析，實(shí)際上要表明的是，無(wú)論“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，還是“最多跑一次”改革，都是技術(shù)性、程序性方面的改進(jìn)與完善，而這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，技術(shù)性、程序性改革固然重要，但是，更為關(guān)鍵還是作為制度層面的體制改革本身。綜上而言，“最多跑一次”實(shí)質(zhì)上是“政府權(quán)力邊界的再界定”，它指向“先明確部門責(zé)任，再進(jìn)行授權(quán)，形成問(wèn)責(zé)機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制，真正做到科學(xué)確權(quán)、科學(xué)授權(quán)和科學(xué)治權(quán)”。這或許是浙江行政體制改革走向3.0版的核心所在。