論加強黨內法規(guī)學科建設

劉 長 秋

提 要：加強黨內法規(guī)學科建設是依規(guī)治黨的迫切需要，是貫徹落實中央精神的理性選擇，黨內法規(guī)制度建設的重任決定了加強這一學科建設的必然性，而加強黨內法規(guī)學科建設也具有現實可行性。為了推進黨內法規(guī)學科建設，需要盡快將黨內法規(guī)學納入教育部二級學科目錄，需要加強黨內法規(guī)理論人才培養(yǎng)工作，并需要盡快啟動黨內法規(guī)學的教材編纂工作，鼓勵成立黨內法規(guī)研究方面的專門機構。

自黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確將黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，從而使之成為中國特色社會主義法治體系不可或缺的組成部分以來，國內學術界有關黨內法規(guī)的研究即全方位展開。而伴隨著全面依法治國戰(zhàn)略的推進以及黨中央對管黨治黨問題的高度關切與重視，黨內法規(guī)的研究及其制度建設已經成為提高黨的自身建設以及國家治理能力建設過程中一個無法回避的重要問題。黨的十九大報告明確提出：“增強依法執(zhí)政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導。”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第68-69頁。這顯然為黨內法規(guī)制度建設指明了方向，有助于黨內法規(guī)制度建設的進一步深入推進。然而，與此極不相適應的是，盡管“黨內法規(guī)研究正以星火燎原之勢不斷發(fā)展，黨內法規(guī)學日益成為一門顯學”②王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規(guī)研究的基礎概念辨析》，《中國法學》，2018年第2期。，但目前黨內法規(guī)學還只能算是一個跨越法學與政治學的新學科，國內學術界還普遍缺乏黨內法規(guī)學的學科建設意識，黨內法規(guī)學的學科建設還比較薄弱，甚至立足于學科建設的視角來研究黨內法規(guī)的成果都還相對少見。這極大地制約了黨內法規(guī)研究的深入開展以及黨內法規(guī)制度建設的進一步推進。為此，急需要加強黨內法規(guī)學科建設，以便更好地推進黨內法規(guī)制度建設，真正實現依規(guī)治黨以及全面從嚴治黨。

一、加強黨內法規(guī)學科建設的必要性與可行性

筆者以為，在黨內法規(guī)已經成為中國特色社會主義法治體系重要組成部分且依規(guī)治黨被認為是依法治國的前提和必要條件，而“依法治國的關鍵環(huán)節(jié)在于依法、依規(guī)治黨”①沈國明：《論依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關系》，《東方法學》，2017年第4期。的前提下，進一步推進黨內法規(guī)制度建設以推進依規(guī)治黨，已經成為當今中國社會治理的一個內在要求。正因為如此，黨中央對黨內法規(guī)制度建設給予了高度重視且傾力推進。在此背景下，加強黨內法規(guī)學科建設不僅具有理論上的必要性，也具有現實的可行性。

（一）加強黨內法規(guī)學科建設的必要性探討

1.加強黨內法規(guī)學科建設是依規(guī)治黨的迫切需要

正如2018年3月11日修改通過的《中華人民共和國憲法》所明確指出的，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心，是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)取得成功的關鍵，“黨的生死關乎國家存亡”②秦強：《強化依規(guī)治黨打造全面從嚴治黨制度利器》，《前線》，2016年第11期。。為此，黨中央反復強調指出，中國的事情關鍵在于黨，在于黨要管黨，全面從嚴治黨。在法治已經成為當代社會主旋律的背景下，治黨需要依規(guī)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國的若干重大問題的決定》明確將“形成完善的黨內法規(guī)體系”作為全面推進依法治國的基本目標，將黨內法規(guī)納入我國社會主義法治體系之內，并明確指出：依法執(zhí)政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨。新形勢下，黨面臨著執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環(huán)境考驗，且要直面精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險，急需要全面從嚴治黨，急需要更好地發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。而黨內法規(guī)是全面從嚴治黨“四梁八柱”，也是全面推進依法治國的重要保障。加強黨內法規(guī)制度建設，推進依規(guī)治黨，是全面從嚴治黨的長遠之策與根本之策，是依法治國的必然要求。而從理論上來說，加強黨內法規(guī)制度建設、依規(guī)治黨，作為制度治黨的實踐與內在要求，顯然需要建立在一定的理論指導之上，需要有相關的學科為其提供理論支撐。而黨內法規(guī)學就是承擔這樣使命的一個學科。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規(guī)與同樣作為中國特色社會主義法治體系組成部分的國家法相比還處于剛剛被關注和重視的階段。與國家法建設已經有了深厚的理論支撐與智力引導不同，黨內法規(guī)制度建設還沒有一個合適的學科來充分支撐其發(fā)展。這使得黨內法規(guī)制度建設盡管已經取得了重要進展，但在基礎理論研究上還比較薄弱，甚至連黨內法規(guī)自身的性質和定位等這類基礎問題還存在不小的爭議。而這無疑制約了黨內法規(guī)制度建設的進一步推進，影響了依規(guī)治黨的深入。就此而言，加強黨內法規(guī)學科建設是深入推進依規(guī)治黨的迫切需要。

2．加強黨內法規(guī)學科建設是貫徹落實中央依規(guī)治黨精神的理性選擇

當前，全面從嚴治黨作為“四個全面”戰(zhàn)略的重要組成部分，已經成為管黨治黨的主旋律，成為新時代推進黨的建設的偉大工程的必然需求和重要保障。而就全面從嚴治黨與依規(guī)治黨的關系來說，全面從嚴治黨是依規(guī)治黨的目的與歸宿，而依規(guī)治黨則是全面從嚴治黨的客觀要求、基本路徑和內在保障。治黨務必從嚴，從嚴必依法度。正因為如此，在全面從嚴治黨已經成為當前及今后管黨治黨主旋律的情勢下，加強黨內法規(guī)制度建設以推進依規(guī)治黨，成為黨中央高度關注和反復強調的一個極其重要的問題。在黨的十八屆四中全會、五中全會、六中全會以及黨的十九大等通過的決議、公報或報告中，都無一例外地強調了加強黨內法規(guī)制度建設以推進依規(guī)治黨的重要性，甚至中央還專門于2016年12月下旬召開了黨內法規(guī)工作會議，就黨內法規(guī)工作問題作出專門部署，并在此基礎上于2017年6月印發(fā)了《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》。2018年2月，中央又印發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，對今后5年黨內法規(guī)制度建設進行頂層設計，提出了指導思想、目標要求、重點項目和落實要求。在此背景下，強化黨內法規(guī)制度建設以推進依規(guī)治黨的重要性已經不言而喻。加強黨內法規(guī)學科建設以通過黨內法規(guī)學科建設帶動黨內法規(guī)制度建設，實現依規(guī)治黨、全面從嚴治黨，已經成為貫徹落實黨中央相關決議與會議精神的理性選擇。

3.黨內法規(guī)制度建設的重任決定了加強這一學科建設的必然性

學科的產生與發(fā)展來源于社會的現實需要，社會需要是學科產生和發(fā)展的動力?！皼]有社會實踐需要，理論就不會產生和存在，學科更是如此。社會需要在先，學科產生在后?！雹偻跄粒骸秾W科建設與犯罪學的完善》，《法學研究》，1998年第5期。無論是法學、政治學、經濟學、歷史學，還是作為一門全新學科的黨內法規(guī)學，都遵循此律。加強黨內法規(guī)學科建設來源于推進黨內法規(guī)制度建設以踐行并推進依規(guī)治黨從而實現全面從嚴治黨的現實需要。黨中央提出，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障。而在距離建黨100周年所剩時間無多且黨內法規(guī)制度體系尚存在不少短板和缺漏的情勢下，黨內法規(guī)制度建設的任務還是非常繁重的。這對黨內法規(guī)理論研究提供了重要機遇，但同時也形成了巨大挑戰(zhàn)。就目前來看，國內黨內法規(guī)學的研究盡管已經取得了一定成就，但在諸如“黨內法規(guī)的歷史發(fā)展”、“黨內法規(guī)與國家法的關系”、“依規(guī)治黨的內涵”以及如何實現“依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨協同推進、一體建設”等關鍵問題的研究上還比較乏力，比較缺乏有說服力的研究成果，難以為黨內法規(guī)制度建設提供足夠有力的支撐。總體來看，國內黨內法規(guī)學的研究還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是在涉及法學與政治學的交叉領域，很多問題還沒有被充分有力地加以闡釋，還存在一些理論上的盲點與薄弱點，立足于單一法學視角或政治學視角的研究還存在視野不夠開闊的問題，還難以適應全面推進依法治國與全面從嚴治黨的實際需要。正如王岐山同志所指出的：“當前，黨內法規(guī)制度建設理論研究相對薄弱，對黨規(guī)黨紀的歷史淵源、地位作用、體例形式、產生程序等均需系統(tǒng)研究、予以確定?！雹趨⒁婈惡椴ā⒗韬?、張江英：《加強黨內法規(guī)制度建設為從嚴治黨提供制度保證》，《湖北日報》2015年4月25日。在此情形下，迫切需要理論界從法學與政治學跨學科的角度做進一步的深入推進。以此為立足點，進一步強化黨內法規(guī)學科建設意識，加強黨內法規(guī)學科建設，以更有效、穩(wěn)健地推進黨內法規(guī)制度建設，具有一定的必然性。

（二）加強黨內法規(guī)學科建設的可行性分析

國內黨內法規(guī)學研究的現狀決定了加強這一學科建設的可行性。自黨的十八屆四中全會以來，國內學術界有關黨內法規(guī)的研究呈現出明顯火熱的態(tài)勢，黨的十八屆六中全會的召開則進一步強化了這一態(tài)勢。黨的十八屆六中全會進一步強調了制度管黨與全面從嚴治黨的重要意義，并使黨內法規(guī)的地位得到進一步明確和突顯，“十八屆六中全會是改革開放以來首次以黨內法規(guī)建設為重點的中央全會，也是改革開放以來產生黨內法規(guī)數量最多的中央全會，是黨內法規(guī)建設、依規(guī)治黨的重要里程碑，豎起了黨內法規(guī)建設、依規(guī)治黨的新標桿”①鄧聯繁：《黨內制度建設的新標桿》，《光明日報》2016年 11月20日。。在此基礎上，2016年2月，中共中央專門召開了黨內法規(guī)工作會議，會議不僅明確指出加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，而且對今后黨內法規(guī)工作作出了明確部署與安排，要求牢牢把握黨內法規(guī)制度建設的正確方向，以黨章為根本依據，切實體現黨的意志主張，體現全面從嚴治黨要求，強化“四個意識”特別是核心意識、看齊意識，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，推動黨的制度優(yōu)勢更好轉化為治國理政的實際效能。受此影響和促動，國內黨內法規(guī)方面的研究被進一步推進和深化。就目前來看，國內學術界對于黨內法規(guī)的研究已經具備了相當基礎，不僅出版了十余部專著，發(fā)表了數百篇論文，且研究人員日眾，研究視角相對多樣，內容也比較全面。其中，既有政治學視角的研究，也有法學立場的探討，還有歷史學與經濟學視角的考究和梳理；既涉及黨內法規(guī)學學科建設本身，也涉及黨內法規(guī)的基本理論與制度，還涉及黨內法規(guī)工作的強化與推進；既有國內黨內法規(guī)理論與制度的研究，又有對國外黨內法規(guī)理論與制度的引介?？梢哉f，國內黨內法規(guī)的研究已經呈現出了良好的發(fā)展態(tài)勢，有關黨內法規(guī)研究的面向已經全面鋪開。不僅如此，有關單位已經在全國及各個省市層面上召開了眾多專項研討會，參與研討的專家以法學與政治學研究者為主，并兼有歷史學、經濟學等多個學科?？傮w來看，國內現有的研究已經使黨內法規(guī)學成為一個跨越法學與政治學兩個主要學科的熱點新學科。在此基礎上加強黨內法規(guī)學科建設具備現實基礎與可行性。

二、加強黨內法規(guī)學科建設的對策建議

從理論上來說，任何實踐的推進都離不開理論尤其是學科基礎理論的引導與支持。黨內法規(guī)制度建設實踐自然也不例外。黨內法規(guī)制度建設作為依規(guī)治黨的基礎，是全面依法治國的基礎和保障，也是推進黨和國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。黨內法規(guī)學作為以黨內法規(guī)制度建設為研究對象的學科對于黨內法規(guī)制度建設的推進發(fā)揮著重要的指導意義，有必要得到進一步加強。正如有學者所指出的，“進一步明確黨規(guī)學學科意識和思維、黨規(guī)學研究內容和方法，加強黨規(guī)學基礎研究和應用研究，完善和發(fā)展黨規(guī)學學科體系，對于豐富中國特色社會主義法治理論體系，推進黨和國家治理體系和治理能力現代化，具有重大和深遠的意義”②肖金明：《法學視野下的黨規(guī)學學科建設》，《法學論壇》，2017年第2期。。為了加強黨內法規(guī)學科建設，筆者提出以下幾個方面的對策建議。

（一）在法學及政治學一級學科目錄中明確設置黨內法規(guī)的二級學科

黨內法規(guī)是現代政黨制度的組成部分，是政黨政治的產物?，F代政黨制度是在產生憲法、實施憲政過程中形成的。實行政黨政制或政黨政治，是民主與法治的要求。③郭道暉、劉永艷：《政黨與憲制》，北京：法律出版社，2015年版，第1頁。因此，黨內法規(guī)是既具有政治屬性又具有法律屬性，兼具政治與法律雙重功能的一種制度規(guī)范，是在全面依法治國的背景下踐行全面從嚴治黨過程中運用法治思維管黨治黨所必須要倚重的一種規(guī)范。就學科淵源而言，黨內法規(guī)學其實是一個跨越法學與政治學的新學科，需要政治學與法學共同予以研究。目前，黨內法規(guī)學還只是一門理論上的新學科，且正處于形成和構建階段，盡管其基礎理論已經基本成型且具備了成為一個學科的基礎條件，但還沒有被納入教育部學科目錄中，成為官方正式承認的學科。而在我國，學科的建設與發(fā)展不僅成因于社會的現實需要，更在相當程度上取決于教育部對于學科的官方認可，因為能夠得到官方的認可往往直接影響甚至決定著相關教育資源的投入與分配。一旦學科被官方認可而被納入正式學科目錄，則其發(fā)展就往往會獲得相對更多的支持和扶助，就會相對順風順水，反之，其發(fā)展就會舉步維艱，難以推進。而黨內法規(guī)學作為一個新學科盡管契合了現實的需要且受到了學界的高度重視，但顯然還沒有被明確納入教育部的學科目錄之中。這種現狀直接制約了黨內法規(guī)學學科的發(fā)展，使得黨內法規(guī)學課程的開始與人才的培養(yǎng)等都還難以得到教育部門的全力支持，導致人們研究這一學科的熱情受到一定抑制，學科人才極為匱乏，難以適應推進黨內法規(guī)制度建設的迫切需要，難以適應依規(guī)治黨的現實需要。為此，筆者以為，急需在教育部的學科目錄中將黨內法規(guī)學明確作為一個學科加以列入，并在法學及政治學兩個學科領域開展專業(yè)教學與研究。這是指導黨內法規(guī)制度建設實踐，推進依規(guī)治黨，提高依規(guī)治黨能力的需要，也是培養(yǎng)黨內法規(guī)專門人才、解決人才缺乏問題的需要?？紤]到黨內法規(guī)學的研究既需要政治學學科的基礎，也需要法學學科的背景，可以將其分別列入法學與政治學這兩個一級學科的目錄之下，使之成為法學與政治學共同的二級學科。

（二）加快黨內法規(guī)學科專門研究人才的培養(yǎng)

學科建設的發(fā)展不僅需要官方對學科的認可與支持，也離不開學科人才的培養(yǎng)。一個學科形成和成熟的標志，除了具備相對成熟的學科基礎理論與相對固定的研究方法，亦即“在于它有自己獨特的范式”①吳國盛：《學科制度的內在建設》，《中國社會科學》，2002年第3期。，還在于擁有足夠的研究人才，尤其是后備研究人才。就目前來看，我國黨內法規(guī)研究的后備人才顯然還比較缺乏，與推進該學科發(fā)展的需要以及強化黨內法規(guī)制度建設以推進依規(guī)治黨的實際需要相比還存在較大差距。基于此，筆者以為，應當在明確設置黨內法規(guī)學這一新學科的基礎上，加快黨內法規(guī)學科專門人才的培養(yǎng)。具體而言，可以考慮在條件成熟的高等院校成立黨內法規(guī)學研究與教學的專門隊伍，并設置相關的學位點，招收并培養(yǎng)專門研究黨內法規(guī)學的碩士生、博士生以及博士后。在研究人才培養(yǎng)的過程中，應當突顯和強調黨內法規(guī)學科人才培養(yǎng)的跨學科特色，由政治學及法學專業(yè)的教授共同授課和培養(yǎng)，畢業(yè)后頒發(fā)法學專業(yè)碩士或博士學位。目前，國內已有極個別高校開始公開招收黨內法規(guī)研究方向的博士研究生，但由于該學科尚未被納入教育部學科目錄，各單位還難以全面招收這一專業(yè)的碩士研究生。②武漢大學已經于2017年開始了招收黨內法規(guī)學博士研究生及博士后的工作，而中國政法大學招收黨內法規(guī)學碩士研究生的工作也已經于2018年開始啟動。在該學科畢業(yè)生就業(yè)方面，由于目前各地黨內法規(guī)工作起步未久，絕大多數黨政部門都還比較缺乏這方面的專業(yè)人才，因此，筆者建議以計劃安排為主，盡可能安排畢業(yè)生先到人才極缺的黨政機關就業(yè)，從事與黨內法規(guī)相關的工作，以彌補目前各地黨內法規(guī)工作隊伍建設的巨大缺口，推進各地黨內法規(guī)工作的順利開展。

（三）盡快組織編寫黨內法規(guī)學方面的教材

學科成熟或至少是成型的一個重要標志在于擁有自己獨特的理論范疇，而教材則是適應教學需要，將這些理論范疇通識化、體系化、系統(tǒng)化和科學化的客觀需要。就此而言，學科的發(fā)展離不開教材的開發(fā)和建設。目前國內黨內法規(guī)研究方面出現了很多成果，也出現了很多黨內法規(guī)制度方面的資料匯編，但整體上還比較缺乏黨內法規(guī)的學科建設意識，還沒有一部真正意義上的黨內法規(guī)學教材。宋功德教授撰寫的《黨規(guī)之治》（法律出版社2015年版）對黨內法規(guī)的很多常識進行了系統(tǒng)介紹，對黨內法規(guī)學需要直面的很多問題進行了探討，屬于國內黨內法規(guī)研究方面的引領性著作，但并不是一本教材；而上海社會科學院法學所黨內法規(guī)研究中心于2016年編寫了《中國共產黨黨內法規(guī)通論》①即殷嘯虎主編的《中國共產黨黨內法規(guī)通論》，北京：北京大學出版社，2016年版。，盡管比較趨近于教材，但與教材的要求還存在一定差距。此外，國內還有很多有關黨內法規(guī)研究方面的專著，但都還難以做到通識化，與教材的要求相去甚遠。教材的缺乏已經成為制約黨內法規(guī)學科建設的重要掣肘。為了加強黨內法規(guī)學學科建設，推動這一學科更好地服務于依規(guī)治黨的理論研究與現實需要，同時也是出于更好地培養(yǎng)黨內法規(guī)專門人才之考慮，應當盡快組織國內相關專家成立專門的黨內法規(guī)教材編寫隊伍，并在深入論證和合理分工的基礎上盡早啟動黨內法規(guī)學統(tǒng)一規(guī)劃教材的編寫工作，使國內黨內法規(guī)學的研究、教學乃至學科設置能夠得到必要指導，避免盲目和無序。在教材的編纂上，應當堅持共識推進的原則，即將學界已經達成共識的學科知識點納入教材，作為通識予以宣教，而將尚存爭議的問題留待學界繼續(xù)討論，待逐步達成共識后再納入教材。這不僅是教材編纂的普遍要求，也是推進黨內法規(guī)學學科理論科學化的客觀選擇。

（四）鼓勵成立黨內法規(guī)研究的專門機構

任何學科建設都離不開理論研究的深入，理論研究是學科建設的基礎和支撐?！翱茖W學科是以科學理論為核心材料和其他材料構建起來的具有系統(tǒng)化的知識體系，是比科學理論更廣更深的認識形式?！雹谑鏌樄猓骸犊茖W認識論》，長春：吉林人民出版社，1990年版，第144頁。一門學科是關于一類社會現象的全面而系統(tǒng)化的科學知識，處于當時人類認識的最高水平。③劉長秋：《生命法學理論梳理與重構》，北京：中國政法大學出版社，2015年版，第49頁。當前，伴隨著全面依法治國戰(zhàn)略與全面從嚴治黨戰(zhàn)略的深入實施以及由此而來的國內學術界對黨內法規(guī)學研究的關注和重視，黨內法規(guī)學研究已經在我國風生水起。已有包括武漢大學、清華大學法學院、上海社會科學院法學所、中共中央黨校、新疆大學、深圳大學、西北政法大學、中國政法大學、華東政法大學、華南師范大學、福建師范大學以及內蒙古師范大學等在內的眾多高?；蚩蒲性核闪⒘藢ｉT的黨內法規(guī)研究中心或與之相關的專門研究機構，對黨內法規(guī)展開了系統(tǒng)深入和持續(xù)的研究。這對于推動黨內法規(guī)學的形成與發(fā)展起到了重要作用。但另一方面，目前在全國層面以及各個省、自治區(qū)與直轄市層面上，還少有成立專門的黨內法規(guī)研究學會這類可以整合全國或地區(qū)性黨內法規(guī)學研究人才與隊伍以推進這一學科建設的平臺。④目前而言，山東省法學會與吉林省法學會已經專門成立了黨內法規(guī)研究會，而北京也成立了黨內法規(guī)研究會。但其他省市尚為成立這樣的學會，而且迄今還沒有成立全國性的黨內法規(guī)研究學會。這不適應黨內法規(guī)學這樣一個跨法學與政治學的新學科之建構與發(fā)展的現實需要。為此，應當考慮盡快成立全國性黨內法規(guī)研究學會，并在此基礎上進一步推進地方性的黨內法規(guī)研究學會的建立和發(fā)展，并鼓勵那些有條件的科研院校繼續(xù)在現有研究機構的基礎上成立專門的黨內法規(guī)研究機構，推動黨內法規(guī)學的深入發(fā)展。