中國政治體制改革40年：基本經(jīng)驗與邏輯理路

包 心 鑒

提 要： 政治體制改革是社會主義改革的重要組成部分。40年政治體制改革走過了不平凡歷程，黨的十八大以來政治體制改革在一系列重要領(lǐng)域取得了重大突破，發(fā)揮了推進中國特色社會主義制度走向定型和完善的重大政治效應(yīng)。40年政治體制改革積累了豐富經(jīng)驗，為如何積極穩(wěn)妥推進政治體制改革、堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路提供了深刻啟示。中國特色社會主義進入新時代，政治體制改革開啟了新征程。全面深化新時代政治體制改革的根本依據(jù)，是社會主要矛盾的新變化；全面深化新時代政治體制改革的根本任務(wù)，是用制度體系保證人民當家作主；全面深化新時代政治體制改革的根本指向，是進一步推進制度現(xiàn)代化。

政治體制改革是社會主義改革的重要組成部分。在當代中國持續(xù)40年改革開放宏偉歷程中，政治體制改革在探索中逐步深化，在曲折中奮勇前進，有力發(fā)揮了為經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展引向護航的重要作用。40年政治體制改革的發(fā)展歷程和基本經(jīng)驗，凝結(jié)著中國共產(chǎn)黨歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的政治智慧，昭示著在社會主義現(xiàn)代化進程中如何把握政治改革規(guī)律、規(guī)避政治改革風險、通過政治體制改革推進民主政治發(fā)展的政治大邏輯。

一、40年政治體制改革的發(fā)展歷程

40年前，當中國改革開放帷幕剛剛拉開的時候，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人就旗幟鮮明地將政治體制改革推向改革大舞臺。40年來，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)和確保經(jīng)濟體制改革順利進展的同時，十分注重政治體制改革道路的探索和規(guī)律的總結(jié)，既以史為鑒、以鄰為戒，深刻吸取前蘇東國家在政治體制改革上先封閉僵化后改旗易幟的教訓，又一切從實際出發(fā)，深入探索既適應(yīng)時代潮流又符合中國國情的政治發(fā)展道路，不斷堅定政治體制改革方向，確保政治體制改革積極穩(wěn)妥地不斷推進。40年政治體制改革，大體經(jīng)歷了五個發(fā)展階段：

第一階段，1978年至1987年，政治體制改革思想啟動和重點推進階段。20世紀80年代初，改革開放總設(shè)計師鄧小平站在歷史和時代的高度，對我國政治體制改革進行了頂層設(shè)計，深刻指明了政治體制改革的重要地位、總體目標和主要任務(wù)：首先，政治體制改革是整個改革開放的重要組成部分，“應(yīng)該把它作為改革向前推進的一個標志”①《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第160、163頁。。其次，政治體制改革是推進經(jīng)濟體制改革的迫切要求，“只搞經(jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙”②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第160、163頁。。第三，政治體制改革的近期目標，一是使黨和國家充滿活力，二是克服官僚主義、提高工作效率，三是充分調(diào)動人的積極性。第四，政治體制改革的長遠目標，是發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146頁。。第五，政治體制改革的主要任務(wù)，一是處理好黨政關(guān)系，二是處理好中央和地方的關(guān)系，三是處理好法治和人治關(guān)系，四是處理好黨政機關(guān)和人民群眾的關(guān)系。在鄧小平政治體制改革思想的指引和推動下，80年代的政治體制改革在廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、消除官僚主義弊端、解決權(quán)力過分集中問題、精簡黨政機構(gòu)以及實現(xiàn)干部隊伍“四化”等方面實現(xiàn)了一系列重大突破，取得了顯著成效。

第二階段，1987年至1992年，政治體制改革全面展開和穩(wěn)步調(diào)整階段。1987年10月召開的黨的十三大，確立了我國還處于并將長期處于社會主義初級階段的歷史方位，制定了黨在社會主義初級階段的基本路線，為推進政治體制改革奠定了國情基礎(chǔ)和理論基石。十三大報告指出，我國政治體制“改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完善、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制”；“改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制”。圍繞這一改革目標，政治體制改革在進一步下放權(quán)力、精簡政府機構(gòu)、改革干部人事制度、建立社會協(xié)商對話制度、加強民主法制建設(shè)等各個層面全面展開。由于政治體制改革的復(fù)雜性和艱巨性，加上國際大氣候的影響，80年代末出現(xiàn)了資產(chǎn)階級自由化思潮，嚴重干擾了政治體制改革的方向。在肅清資產(chǎn)階級自由化思潮影響的基礎(chǔ)上，我國政治體制改革呈穩(wěn)步調(diào)整狀態(tài)。

第三階段，1992年至2002年，政治體制改革漸進深化和完善體制階段。1992年春鄧小平發(fā)表南方談話，吹響了解放思想、改革開放的號角。在南方談話指引和推動下，1992年10月召開的黨的十四大，明確確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟體制改革總目標。圍繞和適應(yīng)這一改革總目標，十四大提出了“積極推進政治體制改革，使社會主義民主和法制建設(shè)有一個較大的發(fā)展”，“下決心進行行政管理體制和機構(gòu)改革，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”以及“加強和改進黨的建設(shè)，努力提高黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平”等重大改革任務(wù)，把政治體制改革漸進式地推向前進。1997年9月召開的黨的十五大，在進一步堅定社會主義市場經(jīng)濟改革方向的基礎(chǔ)上，明確提出了“繼續(xù)推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”的目標和任務(wù)。尤其是依法治國改革方略的明確提出，標志著黨和國家在社會主義民主法治道路上邁開了重要步伐。

第四階段，2002年至2012年，政治體制改革理論創(chuàng)新和全面深化階段。2002年11月召開的黨的十六大，對我國政治體制改革的地位、目標和任務(wù)作出了全面系統(tǒng)的闡述，鮮明地提出了“社會主義政治文明”、“黨內(nèi)民主是黨的生命”等創(chuàng)新理論，從全面建設(shè)小康社會的總體戰(zhàn)略出發(fā)，深刻揭示了社會主義民主政治的科學內(nèi)涵。十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！敝貜娬{(diào)，推進政治體制改革，“要著重加強制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化”。這些重要觀點，標志著我們黨對政治體制改革基本規(guī)律和發(fā)展趨勢的認識和把握更加走向成熟。2007年10月召開的黨的十七大，在總結(jié)政治體制改革實踐經(jīng)驗和理論成果的基礎(chǔ)上，進一步提出了“人民民主是社會主義的生命”、政治體制改革必須與“人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”等重大創(chuàng)新觀點，從擴大人民民主權(quán)利、發(fā)展基層民主政治、全面落實依法治國方略、建設(shè)服務(wù)型政府、完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制等方面，提出了一系列全面深化政治體制改革的重要任務(wù)。

第五階段，2012年至今，政治體制改革重大突破和深入推進階段。2012年11月召開的黨的十八大，選舉產(chǎn)生了以習近平同志為核心的黨中央，開啟了包括政治體制改革在內(nèi)的全面深化改革新征程。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國政治體制改革邁開了堅定步伐，在一系列重要領(lǐng)域取得了重大突破，有力發(fā)揮了推進中國特色社會主義制度走向定型和完善的重大政治效應(yīng)。一是國家治理現(xiàn)代化取得重大突破。明確提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革“總目標”，在實現(xiàn)制度現(xiàn)代化上邁開了堅定步伐。二是反腐敗斗爭取得重大突破。加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，逐步建構(gòu)起不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。三是民主政治制度建設(shè)取得重大突破。在加強人民代表大會制度建設(shè)的同時，把社會主義協(xié)商民主提到突出位置，建構(gòu)起包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商在內(nèi)的廣泛多層制度化的協(xié)商機制，有力發(fā)揮了社會主義協(xié)商民主作為中國特色社會主義民主特有形式的獨特優(yōu)勢。四是全面依法治國取得重大突破。在全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法方面取得重大成效，在堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)方面開創(chuàng)了新的境界。五是全面從嚴治黨取得重大突破。堅決改變管黨治黨寬松軟狀況，完善制定了一系列重大黨內(nèi)法規(guī)，形成了思想建黨、制度治黨、紀律強黨、質(zhì)量興黨相輔相成、有機統(tǒng)一的黨的建設(shè)新格局。正是這些目標明確、措施有力、成效卓著的政治體制改革，開創(chuàng)了我國民主政治建設(shè)新境界，把中國特色社會主義推進到新時代。

二、40年政治體制改革的基本經(jīng)驗

40年政治體制改革非同尋常的歷史進程，猶如一部政治百科全書，積累了豐富經(jīng)驗，深化了對社會主義政治改革和政治發(fā)展規(guī)律的認識，為如何積極穩(wěn)妥推進政治體制改革、堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路提供了深刻啟示。

第一，必須堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨在政治體制改革中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，是人民當家作主和全面依法治國的最根本保證。政治體制改革涉及黨和國家的政治制度和政治架構(gòu)，影響經(jīng)濟社會發(fā)展和廣大人民的政治生活，牽一發(fā)而動全身，尤其要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)妥推進。加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴治黨。以改革創(chuàng)新精神不斷加強黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，持續(xù)深入開展反腐敗斗爭，確保黨始終走在前列，既是政治體制改革的重要內(nèi)容，又是堅定政治體制改革方向、確保改革積極穩(wěn)妥地推進的關(guān)鍵所在。

第二，必須堅持社會主義基本政治制度，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展，是堅持和拓展中國特色社會主義政治發(fā)展道路的強大動力。中國特色社會主義政治發(fā)展道路，是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結(jié)果，是完善和發(fā)展社會主義政治制度的偉大政治創(chuàng)造。人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，是符合中國國情的基本政治制度，經(jīng)過幾十年的建設(shè)尤其是改革開放40年的實踐，基本上反映了人民當家作主的國體本質(zhì)，是政治體制改革的根本制度支撐和重要制度保證。只有在堅持和完善基本政治制度的基礎(chǔ)上，各項政治體制改革才能健康推進、富有成效。

第三，必須堅持漸進式改革方略，注重改革的“頂層設(shè)計”和宏觀調(diào)控，有領(lǐng)導(dǎo)有步驟有計劃地推進?？v觀各國政治變革，有兩種方略選擇：一種是激進式改革方略，或依靠大規(guī)模群眾運動，或采取“休克療法”，企圖對現(xiàn)行政治制度和政治體制進行根本變革。顯然，這是一種風險極大、成本極高、隱患極多的改革方式，很容易犯顛覆性錯誤，將國家和社會搞亂。再一種是漸進式改革方略，在堅持和完善基本政治制度基礎(chǔ)上，根據(jù)改革條件成熟的程度、社會承受力的程度和絕大多數(shù)社會成員的政治需求，不失時機地推進相關(guān)領(lǐng)域的政治體制改革，穩(wěn)扎穩(wěn)打、循序漸進。顯然，這是一種風險較小、成本較低、代價可控的改革方式，適合中國國情。

第四，必須堅持政治改革與經(jīng)濟改革相配套、相適應(yīng)，為政治體制改革創(chuàng)造堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和良好的社會條件。經(jīng)濟是基礎(chǔ)，政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，政治變革無時無刻不受經(jīng)濟的影響乃至制約。我國40年改革開放的一條成功經(jīng)驗，是把經(jīng)濟基礎(chǔ)改革同上層建筑改革緊密結(jié)合起來，始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心不動搖，始終抓住經(jīng)濟體制改革這個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)不放松，同時適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟改革與發(fā)展的需要，不失時機地展開相關(guān)領(lǐng)域的政治體制改革，充分發(fā)揮政治體制完善和政治關(guān)系調(diào)整對經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的保障促進作用；政治體制改革的突破口選在經(jīng)濟體制改革的最大障礙之處，堅持問題導(dǎo)向，勇敢直面問題、果斷解決矛盾；政治體制改革的進度、力度、深度與經(jīng)濟體制改革的進度、力度、深度相銜接，防止由于政治與經(jīng)濟不平衡而導(dǎo)致的改革阻力。

第五，必須堅持以人民為中心，牢牢抓住人民當家作主這一根本，與廣大人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。人民是國家和社會的主人，人民的權(quán)利和利益是政治體制改革的根本依據(jù)。只有始終堅持以人民為中心、堅持人民主體地位，以增強黨和國家活力、調(diào)動最廣大人民積極性為目標，把嚴重影響人民權(quán)益的形式主義、官僚主義、以權(quán)謀私的體制弊端和陳舊作風作為政治體制改革的突破口和主攻方向，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，改革才能深得人民群眾的理解、支持和參與，沿著人民主權(quán)的方向不斷推進。隨著改革的全面展開和逐步深化，人民群眾的主體意識和權(quán)利本位意識會不斷增強，政治參與積極性會不斷提升，這是政治體制改革的寶貴資源，必須倍加珍惜、精心運用，通過積極穩(wěn)妥的政治改革轉(zhuǎn)化為推動中國特色社會主義民主政治發(fā)展的強大動力。

三、新時代政治體制改革的核心價值

中國特色社會主義進入新時代，改革開放開啟了新征程。新時代中國特色社會主義與政治體制改革有著更為內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)：一方面，推進中國特色社會主義進入新時代的首要的決定性因素，是政治的變革和政治的發(fā)展。正是由于以習近平同志為核心的黨中央以堅強的政治定力和政治擔當在政治領(lǐng)域推進了一系列重大改革，注重從政治的高度回答和解決當代中國發(fā)展面臨的一系列重大問題，全面從嚴治黨、深入反腐倡廉、推進國家治理、彰顯民主法治……從根本上改變了管黨治黨寬松軟狀況，優(yōu)化了治國理政的政治架構(gòu)，營造起風清氣正的政治生態(tài)，從而有力開辟了中國特色社會主義發(fā)展新境界，把中國特色社會主義推進到新時代。另一方面，新時代中國特色社會主義進一步開拓前進，首要的關(guān)鍵性因素，是進一步拓展當代中國政治改革和政治發(fā)展新境界。黨的十九大報告明確指出：“要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化?！雹倭暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第36、11、36頁。通過全面深化政治體制改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類政治文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮中國特色社會主義政治制度的優(yōu)越性，依托政治制度的活力和魄力應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、化解重大矛盾、解決重大問題、完成重大任務(wù)。這不啻是新時代改革開放新征程的最突出任務(wù)。

全面深化新時代政治體制改革的根本依據(jù)，是社會主要矛盾的新變化。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹诹暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第36、11、36頁。在新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需要日益增長，這些方面的需要歸結(jié)到一點，就是對美好政治生活的需要。人天生是政治動物，人的政治生活需要的是人的本質(zhì)屬性；經(jīng)濟決定政治，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人的政治生活需要必然不斷增長。當前人民美好政治生活需要的不斷增長，既是社會變革和社會發(fā)展一般規(guī)律的時代呈現(xiàn)，又是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。發(fā)展新時代中國特色社會主義，一項重大任務(wù)就是要立足于不斷滿足人民日益增長的美好政治生活需要，更加“體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主”③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第36、11、36頁。。這一重大政治任務(wù)，無疑也是新時代全面深化政治體制改革的根本任務(wù)和核心價值。

全面深化新時代政治體制改革的根本指向，是進一步推進制度現(xiàn)代化。世界現(xiàn)代化進程表明，小治治事、中治治人、大治治制；發(fā)展民主、治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。制度是以規(guī)則或秩序為主體的社會結(jié)構(gòu)，包括政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、社會制度、生態(tài)制度、政黨制度以及各種類型的具體制度和體制機制，其中政治制度對于經(jīng)濟社會發(fā)展尤其具有導(dǎo)向和支撐意義。一定的政治制度，是一定國家性質(zhì)和國家形式的集中體現(xiàn)；政治制度成熟與完善的程度，是國家和社會成熟與完善的集中體現(xiàn)。以滿足人民美好政治生活需要為核心價值取向繼續(xù)推進政治體制改革，從根本意義上說，就是“適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程”，著力完成制度現(xiàn)代化歷史任務(wù)，“實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”，“在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果”，“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”。④《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第27-29頁。這樣一場偉大的政治變革，也就是習近平同志精辟提出的完善和發(fā)展中國特色社會主義“后半程”的偉大歷史任務(wù)，深刻彰顯了“偉大社會革命”與“偉大自我革命”相互促進、相得益彰的政治發(fā)展大邏輯。