從新公共管理到整體性治理

卜霄宇

[提要] 整體性治理是結(jié)合新公共管理實踐經(jīng)驗與現(xiàn)階段時代發(fā)展的要求形成的理論。本文主要通過介紹整體性治理思想的基本內(nèi)容并對整體性治理思想作出簡單評價，以使大眾對這一新型理論形成基本了解和關(guān)注。

關(guān)鍵詞：整體性治理；整合；信息技術(shù)

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月22日

一、整體性治理理論產(chǎn)生的背景

整體性治理理論形成于兩個方面的背景：一是風(fēng)行一時的新公共管理制度的沒落；二是信息時代的迅速發(fā)展。

（一）新公共管理制度的沒落。新公共管理主要有三個方面的內(nèi)容：強調(diào)分散化——在大的等級部門內(nèi)部分散成扁平的結(jié)構(gòu)，對信息和管理系統(tǒng)進行重新制定和調(diào)整，從而形成多樣的控制形式；強調(diào)競爭——在公共結(jié)構(gòu)中將購買者和提供者進行分離，使得提供者中形成更大的競爭空間，從而在內(nèi)部競爭的過程中形成志愿的分配來代替等級式的決策；強調(diào)激勵——建立起績效激勵的制度，并從最初以分散的公共服務(wù)為標準發(fā)展成為更加具體的模式。

新公共管理的碎片化治理形式存在眾多方面的問題，通過美國、英國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、新西蘭等發(fā)達國家應(yīng)用公共管理系統(tǒng)的時間可以看出：這種治理模式容易因為機構(gòu)自身功能的沖突，在機構(gòu)的運作中表現(xiàn)出對立性。新公共管理的分散性導(dǎo)致浪費，并且給購買者帶來不滿意的服務(wù)體驗。在這種管理模式下由于缺乏溝通，不同機構(gòu)或部門很難僅憑自身力量達成真正的要求。

新公共管理分散性、碎片性的弊端使得這種管理模式不斷走向沒落，在其內(nèi)容上發(fā)生了變化。在分散化方面，以比較為標準的競爭被舍棄，經(jīng)過改進的具體模式下的績效衡量和績效合約被保留；在競爭方面，外包、強制性市場測試、政府間合同、公私部門兩極化、產(chǎn)品市場自由化、放松管制被舍棄，準市場和憑證計劃被不同程度保留；在激勵方面，資產(chǎn)所有的私人化、反尋租措施、放松專業(yè)特權(quán)、績效工資、私人財物創(chuàng)議和私人合伙被舍棄，重新制定產(chǎn)權(quán)、管制和項目涉及的資本市場被不同程度保留。

（二）信息時代的迅速發(fā)展?，F(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展對人們生產(chǎn)生活的方方面面都產(chǎn)生了不容忽視的影響，信息時代的迅速發(fā)展也使得政府信息技術(shù)在當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革中占據(jù)了重要的位置。

信息技術(shù)不僅在現(xiàn)代化變革中具有重要作用，也在公共管理中占據(jù)了重要地位，主要可以體現(xiàn)在以下四個方面：第一，信息系統(tǒng)由紙質(zhì)化發(fā)展為電子化，在發(fā)展現(xiàn)代官僚組織即社會技術(shù)系統(tǒng)的建構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用。同時，中央官僚機構(gòu)受到信息技術(shù)發(fā)展的影響對信息技術(shù)人才的需求不斷增多，在整個信息技術(shù)支出中占比增多；第二，信息時代的發(fā)展使得政府組織機構(gòu)發(fā)生了變化。以稅收、社會保障和移民部門等為主的采用等級官僚制的政府機構(gòu)，成為使用信息技術(shù)程度最高的組織形式；第三，信息技術(shù)在政府任務(wù)中發(fā)揮的作用。信息技術(shù)能夠通過建立更加可感的組織記憶，創(chuàng)造出獲取和發(fā)現(xiàn)更多、更豐富信息，為后工業(yè)社會進行服務(wù)的技能以及產(chǎn)生提高決策效率的能力的這三種方式輔助政府任務(wù)的完成；第四，信息時代的發(fā)展和信息技術(shù)的變化推動著信息技術(shù)、公共管理改革以及主要政策的變革。

二、整體性治理理論的內(nèi)容

（一）整體性治理理論主要思想。整合作為整體性治理理論所著眼的主要概念，主要涉及以下幾個方面的內(nèi)容：（1）逆部門化和碎片化。主要指通過采取將功能相近的機構(gòu)進行重新整合，撤銷一部分政府機構(gòu)，建立起合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的機構(gòu)；（2）重新政府化。主要指將在之前改革過程中將公共部門的活動外包給私人部門的活動重新交給公共部門進行；（3）重新加強中央管理。為了改變新公共管理模式造成的分散競爭下的無政府主義，在一些經(jīng)濟領(lǐng)域，特別是信息技術(shù)領(lǐng)域加強中央控制的力度，恢復(fù)政府穩(wěn)定秩序的做法；（4）實行集中采購和專業(yè)化。綜合考慮各種專業(yè)化因素和性價比因素，以在少數(shù)幾個符合要求的采購中心進行采購的做法取代在全球范圍內(nèi)采購的做法；（5）在“混合經(jīng)濟模式”基礎(chǔ)上的共享服務(wù)。通過一些靈活易操作的方式，在規(guī)模較小的部門和機構(gòu)中發(fā)展共享服務(wù)。鼓勵部分規(guī)模小的機構(gòu)在與政策相關(guān)的服務(wù)和一些服務(wù)支撐功能的服務(wù)中實現(xiàn)共享。這種共享服務(wù)的模式，改進了舊模式集中提供服務(wù)下容易出現(xiàn)的反應(yīng)不及時、效率低下的弊端，適應(yīng)信息時代高標準、高速度的發(fā)展需要；（6）盡可能壓縮行政成本。對政府部門的人員進行精簡，減少不必要行政成本的損耗和浪費，壓縮行政成本。重新整合概念的組織基礎(chǔ)，建立于以公民為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)、以需要為基礎(chǔ)之上，作為對新問題靈活反應(yīng)的新模式，其含義幾乎可以遍布所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)。

（二）整體性治理的組成結(jié)構(gòu)。整理性治理的主要結(jié)構(gòu)有以下幾方面的內(nèi)容：（1）互動的信息搜索和提供，這部分內(nèi)容是建立在所有其他以需要為基礎(chǔ)的整體主義因素之上的最基礎(chǔ)的內(nèi)容；（2）建立在顧客和功能基礎(chǔ)之上的組織重建。通過對顧客需求和功能提供的標準進行分類和整合，集中提供相關(guān)類型的服務(wù)；（3）服務(wù)提供采取一站式的方式。這種服務(wù)提供的方式具有多樣化的特點，其形式包括：在一個地方提供多種行政服務(wù)的一站式商店、與特定的顧客進行面對面的交往的一站式窗戶，以及網(wǎng)絡(luò)整合的服務(wù)。一站式服務(wù)提供的優(yōu)勢在于能夠?qū)⒎稚⒌姆?wù)功能集中起來，從而能夠方便簡易地解決一些重復(fù)的問題；（4）數(shù)據(jù)庫。一般情況下的行政狀況中是不同的信息在關(guān)系不明確、功能不適應(yīng)的層次中排列的，使得信息時而不容易運用，時而只能夠用于具體的研究需要。數(shù)據(jù)庫能夠充分獲得和運用有關(guān)福利、稅收和保障領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，從而使得政府機構(gòu)在預(yù)測公民的需要和政策的主要風(fēng)險中發(fā)揮重要的作用；（5）重新整合結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)內(nèi)容。從結(jié)果到結(jié)果的方法能夠使得項目負責(zé)人關(guān)注到整個過程的運行，而不是人為地劃分現(xiàn)存機構(gòu)的邊界。通過將現(xiàn)有的信息技術(shù)系統(tǒng)里的信息集中起來，達到完全取代表格的效果；（6）使得政府行政過程更加靈活方便。達到政府決策同企業(yè)之間在最好實踐的競爭中取得速度、靈活性和回應(yīng)性；（7）可持續(xù)性。新公共管理模式下，一般情況不考慮能源使用對環(huán)境的影響，只重視公司的經(jīng)濟效益，忽視環(huán)境效益。而整體性治理則是將服務(wù)作為基礎(chǔ)，在綜合人民和公司要求的基礎(chǔ)上，通過有利于環(huán)境的、可持續(xù)性的方法發(fā)展運作。

三、整體性治理理論評價

從整體來看，整體性治理理論是對新公共管理模式的發(fā)展和完善，是從當(dāng)前信息技術(shù)快速發(fā)展的形勢出發(fā)形成的新型的治理模式。新公共管理模式是依據(jù)全球經(jīng)濟一體化推進過程中對經(jīng)濟和社會效率的要求，從經(jīng)濟、社會角度形成的管理模式。在當(dāng)今社會，西方經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)了由生產(chǎn)者社會到消費者社會的轉(zhuǎn)變，依據(jù)過時的時代背景形成的新公共管理模式，無法滿足當(dāng)前社會形勢下對公共服務(wù)提出的多元化要求。并且在新公共管理模式下的官僚體制結(jié)構(gòu)和運作方式不能承擔(dān)新的歷史使命需要。新形勢的需要和舊制度的沒落催生了整體性治理思想。

整體性治理理論在充分考慮信息技術(shù)的前提下，提出了不同于新公共管理模式的治理和運作方式，綜合了信息時代的特點，符合新時代下生產(chǎn)、消費的需要。新公共管理在實際應(yīng)用過程中造成的碎片化弊端，使得政府機構(gòu)破碎化，增加了決策過程中的復(fù)雜性，降低了人們自主解決問題的能力，阻礙了政府信息技術(shù)的現(xiàn)代化。因此，整體性治理在當(dāng)前形勢下具有更大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

整體性治理在很大程度上取決于信息技術(shù)的發(fā)展。政府的電子化改革需要完成以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的三種形勢的整合，即不同政府層級的整合、不同機構(gòu)單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型在最終將整合成為一個單一的政府入口網(wǎng)站。誠然，在當(dāng)今信息技術(shù)發(fā)展條件下整合一個單一的政府入口網(wǎng)站是有一定難度的。

除此之外，依托信息時代發(fā)展的整體性治理對信息技術(shù)型人才具有很大的需求。為人才培養(yǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展形成了強大的推力。在解決組織結(jié)構(gòu)、信息技術(shù)以及政府官員能力的挑戰(zhàn)后，整體性治理具有深遠的前景和巨大潛力。

主要參考文獻：

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