社會(huì)力量參與臨時(shí)救助思考

沈丹

[提要] 我國(guó)新型社會(huì)救助體系已經(jīng)初步建立，但仍存在著部分專項(xiàng)制度空白、支出型貧困凸顯等問(wèn)題。在此背景下，臨時(shí)救助制度在全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立，兼具兜底線和救急救難、拾遺補(bǔ)缺性的作用。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)溫州臨時(shí)救助制度的創(chuàng)新發(fā)展模式，同時(shí)也存在著政策知曉率低、政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)機(jī)制不健全、救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的隨意性、政策之間缺乏必要銜接機(jī)制，以及救助效果有待提升等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，未來(lái)應(yīng)該提高救助工作人員的專業(yè)性，形成社工對(duì)救助對(duì)象的需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制，不斷完善質(zhì)量，確保救助服務(wù)質(zhì)量，提升救助效果。

關(guān)鍵詞：社會(huì)力量；社會(huì)救助；溫州模式

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月22日

一、總體概述

臨時(shí)救助工作作為社會(huì)救助制度的重要組成部分，在國(guó)家倡導(dǎo)“全面實(shí)施”之際，在臨時(shí)救助工作中引入社會(huì)力量也成為了社會(huì)、政府官員和學(xué)者們廣泛關(guān)注的議題。

（一）政府不是萬(wàn)能的。在社會(huì)救助領(lǐng)域，政府適當(dāng)放權(quán)于社會(huì)、個(gè)人等社會(huì)力量，有利于社會(huì)問(wèn)題有效、便捷和深入解決（劉學(xué)京，1996）。我國(guó)的反貧困任務(wù)依然艱巨（謝永行，2004），大量的社會(huì)弱勢(shì)群體存在會(huì)對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成潛在的威脅（任云蘭，2006），因此要采取一定措施來(lái)救助社會(huì)弱勢(shì)群體。而政府提供的救助覆蓋人群存在盲區(qū)（張文軍，2009），救助僅限于現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎▌⑾蔡茫?011），而社會(huì)力量能提供多元化的救助模式（劉喜堂，2014），有利于社會(huì)力量和政府職能的承擔(dān)和發(fā)展（張文軍，2009），孵化和培育社會(huì)力量的同時(shí)，化解政府效率低下、主管部門(mén)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，加速政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)型，更有利于做好救助保障工作。

（二）社會(huì)救助工作呼喚社會(huì)力量的介入。加強(qiáng)政府救助功能的同時(shí)，要鼓勵(lì)民間力量參與社會(huì)慈善活動(dòng)，給予參與者稅收優(yōu)惠等政策支持（任云蘭，2004），鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民一同參與，保證社會(huì)救助順利實(shí)施（張秀蘭，2013）。此外，洪大用（2013）、孟慶瑜（2013）也提出要鼓勵(lì)社會(huì)組織以多種方式積極參與社會(huì)救助，并且設(shè)立激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行正確引導(dǎo)。要通過(guò)稅收優(yōu)惠（丁祥艷和楊乃良，2006），救助服務(wù)轉(zhuǎn)包、財(cái)政資金補(bǔ)貼、允許設(shè)立私立救助基金會(huì)（朱勛克和余友根，2007）等方式，做好扶持激勵(lì)工作（陳衛(wèi)紅，2014）。

（三）倡導(dǎo)社會(huì)力量參與臨時(shí)救助工作。“救急難”需要政府救助與慈善救助有效銜接（關(guān)信平，2015）。同時(shí)，由于急難救助的快捷性、靈活性、低規(guī)則性和小規(guī)模性等特點(diǎn)，有利于社會(huì)組織以多種方式參與急難救助。比如，資金方面補(bǔ)充、建立品牌項(xiàng)目、提供全科式緊急救援、結(jié)合自主和受托服務(wù)。需要構(gòu)建基層協(xié)同救助機(jī)制，發(fā)揮救助制度的聯(lián)合資助效應(yīng)，最大限度減輕困難家庭的各項(xiàng)負(fù)擔(dān)（謝快生，2015）。

（四）政策法規(guī)、實(shí)踐和理論界廣泛呼吁社會(huì)力量介入救助工作，但是多元主體之間的關(guān)系難以把握，尤其是社會(huì)組織的定位不準(zhǔn)。當(dāng)集中不同的資源來(lái)共同解決社會(huì)問(wèn)題的時(shí)候，彼此之間是合作關(guān)系；當(dāng)不止一個(gè)部門(mén)的組織提供相似服務(wù)的時(shí)候，就是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。另外，從當(dāng)前學(xué)者的研究來(lái)看，存在著平等的合作關(guān)系（高文敏，2004；丁祥艷和楊乃良，2006；賈霄鋒和許營(yíng)，2014）、“上級(jí)”（政府）與“下級(jí)”（社會(huì)組織）的關(guān)系、“父親”與“兒子”的關(guān)系、“老板”與“伙計(jì)”的關(guān)系（任云蘭，2006；肖莎，2010；劉傳銘，2011）以及“一套人馬兩塊牌子”等關(guān)系。而且社會(huì)組織的資金來(lái)源中，政府的資金占到5%～100%不等，從另一方面我們可以看到社會(huì)組織與政府的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系，并且社會(huì)組織提供的服務(wù)是否被政府所認(rèn)可，被政府認(rèn)為是重要的，都是不盡相同的。

另外，在社會(huì)力量專業(yè)化資質(zhì)方面，參與救助管理的社會(huì)力量必須是高素質(zhì)、專業(yè)化的，并且具有明確的法人地位（唐鈞，2014），要以專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍為主，提供物質(zhì)救助、心理疏導(dǎo)等服務(wù)（王思斌，2014）。首先，應(yīng)該建立好信息溝通機(jī)制（劉傳銘，2011），對(duì)接好被救助對(duì)象和社會(huì)力量的“供求”信息，方便困難群眾“求助有門(mén)”的同時(shí)便于社會(huì)力量“救急難”（熊躍根，2014），為資源的有效配置提供信息技術(shù)保障（陳衛(wèi)紅，2014）；其次，要做好制度銜接工作。要發(fā)揮社會(huì)組織來(lái)“縫補(bǔ)”政策縫隙（肖莎，2010），彌補(bǔ)社會(huì)保障中的供給不足（徐云峰，2011），參與到相對(duì)貧困人口的援助工作，減少“斷層”現(xiàn)象；最后，要做到依法辦事，健全救助工作法律制度（唐天標(biāo)，2012）。

二、“溫州模式”：臨時(shí)救助的創(chuàng)新發(fā)展

溫州市自2011年頒布《溫州市城鄉(xiāng)困難居民臨時(shí)救助辦法》，開(kāi)始全面實(shí)施臨時(shí)救助工作。2012年各地對(duì)辦法進(jìn)行了補(bǔ)充細(xì)化和完善，縮短了審批時(shí)限，將整個(gè)審批時(shí)限控制在7天以內(nèi)。2013年溫州市突破了戶籍限制，率先啟動(dòng)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的臨時(shí)救助工作。2014年又開(kāi)展“救急難”工作試點(diǎn)。為充分體現(xiàn)臨時(shí)救助的救急性、高效性，溫州市又在臨時(shí)救助的救助程序、救助資源、社會(huì)力量參與臨時(shí)救助工作等方面，勇于探索。

（一）不斷完善救助制度的審批程序，盡量體現(xiàn)便民利民惠民，實(shí)施特事特辦，充分展現(xiàn)臨時(shí)救助制度的及時(shí)性特征。比如：（1）對(duì)于一些小額或緊急情況，采取口頭報(bào)區(qū)民政部門(mén)同意，由社區(qū)、街道人員先行救助，后走流程的方式；（2）建立“急難情況發(fā)生先行墊付救助金”救助方式；（3）對(duì)突發(fā)性災(zāi)難和危重病人的臨時(shí)救助采取先行救助，事后補(bǔ)辦手續(xù)方式；（4）對(duì)發(fā)生火災(zāi)等意外事故，采取當(dāng)天立即慰問(wèn)的方式，解決當(dāng)下急難等一系列的便民救助，做到應(yīng)快盡快。

（二）統(tǒng)籌多元化的臨時(shí)救助資源，整合政府各部門(mén)和社會(huì)的碎片化資源。例如：（1）整合社區(qū)慈善工作站的幫扶救助，對(duì)政府救助無(wú)法申請(qǐng)，但確實(shí)存在困難的人群實(shí)施救助幫扶服務(wù)；（2）通過(guò)團(tuán)委、婦聯(lián)等部門(mén)組建志愿者隊(duì)伍，為特困對(duì)象和特困家庭提供志愿服務(wù)；（3）以愛(ài)心驛站為平臺(tái)，吸引企業(yè)、個(gè)人資源，開(kāi)展“救急難”工作。

（三）逐步加大臨時(shí)救助資金投入，創(chuàng)新救助項(xiàng)目。除日常性的社會(huì)救助工作外，應(yīng)加大投入。根據(jù)民政統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示：2013年溫州市籌集臨時(shí)救助資金共計(jì)2，630萬(wàn)元，第一季度享受臨時(shí)救助困難對(duì)象為7，064人次（其中：城市749人次，農(nóng)村6，315人次；當(dāng)?shù)貞艏?，907人次，非當(dāng)?shù)貞艏?57人次；支出型臨時(shí)救助6，514人次，應(yīng)急型臨時(shí)救助550人次），支出臨時(shí)救助資金566.88萬(wàn)元。同2012年第一季度相比，多救助2，286人次，多支出資金310.71萬(wàn)元。2014年溫州市籌集臨時(shí)救助資金2，977萬(wàn)元，支出2，552萬(wàn)元，救助了2.96萬(wàn)人次。2014年籌集資金總額比2013年增加347萬(wàn)元。在創(chuàng)新救助項(xiàng)目方面：（1）開(kāi)展適度普惠型兒童救助項(xiàng)目；（2）以規(guī)范性文件形式，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員開(kāi)展臨時(shí)救助；（3）探索建立社會(huì)救助市民監(jiān)督宣傳團(tuán)，提高社會(huì)救助政策知曉度、透明度和公信度，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)基層需救助對(duì)象，把社區(qū)居民、機(jī)關(guān)企事業(yè)等愛(ài)心人士吸引到社會(huì)救助工作中，為“陽(yáng)光救助”服務(wù)。2014年溫州市籌集臨時(shí)救助資金2，977萬(wàn)元，支出2，552萬(wàn)元，救助了2.96萬(wàn)人次。

溫州市作為“七星級(jí)慈善城市”之一，公益慈善蔚然成風(fēng)，臨時(shí)救助制度不斷創(chuàng)新，社會(huì)力量介入社會(huì)救助工作比如“救急難”項(xiàng)目試點(diǎn)，“愛(ài)心驛站”等，形成了典型的“溫州模式”。

三、存在的問(wèn)題

溫州市在社會(huì)力量介入臨時(shí)救助方面雖然取得了一些成績(jī)，但從社會(huì)需要和國(guó)際比較來(lái)看，還存在一定的問(wèn)題和差距，比如政策宣傳不到位、救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的隨意性、政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)制不完全、救助政策之間缺乏必要的銜接以及基層工作人員、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)人才數(shù)量及質(zhì)量有待加強(qiáng)、救助效果有待提高。具體表現(xiàn)如下：

（一）政策知曉率低。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)溫州市很多困難居民尤其是農(nóng)村居民對(duì)于臨時(shí)救助政策知曉率很低。一方面政府部門(mén)對(duì)于具體救助政策的宣傳不到位，使得居民遭遇困難只知道應(yīng)該找政府求助而不知道自身的情況具體適用哪項(xiàng)救助政策；另一方面有救助需求的貧困群體本身的能力有限，一般文化程度偏低，對(duì)于具體的政策規(guī)定他們理解起來(lái)非常吃力。訪談中很多救助對(duì)象都表示自己不了解臨時(shí)救助政策，甚至存在已經(jīng)享受了臨時(shí)救助金卻未聽(tīng)說(shuō)過(guò)臨時(shí)救助這項(xiàng)政策的情況。困難群體對(duì)臨時(shí)救助政策及其申請(qǐng)程序了解不足，導(dǎo)致他們?cè)谠庥鐾话l(fā)性和臨時(shí)性困難時(shí)即使符合臨時(shí)救助條件也未能及時(shí)申請(qǐng)。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)機(jī)制不健全。目前，國(guó)家在倡導(dǎo)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方面，各地都出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件進(jìn)行了明確的規(guī)定。但是，具體的政府是否購(gòu)買(mǎi)到相應(yīng)的服務(wù)，以及對(duì)服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)和監(jiān)管方法還沒(méi)有明確的內(nèi)容，各地都在實(shí)踐和探索中。溫州市雖然走在發(fā)展的前列，實(shí)施了相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)工作，但是仍然處于發(fā)展的初期。各項(xiàng)制度需要進(jìn)一步完善和健全。尤其是完善對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的服務(wù)要求、指標(biāo)體系和對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管工作。

（三）存在救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的隨意性問(wèn)題。根據(jù)《溫州市城鄉(xiāng)困難居民臨時(shí)救助辦法》規(guī)定，臨時(shí)救助政策對(duì)于救助標(biāo)準(zhǔn)的確定形式是分類分檔救助，具體的救助金額根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和救助需求等因素確定。地方層面在標(biāo)準(zhǔn)的確定上賦予了一定自由裁量權(quán)，而地方政府通常結(jié)合自身情況，以便于執(zhí)行和管理為原則，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的依據(jù)，具有較大的隨意性。我們?cè)跍刂菔械恼{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)臨時(shí)救助工作的審批主要依靠基層工作人員的主觀判斷，制度實(shí)施的公正性過(guò)于依賴人的道德品質(zhì)和職業(yè)操守。有些地方政策文件確定了救助標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間范圍，但是具體救助金額的核定缺乏合理的依據(jù)。有些地方主要依靠申請(qǐng)者提供的發(fā)票、證明等確定救助標(biāo)準(zhǔn)，這些方式缺乏科學(xué)依據(jù)，提供的救助金也難以有效解決救助對(duì)象的困難。

（四）救助政策之間缺乏必要的銜接機(jī)制。溫州市社會(huì)救助政策內(nèi)容豐富，也推行了愛(ài)心驛站等救助創(chuàng)新項(xiàng)目，并且慈善公益蔚然成風(fēng)。但是，眾多的救助政策旨在為貧困群體提供保障的同時(shí)，難免缺乏科學(xué)的銜接機(jī)制，出現(xiàn)重復(fù)、交叉救助的現(xiàn)象，制約了臨時(shí)救助的效率。此外，城市臨時(shí)救助政策需要與就業(yè)政策銜接從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效救助，農(nóng)村臨時(shí)救助政策需要與扶貧政策銜接從而更有效地幫助農(nóng)村困難群眾擺脫貧困。

（五）臨時(shí)救助效果有待提升。雖然當(dāng)前溫州市通過(guò)愛(ài)心驛站、救急難試點(diǎn)等方式提升救助效果，但是從總體上看，臨時(shí)救助的效果還是有待提升。我們?cè)L談的申請(qǐng)臨時(shí)救助和享受臨時(shí)救助的對(duì)象中大部分是因病致貧的家庭，對(duì)于這些家庭來(lái)說(shuō)，醫(yī)療費(fèi)用支出是非常龐大的，而一旦家中有人患重病，家庭的收入也會(huì)驟降，整個(gè)家庭就會(huì)陷入困境。訪談中了解到政府給予的臨時(shí)救助一般在兩三千元左右，此外慈善總會(huì)一般也會(huì)提供幾千元的慈善救助，但是這幾千元錢(qián)相對(duì)于高昂的醫(yī)療費(fèi)用來(lái)說(shuō)無(wú)異于杯水車薪，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效果。此外，大部分重病患者在出院之后還需要長(zhǎng)期服藥，而溫州市的醫(yī)療大病救助均只針對(duì)住院費(fèi)用，門(mén)診治療要求起付線是15，000元，使得很多貧困家庭需要自己承擔(dān)昂貴的門(mén)診費(fèi)用，這表明制度之間還是存在一定的漏洞。因此，臨時(shí)救助制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)側(cè)重考慮因病致貧的家庭及其他支出型貧困家庭，著力提升救助的實(shí)際效果。

四、發(fā)展趨勢(shì)

對(duì)于溫州市社會(huì)力量介入臨時(shí)救助制度，未來(lái)應(yīng)該著重以下方面的發(fā)展：

（一）提高救助工作人員的專業(yè)性，確保救助服務(wù)質(zhì)量。我們看到專業(yè)社工能夠在強(qiáng)化心理疏導(dǎo)和情緒撫慰方面發(fā)揮重要作用；因此，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)工作介入救助工作制度，通過(guò)專業(yè)化的社工，為救助對(duì)象提供專業(yè)性的服務(wù)，從而提升救助的質(zhì)量。

（二）形成社工對(duì)救助對(duì)象的需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制，健全服務(wù)承接機(jī)制和轉(zhuǎn)介機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，引入社工進(jìn)行救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)、評(píng)估，跟蹤服務(wù)。充分發(fā)揮社工的信息傳遞和鏈接資源功能，從而可以整合救助對(duì)象的信息碎片化，緩解信息孤島問(wèn)題，進(jìn)一步健全救助服務(wù)的承接和轉(zhuǎn)介機(jī)制。

（三）不斷完善制度規(guī)定，提升救助效果。從制度設(shè)計(jì)上突破救助標(biāo)準(zhǔn)隨意化、救助政策銜接不力、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度不完善的問(wèn)題。把好制度關(guān)，提升救助效果。比如，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、指標(biāo)體系和監(jiān)管措施的出臺(tái)。

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