大湘西鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧研究

吳仕玉+孟霏+毛裕潔+鄧云芳

[提要] 貧困問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的桎梏，旅游業(yè)被譽(yù)為永不落幕的“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，在扶貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。現(xiàn)如今，大湘西地區(qū)旅游扶貧雖初見(jiàn)成效，但仍面臨諸多難題不容忽視。本文探究大湘西地區(qū)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中所存在的問(wèn)題，并提出權(quán)力益貧、能力益貧、機(jī)會(huì)益貧、收益益貧、評(píng)價(jià)益貧等五種益貧機(jī)制，從而促進(jìn)大湘西地區(qū)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧工作的有效開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：大湘西地區(qū)；鄉(xiāng)村旅游；精準(zhǔn)扶貧；益貧機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月26日

一、大湘西地區(qū)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

貧困問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的桎梏。早在2011年，我國(guó)在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》中曾明確指出：“緩解和消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕，是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府義不容辭的歷史責(zé)任?！彪m歷經(jīng)多年扶貧攻堅(jiān)努力，我國(guó)取得了舉世矚目的減貧成效，但仍有逾7，000萬(wàn)貧困人口，而“十三五”中湖南更有465萬(wàn)貧困人口亟待脫貧。旅游業(yè)被譽(yù)為永不落幕的“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，在扶貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。2004年，湖南省發(fā)改委頒布的《湘西地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》更是指出，要將旅游業(yè)發(fā)展成為湘西地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)。2016年3月，湖南省委、省政府召開(kāi)的旅游發(fā)展大會(huì)中指出“將旅游業(yè)的發(fā)展作為扶貧工作的重要抓手”。現(xiàn)如今，大湘西地區(qū)旅游扶貧已初見(jiàn)成效。就湘西州而言，2013～2016年期間，湘西州共實(shí)現(xiàn)276個(gè)貧困村脫貧出列，減貧約35.42萬(wàn)人，其中，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持脫貧人數(shù)達(dá)30.34萬(wàn)人，占減貧人口的85.65%。湘西州政府表示“到2020年，全州接待游客突破8，000萬(wàn)人次、旅游總收入500億元，把旅游產(chǎn)業(yè)打造成脫貧攻堅(jiān)、富民強(qiáng)州的支柱產(chǎn)業(yè)?！?/p>

大湘西地區(qū)包括張家界市、湘西土家族苗族自治州、懷化市以及邵陽(yáng)、永州的部分縣市在內(nèi)的整個(gè)湖南西部地區(qū)，生態(tài)旅游資源豐富，擁有70余處世界級(jí)和國(guó)家級(jí)旅游景觀、77個(gè)全國(guó)少數(shù)民族特色村寨，其文化旅游資源占全省的41%，在旅游扶貧方面，占據(jù)著更多潛在的資源優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，政府大力支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作，當(dāng)前，大湘西地區(qū)已設(shè)立了151個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村。但現(xiàn)如今，大湘西地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游扶貧工作仍然面臨諸多難題不容忽視。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游扶貧從“輸血”到“造血”的嬗變？鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧工作中究竟存在哪些問(wèn)題？如何采取“精準(zhǔn)”的扶貧方法，構(gòu)建更為完善的益貧機(jī)制，讓旅游扶貧所帶來(lái)的收益惠及更多的貧困人口，是當(dāng)前大湘西地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游扶貧亟待解決的問(wèn)題。

二、大湘西地區(qū)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題

（一）旅游扶貧信息不對(duì)稱(chēng)。貧困人口往往無(wú)法輕易地獲取有關(guān)旅游開(kāi)發(fā)信息，如旅游開(kāi)發(fā)的目標(biāo)、過(guò)程、優(yōu)惠政策及產(chǎn)生的影響等，導(dǎo)致他們無(wú)法對(duì)是否參與旅游做出合理判斷。在大湘西地區(qū)部分貧困地區(qū)，也有大部分貧困戶(hù)表示根本不清楚各級(jí)政府為旅游扶貧工作頒布的具體政策。此外，在現(xiàn)實(shí)中，貧困人口很少能參與到政府的決策過(guò)程，缺乏足夠的知情權(quán)和參與權(quán)。甚至旅游企業(yè)、開(kāi)發(fā)商等決策者也多以公司機(jī)密不可外泄為由，拒絕貧困人口等非核心人員的加入。這些往往致使貧困人口缺乏必要的相關(guān)信息及合理的、制度化的信息溝通渠道。

（二）尚未建立統(tǒng)一的扶貧效益評(píng)估制度。大湘西地區(qū)包括張家界市、湘西土家族苗族自治州、懷化市以及邵陽(yáng)、永州部分縣市在內(nèi)的整個(gè)湖南西部地區(qū)，其中各地方政府依據(jù)行政區(qū)劃，各自規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)力布局，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)性較差，扶貧開(kāi)發(fā)也難以統(tǒng)一步調(diào)。在各地的扶貧效益評(píng)估中，大部分學(xué)者主要針對(duì)個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行研究，而缺乏全面、科學(xué)、系統(tǒng)的績(jī)效制度和方法。另外，當(dāng)前大湘西地區(qū)可研究扶貧信息大多停留在區(qū)縣一級(jí)，而鄉(xiāng)或村的數(shù)據(jù)難以全面采集，致使精準(zhǔn)數(shù)據(jù)缺失，增加了扶貧績(jī)效工作的難度，進(jìn)而削減整個(gè)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的效益。

（三）缺少扶貧對(duì)象參與績(jī)效評(píng)估機(jī)制。目前，大湘西地區(qū)大部分績(jī)效評(píng)估工作主要根據(jù)政府工作數(shù)據(jù)和實(shí)地考察情況進(jìn)行，而貧困人口切身參與到績(jī)效評(píng)估的較少，同時(shí)缺乏配套的定期調(diào)查。在績(jī)效評(píng)估工作中，大多是政府代替群眾決策選擇，實(shí)地考察也主要面向少部分群體，導(dǎo)致扶貧對(duì)象參與度低，也容易導(dǎo)致居民與村委會(huì)或居委會(huì)發(fā)生沖突，不利于旅游扶貧工作的開(kāi)展。貧困人口作為扶貧工作的歸宿，能夠切身了解扶貧所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益及非經(jīng)濟(jì)效益，而缺乏扶貧對(duì)象參與績(jī)效評(píng)估機(jī)制，無(wú)法確保扶貧切實(shí)到村到戶(hù)，也無(wú)法確保扶貧發(fā)展不偏離為貧困人口服務(wù)的方向。

（四）扶貧區(qū)居民受益不均的現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的整體發(fā)展水平在某種程度上能夠反映一個(gè)地區(qū)旅游扶貧工作的開(kāi)展是否切實(shí)有效，但是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)并不等同于當(dāng)?shù)刎毨丝谑找娴脑鲩L(zhǎng)。目前，大湘西大部分旅游地區(qū)都是采取“誰(shuí)投資，誰(shuí)獲益”的方式。由于地理環(huán)境、資金等因素的制約，貧困人口整體的文化素質(zhì)和發(fā)展技能相對(duì)較低，導(dǎo)致貧困人口并沒(méi)有足夠的資本參與投資，大量當(dāng)?shù)刎毨Ь用裼坞x在旅游扶貧體制之外，鄉(xiāng)村旅游扶貧過(guò)程中產(chǎn)生的收益大多集中在少部分資本較雄厚的管理者手里。因此，大湘西貧困地區(qū)的貧困人口依靠當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游資源獲益的效果并不顯著。

（五）各利益主體間的矛盾突出。相比于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)所涉及的利益相關(guān)者要更多，在大湘西鄉(xiāng)村旅游扶貧建設(shè)過(guò)程中，各利益主體相互影響、相互制約。出于各利益主體間不同的價(jià)值目標(biāo)和利益要求，逐漸衍生出錯(cuò)綜復(fù)雜的交互關(guān)系和利益沖突，而鄉(xiāng)村旅游扶貧的發(fā)展必須依靠多利益主體間的共同合作，任何一方的退出都可能會(huì)給其他利益相關(guān)者帶來(lái)?yè)p失，甚至影響整個(gè)扶貧工作的進(jìn)程。目前，大湘西很多旅游地區(qū)的利益分配嚴(yán)重失衡，當(dāng)?shù)鼐用衽c政府、開(kāi)發(fā)商、旅游者之間的矛盾已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)芈糜畏鲐毜陌l(fā)展構(gòu)成了威脅。因此，如何解決旅游扶貧各利益主體間的矛盾問(wèn)題依舊是大湘西鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。

三、大湘西地區(qū)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的益貧機(jī)制

（一）權(quán)力益貧。權(quán)力益貧，即農(nóng)民增權(quán)，通過(guò)建立貧困戶(hù)參與決策管理機(jī)制，增加貧困人口公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，提升貧困人口的獲利能力。一方面政府要通過(guò)決策增權(quán)即決策民主制度增權(quán)、決策公開(kāi)制度增權(quán)、決策責(zé)任制度增權(quán)，賦予貧困人口參與旅游政策決策的權(quán)力和監(jiān)督政策執(zhí)行的權(quán)力，增強(qiáng)決策者的責(zé)任感和風(fēng)險(xiǎn)感，確保決策的質(zhì)量；另一方面政府和企業(yè)要通過(guò)信息增權(quán)，采取聽(tīng)證會(huì)、廣播、公示欄等多種方式及時(shí)有效、準(zhǔn)確無(wú)誤地向當(dāng)?shù)鼐用窆_(kāi)相關(guān)信息，提高旅游扶貧信息的透明度和旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的公開(kāi)化，讓貧困人口更好地參與鄉(xiāng)村旅游的扶貧開(kāi)發(fā)。

（二）能力益貧。能力益貧強(qiáng)調(diào)通過(guò)構(gòu)建貧困戶(hù)培訓(xùn)及能力提升機(jī)制，提高貧困人口的綜合素質(zhì)和旅游扶貧參與能力。首先，需要通過(guò)政府財(cái)政支持、機(jī)制整合以及社會(huì)各界的支持，實(shí)施對(duì)口幫扶和定點(diǎn)聯(lián)系幫扶，為貧困人口提供資金、物質(zhì)等援助，加大對(duì)居民能力培養(yǎng)的投入力度；其次，對(duì)貧困人口進(jìn)行教育培訓(xùn)，加強(qiáng)其旅游服務(wù)意識(shí)和基本服務(wù)技能的培養(yǎng)，同時(shí)對(duì)于文化層次相對(duì)較高、而資金占有量相對(duì)較低的當(dāng)?shù)鼐用?，進(jìn)行高層次、綜合性培養(yǎng)，為旅游扶貧開(kāi)發(fā)提供建設(shè)人才。

（三）機(jī)會(huì)益貧。機(jī)會(huì)益貧是通過(guò)給予貧困人口更多發(fā)展機(jī)會(huì)，使其擺脫政府兜底，增強(qiáng)自我“造血”功能的有效途徑。一是通過(guò)加強(qiáng)宣傳和教育培訓(xùn)，幫助貧困人口深入了解旅游扶貧所帶來(lái)的益處，增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦闹魅宋桃庾R(shí)和責(zé)任感，引導(dǎo)他們積極參與旅游扶貧開(kāi)發(fā)；二是通過(guò)建立貧困戶(hù)多元參與機(jī)制，根據(jù)居民的具體情況分別采取技術(shù)入股、人力入股和資源入股等方式，拓寬參與途徑，讓每一位貧困居民都有機(jī)會(huì)參與到旅游扶貧開(kāi)發(fā)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)“真扶貧，扶真貧”；三是當(dāng)?shù)卣舍娙√卦S經(jīng)營(yíng)、劃定經(jīng)營(yíng)范圍等形式為貧困人口保留一定的份額，增強(qiáng)其市場(chǎng)進(jìn)入能力。

（四）收益益貧。在鄉(xiāng)村旅游扶貧過(guò)程中，各利益主體間經(jīng)濟(jì)利益方面需求的滿(mǎn)足是分配的基礎(chǔ)和根本。為滿(mǎn)足各利益主體對(duì)收益分配的要求，一方面要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確當(dāng)?shù)芈糜钨Y源所有者的基本權(quán)益，健全利益分配機(jī)制，解決多利益主體之間的相容問(wèn)題；另一方面貧困人口作為鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的主要幫扶對(duì)象，在收益分配過(guò)程中，應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上適當(dāng)向貧困人口傾斜。在保障當(dāng)?shù)刎毨丝诨镜穆糜畏旨t和收入的同時(shí)給予他們相應(yīng)的補(bǔ)償，賦予他們基本的旅游決策權(quán)，維護(hù)當(dāng)?shù)刎毨丝诨镜臋?quán)益，實(shí)現(xiàn)更好、更快的脫貧。

（五）評(píng)價(jià)益貧。針對(duì)評(píng)價(jià)益貧，首先，應(yīng)成立專(zhuān)業(yè)的評(píng)估小組，從貧困戶(hù)角度出發(fā)，了解當(dāng)?shù)刎毨丝谠诼糜畏鲐氝^(guò)程中遇到的問(wèn)題，鼓勵(lì)他們參與到整個(gè)評(píng)估體系中，廣泛收集他們的意見(jiàn)和建議，客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)地對(duì)當(dāng)?shù)芈糜畏鲐毿Ч龀鼍珳?zhǔn)的評(píng)價(jià)；其次，應(yīng)著眼于當(dāng)?shù)刎毨丝诘睦嬖V求，多指標(biāo)、多層次、多方面地構(gòu)建和完善旅游扶貧效益評(píng)估體系。此外，在評(píng)估體系實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)綜合多方面數(shù)據(jù)和信息，加快扶貧效果信息反饋的進(jìn)度，建立一套科學(xué)合理的旅游扶貧效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，有效開(kāi)展旅游扶貧相關(guān)工作，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐拿撠毥ㄔO(shè)。

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