集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理模式研究

周佳敏++黃煒++白雪琴++孫今今

摘 要：鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)管理對于集中連片特困區(qū)的旅游扶貧工作有著很大程度上的支撐作用。以武陵山片區(qū)為例，總結(jié)歸納集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及其地域特殊性，構(gòu)建集議事決策、利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督約束機制為一體的集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理模式。

關(guān)鍵詞：集中連片特困區(qū)；鄉(xiāng)村旅游；開發(fā)管理模式；武陵山片區(qū)

一、引言

2011年年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，綱要中指出將集中連片特困區(qū)作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，并在武陵山片區(qū)試點，武陵山片區(qū)的脫貧發(fā)展對我國區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)具有示范性的重大戰(zhàn)略意義。目前，我國70%以上的貧困人口集中在11個連片特困區(qū)，《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》提出“貧困人口數(shù)量減少50%以上”的發(fā)展目標，并將旅游業(yè)確定為片區(qū)的5個支柱產(chǎn)業(yè)之首。2014年11月，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》明確提出“增強貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力”，“以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為重點”的總思路。2015年1月，中央一號文件也指出農(nóng)村扶貧開發(fā)“以連片特困地區(qū)為重點”，并提出大力發(fā)展“鄉(xiāng)村旅游”的意見。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是集中連片特困區(qū)廣大貧困鄉(xiāng)村實現(xiàn)脫貧致富的主要出路，當前，連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游仍處于發(fā)展初級階段，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理中多主體之間的利益關(guān)系問題正嚴重制約著其發(fā)展。

二、集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的現(xiàn)狀及其地域特殊性

（一）集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的現(xiàn)狀。近年來，旅游業(yè)的快速發(fā)展為集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)提供了許多經(jīng)驗，許多連片特困區(qū)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展也十分迅速。

以武陵山片區(qū)為例，黎平縣城古鎮(zhèn)、黔東南州鎮(zhèn)遠古城鎮(zhèn)、湘西州鳳凰古城等在旅游業(yè)發(fā)展上面都取得了不小的成果，由于當?shù)負碛蟹浅＞哂械赜蛱厣慕ㄖ?、世界上最著名?25 首民歌之一的龍船調(diào)、樂律歡快的土家擺手舞等為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了具有民族特色的資源。同時，這里還擁有大量的革命英雄人物和革命歷史遺跡，不少地方已成為愛國主義教育基地。武陵山片區(qū)的多民族融合，當?shù)鼐用裨诮涣鲿r不存在語言文化障礙，形成了多民族的地域性文化，當?shù)剡€擁有精湛的民間技藝，保存著珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。這使得武陵山片區(qū)擁有很多獨一無二的旅游資源，這些旅游資源具有一定的壟斷性，能夠增強在旅游市場上的吸引力和競爭力。武陵山片區(qū)已成為我國較為著名的民族文化旅游與生態(tài)旅游目的地之一，游客接待人數(shù)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、吸收就業(yè)人數(shù)、旅游收入、旅游景區(qū)的質(zhì)量和數(shù)量等數(shù)字不斷攀升。與我國其他地區(qū)相比，武陵山片區(qū)的旅游開發(fā)規(guī)模小、歷史短、技術(shù)落后。在開發(fā)鄉(xiāng)村旅游時，借鑒和吸收發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的經(jīng)驗，以較小的代價掌握其他地區(qū)通過很大代價才能得到的經(jīng)驗、引資政策和管理方法等，就能少走彎路。

（二）集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的地域特殊性。集中連片特困區(qū)大都處于是我國不發(fā)達的地區(qū)，自然條件相對惡劣、交通相對閉塞、觀念相對落后、行政分割相對嚴重，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施水平低，勞動力素質(zhì)差，資金缺乏，市場發(fā)育程度低，生態(tài)環(huán)境約束明顯，發(fā)展背景和基礎(chǔ)條件與東部發(fā)達地區(qū)和中西部較發(fā)達地區(qū)有明顯的不同。

大多集中連片特困區(qū)都包含兩個或兩個以上的省市地區(qū)，以武陵山片區(qū)為例，武陵山片區(qū)跨省交界面積大且屬于貧困地區(qū)，在全國具有代表性，是全國各連片特困地區(qū)中先行先試的樣本，包括湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區(qū)的71個縣（市、區(qū)），同時，該片區(qū)是我國內(nèi)陸跨省交界地區(qū)面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居地之一。該片區(qū)區(qū)域分別屬于湘鄂渝黔四省，處于四省邊緣地帶，遠離“中心”，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的過程中，由于開發(fā)主體的不同，導致各自為政，影響片區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)及管理。各省市的邊界都存在跨界管理的問題。武陵山片區(qū)的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的問題是所有集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的縮影，對于類似地區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理問題而言，構(gòu)建符合集中連片特困區(qū)情況的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理模式顯得尤為迫切。

三、集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理中存在的問題及原因

（一）政府與當?shù)厣鐓^(qū)（農(nóng)戶）之間的矛盾。對于鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，政府的接入顯得尤為重要，對大多數(shù)集中連片特困地區(qū)的多數(shù)鄉(xiāng)村來說，當?shù)剜l(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展也比較緩慢，各地對于鄉(xiāng)村旅游各方面的開發(fā)建設(shè)的投入都十分有限，難以滿足游客的基本需求。另外，政府在其他方面也擔任著十分重要的角色，例如：制定規(guī)章制度、環(huán)境規(guī)劃、資金支持等方面。政府在規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游時，可能會忽視鄉(xiāng)村旅游的市場規(guī)律以及旅游經(jīng)濟的發(fā)展特性，產(chǎn)生越位行為，導致產(chǎn)生當?shù)厣鐓^(qū)邊緣化以及政府政策難以推行或推行不完全的情況出現(xiàn)。

（二）政府與外來投資商之間的矛盾。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展開發(fā)管理單靠政府是難以開展的，由政府主導開發(fā)片區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村旅游，容易導致片區(qū)內(nèi)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，餐飲、電力、住宿、交通、通訊等方面配套設(shè)施建設(shè)相對落后。并且政府受到當?shù)刎斦?、旅游開發(fā)經(jīng)驗，以及能力等條件方面的限制，對于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的主導工作難以勝任，其規(guī)劃與鄉(xiāng)村所擁有的資源可能會出現(xiàn)不匹配的狀況。投資者在交通、服務(wù)這兩個項目的經(jīng)營掌握權(quán)上難免受到上述結(jié)果的影響，而鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營權(quán)無論是掌握在政府手中或是投資者手中都難以避免與當?shù)厣鐓^(qū)居民的競爭，但是鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營權(quán)的掌握必然是政府和投資商所爭奪的最大的權(quán)利。另外，政府管理若出現(xiàn)空白區(qū)，那么其與投資商之間必然產(chǎn)生公地悲劇、無序競爭等矛盾，兩者之間的矛盾正是由其中的“缺位”所引起的。

（三）外來投資商與當?shù)厣鐓^(qū)（農(nóng)戶）之間的矛盾。而對于外來投資商與當?shù)厣鐓^(qū)居民來說，兩者之間最大的矛盾則來源于外來投資商在鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)中獲得較高的利潤，而當?shù)厣鐓^(qū)居民經(jīng)營者只能賺取零頭，且還將承受當?shù)丨h(huán)境、生態(tài)遭到破壞的結(jié)果，外來投資商在原來的土地上建設(shè)相關(guān)的旅游基礎(chǔ)建設(shè)，例如，占用耕地建設(shè)停車場，挖山修筑公路等等，這些新的旅游基礎(chǔ)建設(shè)勢必會對原本的鄉(xiāng)村規(guī)劃造成破壞，特別是歷史文化悠久的鄉(xiāng)村，使其完整的原始村貌發(fā)生改變，游客難以完整地感受到當?shù)剜l(xiāng)村的獨特魅力與韻味以及前人在選址上的用心良苦。以湖南武陵山片區(qū)為例，在其少數(shù)民族的村寨中，吊腳樓是當?shù)靥赜械慕ㄖ捎诖罅坑慰偷膩硗?、住宿，會對吊腳樓造成一定程度上的傷害。當?shù)厣鐓^(qū)居民得不到原來所期望的收益，并在環(huán)境問題上吃了苦頭，這必然會使當?shù)厣鐓^(qū)居民因不滿而產(chǎn)生一系列的反對行為，限制當?shù)剜l(xiāng)村的整體發(fā)展。

四、集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理模式構(gòu)建

集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理牽涉跨越省市的多個行政區(qū)主體，因此在制定議事決策機制時要聽取多個行政區(qū)政府的意見，由各行政區(qū)政府、外來投資商、社區(qū)居民選擇代表組成建旅游行業(yè)組織，定期開會商談鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的相關(guān)問題，進行鄉(xiāng)村旅游事務(wù)的溝通協(xié)調(diào)工作。

（一）鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的議事決策機制。議事決策的主要組織是旅游行業(yè)組織，組織中包括各方利益主體代表，議事決策的內(nèi)容包括：開發(fā)項目的審批、項目資金的分配、利益相關(guān)者的參與方式、開發(fā)管理過程中遇到問題的解決辦法等。主要步驟為：首先，向旅游行業(yè)組織提出議案，通過商議后確定立項；第二，邀請行業(yè)專家進行實地調(diào)研，針對當?shù)厍闆r作出相應(yīng)的旅游開發(fā)方案；第三，方案確定后，組織代表會議；最后，將方案遞交上級形成最終決策。

（二）鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的利益協(xié)調(diào)機制。建立利益協(xié)調(diào)機制必須遵守兩個原則：（1）利益共享原則。合理分配政府、企業(yè)、社區(qū)組織之間的利益，注重初次分配的合理性以及再分配的完整性；（2）明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系原則。避免因產(chǎn)權(quán)發(fā)生矛盾，盡量不采用征地、拆遷等容易引起矛盾的方式，即使采用也必須給予合理的補償。各利益主體應(yīng)避免在利益方面發(fā)生矛盾，多注重長遠利益，實現(xiàn)共贏。因此，完整的利益協(xié)調(diào)機制是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理必不可少的，且應(yīng)該包括：（1）利益主體責任機制：明確各利益主體的責任，各自完成責任內(nèi)部的各項工作；（2）利益補償機制：受益主體向未收益或是收益少的主體給予相應(yīng)的補償；（3）利益疏導機制：各方利益主體應(yīng)以全局的利益為重，不得應(yīng)某一方的原因影響大家共同的利益。

（三）鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的監(jiān)督約束機制。在鄉(xiāng)村旅游進行開發(fā)管理時，應(yīng)制定監(jiān)督約束機制牽制三方利益主體，避免利益天平的傾斜，引起不必要的矛盾，阻礙鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)管理的監(jiān)督約束機制包括：1.責任明確制度：結(jié)合集中連片特困區(qū)各鄉(xiāng)村的具體情況，制定符合鄉(xiāng)情的規(guī)定，使得在鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營以及資源的開發(fā)利用過程中有法可依，各利益主體也能夠明確本身的責任并相互監(jiān)督；2.各方制衡制度：首先，通過宣傳教育等方式培養(yǎng)當?shù)厣鐓^(qū)居民鄉(xiāng)村環(huán)境保護的意識，對政府和外來投資商的開發(fā)行為起到制衡作用；其次，成立鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會對政府過度參與企業(yè)的經(jīng)濟活動等違規(guī)情節(jié)以及外來投資商破壞性使用環(huán)境、搶占居民利益等行為進行規(guī)范和監(jiān)督并及時糾正。

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