縣域土地收購儲備制度公共管理淺議

倪圣

[提要] 經(jīng)濟(jì)和社會的飛速發(fā)展使得人們對于資源的利用更加得心應(yīng)手，其中土地資源就是一個典例。隨著人口數(shù)量的增長，人們對土地的使用和利用越加重視。本文就這一課題展開探索，分析政府現(xiàn)有土地收購政策存在的特點(diǎn)和不足，對縣域土地收購提出一些個人建議，以優(yōu)化我國縣域土地收購管理體系，減少土地收購引發(fā)的糾紛案件和沖突矛盾。

關(guān)鍵詞：縣域土地收購；收購儲備制度；公共管理

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、我國土地收儲機(jī)制發(fā)展歷程

由于我國改革開放發(fā)展時(shí)間較短，所以土地收購儲備機(jī)制的起步和發(fā)展相比國外要晚得多。根據(jù)資料表明，我國土地儲備制度首先出現(xiàn)于香港，最初在上海成立了一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)，這在我國土地收儲制度上是具有劃時(shí)代意義的。隨著建筑用地和居民用地的大量增長，政府逐漸開始高度重視土地收儲的問題，并在后來的“土地收儲制度研討會”上向全國展示了一些做的比較好的城市，供大家借鑒、學(xué)習(xí)。同時(shí)，各地政府也開始把土地收儲制度的建立和運(yùn)行管理作為首要問題，一時(shí)之間，多省市紛紛建立了土地收儲中心，主管土地的收購儲備。

二、我國土地收儲運(yùn)行管理主要模式

土地收購儲備制度的主要表現(xiàn)形式可以總結(jié)為兩種：一是政府完全不介入，完全按照市場經(jīng)濟(jì)的模式來運(yùn)行管理。管理的特點(diǎn)主要是土地儲備機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的收購計(jì)劃和當(dāng)?shù)卣畬ν恋亟灰字械囊恍┮?guī)范和要求與被收購方溝通，確定土地收購價(jià)格，按照約定由儲備機(jī)構(gòu)支付收購金取得土地，并按照現(xiàn)行規(guī)定，辦理土地過戶手續(xù)。然后，土地收購儲備機(jī)構(gòu)按照自己的意愿，在遵守法律的前提下，將土地進(jìn)行建商品房等經(jīng)濟(jì)行為的投資；二是由政府介入，按照行政和市場運(yùn)作相結(jié)合的模式來運(yùn)行管理。管理的特點(diǎn)主要是收購?fù)恋氐姆秶?、性質(zhì)等相關(guān)要求由政府行政法規(guī)規(guī)定。土地收購儲備中心根據(jù)城市規(guī)劃的用地需求，用招標(biāo)、拍賣方式對土地進(jìn)行出讓，由購買方采取公開競價(jià)的方式、價(jià)高者得地的機(jī)制來操作。

三、縣域土地收購儲備特征及存在的問題

我國縣城居多，縣域經(jīng)濟(jì)是圍繞縣城中心的發(fā)展，縣域土地收購針對的就是圍繞縣城周邊開展的鄉(xiāng)村土地收購儲備，一般而言，縣城是以集鎮(zhèn)為紐帶的城市與農(nóng)村相結(jié)合的區(qū)域性系統(tǒng)結(jié)合點(diǎn)。所以，縣域土地收購的共性特征為三點(diǎn)：首先是基礎(chǔ)設(shè)施落后，城鎮(zhèn)化水平較低，土地收購儲備，政府統(tǒng)一規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)化功能，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高百姓經(jīng)濟(jì)水平和生活水平；其次是農(nóng)業(yè)水平占據(jù)優(yōu)勢，工業(yè)發(fā)展比較落后，所以土地收購儲備，加快建設(shè)工業(yè)，提高工業(yè)化建設(shè)，讓工業(yè)成為縣城經(jīng)濟(jì)主體，更快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保證人民效益；最后是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，引進(jìn)現(xiàn)代科技，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越，同時(shí)增加對民營經(jīng)濟(jì)的關(guān)注，制定扶持政策，提高人民收入，加大政府建設(shè)?？h域土地收購不同于城市土地收購，農(nóng)業(yè)是主要的被收購者，鑒于文化水平普遍低下，不能正確的保證自身權(quán)益的情況下容易偏激，所以土地收購時(shí)需要工作人員更加耐心細(xì)致的和他們溝通，做好預(yù)備工作，講清楚收購條件，最大限度地保證他們的利益，才是縣域土地收購的關(guān)鍵問題。

對于現(xiàn)行的土地收儲管理制度，從近幾年的土地收儲運(yùn)行的情況來看，效果并不理想，比如一些地方不斷發(fā)生被購方的權(quán)益受到侵犯的事件，“釘子戶”的問題更是層出不窮。探究其根本原因，主要有以下幾個方面：

1、土地儲備制度缺乏法律支撐。《土地管理法》中，只是針對土地的性質(zhì)、用地標(biāo)準(zhǔn)等一些簡單的名詞給予一定的法律解釋，而對于民眾真正關(guān)心的，如政府如何建立土地儲備機(jī)制、怎樣行使土地統(tǒng)一收購權(quán)以及在運(yùn)行中出現(xiàn)問題的解決方案等并沒有合理的司法解釋。

2、收購資金不足，土地收購價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低。從目前的實(shí)際和發(fā)展來看，土地收購儲備機(jī)構(gòu)（公司）主要通過銀行貸款和一些政府項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃撥啟動資金的方式籌備收購資金的首付款。這種只靠銀行貸款的方式，造成收購資金有限。另外，土地價(jià)格欠合理，主要表現(xiàn)在收購時(shí)的低價(jià)和拍賣時(shí)的高價(jià)上，這樣運(yùn)轉(zhuǎn)使土地出現(xiàn)巨大的利潤，造成地產(chǎn)商紛紛囤地，坐觀市場，造成社會的不穩(wěn)定因素。

3、部門協(xié)調(diào)配合不夠。土地收購儲備工作是一個比較復(fù)雜的過程，涉及很多方面，因此部門之間的協(xié)作配合對土地收購儲備工作至關(guān)重要，但實(shí)際往往是各部門之間沒有充分準(zhǔn)備，也沒有相互溝通，難以形成統(tǒng)一的意見，既無效果也無效率。

4、土地儲備的分紅和補(bǔ)償制度不完善。土地收購儲備機(jī)構(gòu)在購買土地時(shí)，需要對被收購方進(jìn)行補(bǔ)償，目前的補(bǔ)償形式主要有新建商品房的交換和現(xiàn)金。由于大部分的用地都是由政府公開招標(biāo)、拍賣的，在政府的主導(dǎo)下，土地收購方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往比較低，甚至有補(bǔ)償不到位的現(xiàn)象，所以會造成被收購方對補(bǔ)償金額不滿意，這就產(chǎn)生了聞名中國的“釘子戶”。還有就是征地農(nóng)民進(jìn)入城市以后，子女的教育問題、生活問題等都沒有具體的措施予以保障。除此以外，也沒有建立股份制來讓補(bǔ)償方購買股份以達(dá)到分紅的目的。

四、完善縣域土地收購儲備的公共管理措施

土地收儲運(yùn)行機(jī)制的問題已經(jīng)顯而易見，對此情況，筆者有以下幾點(diǎn)建議：

第一，健全土地收儲機(jī)制，加快土地收購法規(guī)建設(shè)。要充分發(fā)揮政府的職能，建立完善的土地收購儲備工作機(jī)制和科學(xué)合理的收購儲備程序，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展、人民生活水平、土地市場和土地儲備、土地利用等有關(guān)情況的分析和整理，及時(shí)準(zhǔn)確地制定土地征收計(jì)劃、土地收購計(jì)劃、土地儲備計(jì)劃和土地開發(fā)計(jì)劃。明確土地收購儲備部門的公共職能。土地收購儲備中心是一種公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的初衷是維護(hù)公眾的利益，更好地規(guī)劃用地，為人民帶來便利和實(shí)惠。關(guān)于儲備土地運(yùn)行管理規(guī)范的建立，強(qiáng)制性統(tǒng)一收購、拍賣政策是發(fā)揮調(diào)控土地市場和實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)增值的前提。只有這樣，才能使政府在調(diào)控土地市場供需上有主動權(quán)，保證土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施。近年來，由于購買土地產(chǎn)生的暴利驅(qū)使許多開發(fā)商瘋狂買地、囤地，考慮到一些儲備期較長的土地，可以改變用途進(jìn)行出租、抵押等，以防止出現(xiàn)新的土地閑置或浪費(fèi)現(xiàn)象。同時(shí)，健全法律法規(guī)，切實(shí)做到有法可依、有冤可訴、有人監(jiān)督。

第二，嚴(yán)格控制土地收購儲備范圍。實(shí)行土地收購儲備，是政府將土地作為商品進(jìn)行市場流通，因此實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化是土地收購儲備的核心目標(biāo)，所以對土地集中使用，發(fā)揮最大效益，避免大范圍收地產(chǎn)生的浪費(fèi)和閑置問題。可以加強(qiáng)對集體土地建設(shè)用地的征收，比如一些閑置的土地，政府可以采取統(tǒng)一收購，作為招商引資的用地需求，為百姓謀福利。

第三，拓寬土地收儲融資渠道，調(diào)整土地收購儲備權(quán)益分配。對于融資渠道，可以從土地出讓金收益中按年度劃轉(zhuǎn)一定比例存入土地收購儲備資金專戶，專項(xiàng)用于土地收購儲備。或者建立土地收購儲備基金，探索采用市場運(yùn)作模式，向社會籌集收儲資金。但是，無論哪種模式，都要對土地儲備資金的權(quán)益分配重新定義，讓利給土地被收購人，完善土地的分紅和補(bǔ)償機(jī)制。由于土地收購的基本特征具有強(qiáng)制性，收購價(jià)格以補(bǔ)償為基礎(chǔ)，所以要充分考慮土地發(fā)展權(quán)引起的土地增值。收購行為應(yīng)保證完全的民事平等行為，在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行購買。除此以外，補(bǔ)償、拆遷時(shí)要廣泛征求群眾意見，進(jìn)行認(rèn)真梳理，使補(bǔ)償方案能夠充分反映民情，多方利益均衡分享。切實(shí)落實(shí)“公開制度”。做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策公開、補(bǔ)償金額公開，并接受審計(jì)監(jiān)督與被購?fù)恋胤降谋O(jiān)督。制訂合理的補(bǔ)償價(jià)格。要按照“既確保失地農(nóng)民不因失地而影響原有生活水平，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”原則，使土地被購方從經(jīng)濟(jì)上得到足額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

五、小結(jié)

實(shí)施土地收購儲備是一個牽涉多方利益、協(xié)調(diào)各方利益的過程，要協(xié)調(diào)處理好各方面的關(guān)系，不斷完善機(jī)制，嚴(yán)格依法執(zhí)行，要堅(jiān)持有利于落實(shí)政府對土地的統(tǒng)一收購權(quán)、有利于提高政府對土地的宏觀調(diào)控能力、有利于土地的集約利用、有利于社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。積極對阻礙問題進(jìn)行探索，提出解決方案，保證土地儲備工作制度和土地儲備工作的健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

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