政府引導基金績效評估思考

宋丹 劉龍

[提要] 本文借鑒國內(nèi)外學術觀點，以遼寧引導基金為例，分別從合規(guī)性評估、政策目標實現(xiàn)效果評估、基金價值評估等方面，設計引導基金參與設立子基金的評估指標體系，并為后期研究提出若干建議。

關鍵詞：引導基金；投資；績效評價

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月19日

一、前言

政府引導基金，由于其“財政出資”的基本屬性，以及“市場引導作用”、“不以贏利為目的”的主要特點，決定了其價值評估體系有別于通常意義上的市場化基金。通常意義上市場化的基金一般以市場實現(xiàn)價值為基本的評估依據(jù)，即基金到期后所取得的市場化收益，輔以對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、對從業(yè)人員個人發(fā)展等相關指標；而政府引導基金的評估依據(jù)因地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展水平、金融市場完善程度、市場化程度等多個維度而有較大差異。一般意義上看來，在經(jīng)濟發(fā)達、市場化程度高、金融制度完善的國家或地區(qū)，在強調(diào)政府意圖的前提下，更貼近于市場化基金的評估方法；經(jīng)濟欠發(fā)達、市場化程度有待提高、金融制度有待健全的國家或地區(qū)，政府引導基金會加大讓利于民的程度，同時會有穩(wěn)增長、調(diào)結構、促民生等維度的需求在基金組建和基金評估體系中有所體現(xiàn)。

二、政府引導基金評估方法

（一）評估體系分類。按照管理模式和操作模式劃分，政府引導基金主要可包含兩大類：一類是引導基金的參股基金引導模式。政府引導基金的管理部門與認定的合作伙伴及社會出資人按約定的出資方式和同等條件組建新的基金，再由基金支持具體項目。遼寧省政府引導基金采取的就是這種模式；另一類是引導基金的直接投資引導模式。

與引導基金操作模式相對應的，績效評估體系主要也可以分為兩大類：一類是政府引導基金參股子基金的評估體系，這是本文研究的重點；另一類是政府引導基金直接投資的評估體系，這類基金的評估體系，主要包含在第一類評估體系的第二層結構中，本文不再過度贅述。

（二）政府引導基金參股子基金的評估架構。我國學者對政府引導基金績效評價體系的研究始于2008年。劉健鈞（2009）認為，引導基金的績效評價應包含三部分內(nèi)容：基金參與設立的子基金在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展方面的作用、子基金在擴大社會就業(yè)方面的作用、引導基金是否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。隋薇薇（2008）提出了包括市場因素、技術與產(chǎn)品因素、退出機制、管理能力、投資獲利性與地域影響性6個一級指標和21個二級指標的風險投資評估體系。顧婧、任珮嘉、徐澤水等（2015）用直覺模糊層次分析的方法，從政策效益、經(jīng)濟效益、管理效益三個方面構建了較為詳細的引導基金績效評價指標體系。由于政府引導基金、其扶持的子基金，特別是投資的創(chuàng)業(yè)投資的相關數(shù)據(jù)較難收集，實證研究相對較少，故而所得出的引導基金績效評價指標體系的實用性和準確度還有待進一步數(shù)據(jù)驗證。

根據(jù)實際情況，市場化基金與政策性基金有明顯的區(qū)別。市場化基金以投資回報為唯一目標，采用的指標主要有基金凈值、內(nèi)部收益率、總回報倍數(shù)、回收投入比率、待回收比率以及基于內(nèi)部評級系統(tǒng)的價值評估等。而政府引導基金的運營有雙重目標，甚至有的國家和地區(qū)政策目標的色彩更加濃郁。因此，借鑒當前國內(nèi)外經(jīng)驗以及市場化基金的評估指標體系，按照政府引導基金的政策屬性，一般意義基金的評估架構由合規(guī)性評估、政策目標實現(xiàn)效果評估、基金價值評估等三類指標構成。

三、引導基金績效評估指標

本文以遼寧省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）引導基金為例，按照證監(jiān)會、國家發(fā)改委、證券基金業(yè)協(xié)會、遼寧省政府的有關規(guī)定，按照前述政府引導基金指標體系架構的基本原則，現(xiàn)將評價指標體系設計如下：分別按照合規(guī)性評估、政策目標實現(xiàn)效果評估、基金價值評估三類制定指標體系，按照重要性賦予不同的權重。

（一）合規(guī)性評估。合規(guī)性評估，共分為三大類指標，具體細分為35個指標。一級指標包括：一是基金投向與準則執(zhí)行情況；二是基金出資到位情況；三是基金管理機構能力及委托管理協(xié)議落實情況。其中，基金投向與準則執(zhí)行情況包括基金管理機構是否完成相關登記手續(xù)，基金管理機構是否完成相關登記手續(xù)，基金產(chǎn)品是否完成備案，基金約定投資到相關領域的比例是否合格，基金所投項目投資階段是否合格（創(chuàng)投有，產(chǎn)投沒有），基金投資期是否超出基金方案約定年限，基金單筆投資額是否超過基金總規(guī)模20%，基金對單個項目投資是否超過項目總投資的50%，基金已經(jīng)回收的資金回收期是否用于再投資，評估期內(nèi)，基金閑置資金是否遵守了管理辦法規(guī)定，是否遵守了投資業(yè)務禁止的有關規(guī)定等指標；基金出資到位情況包括基金的累計實際到位出資額-計劃累計到位出資額是否大于0，基金發(fā)起人是否未發(fā)生轉讓出資份額（股份）的行為，每一出資人的承諾出資是否都按時繳付到位，是否未發(fā)現(xiàn)任何行使的出資糾紛或訴訟，基金無關聯(lián)關系的社會出資人是否維持在3個以上15個以下，是否未發(fā)現(xiàn)通過發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金以及其他任何形式非法集資的行為，是否不存在基金吸收或變相吸收存款的情況，各級政府性引導資金、出資平臺（含地市、區(qū)縣及以下，不包含國家）在基金全部到位出資中的比例是否不高于50%，各類國企、上市公司、小額貸款公司、擔保公司、券商直投、保險公司等需受監(jiān)管部門審批的出資人是否獲得了必要的審批；基金管理機構能力及委托管理協(xié)議落實情況包括是否未發(fā)現(xiàn)除基金管理人外的其他任何單個出資人或與其關聯(lián)人控制基金的情形，基金管理人在基金中實際到位出資占總到位出資額的比重是否維持在1%或以上，是否未發(fā)現(xiàn)下級政府先行退出投資或占用基金資金的情形，基金投資和退出的最終決策是否都由基金管理人的投資決策委員（以下簡稱投委會）做出并獲得必要的法定授權，除引導基金管理中心的合規(guī)性審查外，是否未發(fā)現(xiàn)為任何一個投委會委員或出資人設定一票否決權的情形，引導基金管理中心對投資決策的合規(guī)性審查權是否得到了有效落實，投委會形成的每一項決議是否均得到2/3或以上表決通過，對于涉及出資人或投委會委員的任何關聯(lián)交易的投資和退出決策是否均獲得合伙人全票通過且關聯(lián)合伙人進行了回避，投委會決策是否均由各委員獨立做出，未出現(xiàn)委托他人行使，也未附帶任何前置或后置條件，并無棄權行為，基金是否對各種形式的利益沖突進行了風險防范，基金年度管理費的提取進度和金額與委托管理協(xié)議的約定是否完全一致，基金回收的每一筆可分配資金的分配時間、分配順序與分配比例等與委托管理協(xié)議的約定是否完全一致，基金運營各項費用的承擔和各項收入的享有在基金和基金管理人之間的分割是否與委托管理協(xié)議的約定完全一致，基金管理人對各類國有企、事業(yè)單位、上市公司、小額貸款公司、擔保公司、券商直投、保險公司等需受監(jiān)管部門監(jiān)管的出資人所需的監(jiān)管事項是否進行了充分的信息披露，基金管理人對引導基金管理中心的信息披露內(nèi)容、格式、途徑是否與委托管理協(xié)議的約定完全一致。

（二）政策目標實現(xiàn)效果評估?；鹫吣繕丝捎^察效果評估主要分為兩大類、5個細分指標。評估主要分為兩個維度：一是資金放大倍數(shù)；二是企業(yè)扶持效果。其中，資金放大倍數(shù)包括總放大倍數(shù)、社會資金放大倍數(shù)、帶動的后續(xù)增值權益融資倍數(shù)指標；企業(yè)扶持效果包括投資組合綜合毛利率、投資組合總營業(yè)收入增長率指標。

（三）基金價值評估。按照市場化基金的評估原則，子基金價值=全部資產(chǎn)科目價值-預付款項目值-其他資產(chǎn)科目面值-負債科目估值。

每只基金評估可以根據(jù)實際情況進行微調(diào)，分值可按照創(chuàng)投基金和產(chǎn)投基金分別設置，為了得分更具公平，可采取企業(yè)自查、評估機構評估、管理部門評分等多種方式，去除人為因素干擾評價結果。

四、政策建議

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“三期疊加”的新常態(tài)，同時也面臨著推進供給側結構性改革的艱巨課題。應對我國當前所面臨的經(jīng)濟新常態(tài)和供給側結構性改革契機，政府主導的產(chǎn)業(yè)投資基金將要發(fā)揮更加重要的作用。當前，正是全國政府引導基金規(guī)模迅速擴張的關鍵時期，僅2016年規(guī)模增長了10倍之多。隨之而來的是政府引導基金組建后，究竟成效如何，如何評價，將成為各級政府迫切需要解決的問題。由于基金的作用有其滯后性、后發(fā)性、多元化的效應，評估方法不能一概而論，要用科學發(fā)展的觀點來設計評估辦法。

一是科學設計評價指標體系。各級政府按照設立政府引導基金的初衷，各有側重，科學設計引導基金評價指標體系，必要時可以引入第三方機構進行評估。

二是評估周期不能過短。私募基金普遍的周期在7～10年，加之基金投資存在著效益滯后性、成果后發(fā)性、效應多元化的特點，建議評估周期為中期評估和完成評估比較科學。

三是政府有關部門要增加對政府引導基金盈利效果的包容性。政府引導基金主要“不以贏利為目的”，重在“引導”，因此在評估基金效果時增加基金表面盈利效果的包容度，要整體看基金為整個地區(qū)帶來的效益和成果。

四是不斷調(diào)整評價方式和方法。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，金融制度的不斷完善，市場化程度的不斷提高，基金設立的外部環(huán)境日新月異的在變化，必須建立科學的調(diào)整政府引導基金評價方式方法的機制，按照條件適時調(diào)整評價體系，這樣評價結果會更科學、更客觀。

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