行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

吳海軍

[提要] 內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要工作，目前存在內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)困難、執(zhí)行落實(shí)不到位、監(jiān)督評(píng)價(jià)流于形式等問(wèn)題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)難以取得預(yù)期效果。主要原因在于單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、缺乏專業(yè)性人才、評(píng)價(jià)監(jiān)督獨(dú)立性不高等。因此，需要針對(duì)具體原因提出相應(yīng)的措施加以改進(jìn)，重點(diǎn)是提高內(nèi)部控制思想認(rèn)識(shí)和強(qiáng)化單位內(nèi)部管理，從而促進(jìn)各單位內(nèi)部控制建設(shè)的完善。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；評(píng)價(jià)監(jiān)督

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月29日

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，按照財(cái)政部規(guī)定，自2014年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，目前各行政事業(yè)單位都已經(jīng)開(kāi)展了內(nèi)控制度建設(shè)和評(píng)價(jià)工作。經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐，各單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)上已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但在執(zhí)行過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題和困難，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展緩慢，質(zhì)量不高，需要認(rèn)真分析原因和提出應(yīng)對(duì)措施，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得更好的效果。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不全面。內(nèi)部控制通過(guò)制定制度，實(shí)施措施和執(zhí)行程序，防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，它涵蓋單位的各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，需要各部門(mén)相互配合和落實(shí)。但目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)都是由各單位財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭、其他部門(mén)配合進(jìn)行，而且內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)也主要放在預(yù)算收支、資產(chǎn)采購(gòu)、合同管理等方面，因此最后的工作都落在財(cái)務(wù)部門(mén)。而對(duì)于單位在職能履行、法律法規(guī)遵循、單位重要決策等方面如何進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)一般都考慮不足，甚至不愿意去完善。

（二）業(yè)務(wù)流程不合理，內(nèi)部控制方法簡(jiǎn)單。做好內(nèi)部控制的關(guān)鍵是要編制好業(yè)務(wù)工作流程，采用恰當(dāng)?shù)目刂品椒?。但目前很多行政事業(yè)單位流程控制體系不完善，具體表現(xiàn)在部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒(méi)有明確的工作業(yè)務(wù)流程，有些流程的順序不合理，有些流程沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的改變進(jìn)行調(diào)整。另外，當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方法主要采用授權(quán)審批和預(yù)算管理進(jìn)行控制，對(duì)于如何充分利用內(nèi)部報(bào)告、績(jī)效考評(píng)、信息技術(shù)等方法進(jìn)行控制往往重視不夠。

（三）部分單位內(nèi)控制度執(zhí)行和落實(shí)不到位。內(nèi)部控制建設(shè)由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭完成后，就應(yīng)該按照內(nèi)部控制的要求在日常業(yè)務(wù)中認(rèn)真執(zhí)行和落實(shí)，但大多數(shù)單位都做不到位。部分行政事業(yè)單位不會(huì)主動(dòng)對(duì)照內(nèi)控制度完善業(yè)務(wù)工作，而更多是沿襲原有的工作方式和規(guī)章制度開(kāi)展工作。有些單位在內(nèi)部控制建設(shè)中的主要任務(wù)就是把內(nèi)部控制制度建立起來(lái)，對(duì)于是否認(rèn)真執(zhí)行和落實(shí)并不在意。

（四）內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督流于形式。行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)的過(guò)程中，各部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般是由部門(mén)內(nèi)的自己人進(jìn)行，很難看到業(yè)務(wù)流程中真正的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。同時(shí)，很多行政事業(yè)單位由于沒(méi)有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，對(duì)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和報(bào)告還是由財(cái)務(wù)部門(mén)完成，缺少客觀的外部力量監(jiān)督。因此，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督評(píng)價(jià)都流于形式，缺乏獨(dú)立性和客觀性。

（五）內(nèi)控制度建設(shè)在行政事業(yè)單位中缺少全局性。一般情況下，事業(yè)單位都是隸屬于某一行政部門(mén)，并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下完成各項(xiàng)政府職能任務(wù)，行政部門(mén)與所屬事業(yè)單位之間屬于一個(gè)大的整體，這就需要從行政事業(yè)單位的整體性角度進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，從而防范整個(gè)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和職能風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)情況下，很多行政與事業(yè)單位都獨(dú)立進(jìn)行自身的內(nèi)控制度建設(shè)，這樣導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)工作缺少系統(tǒng)性、全局性，行政單位與下屬事業(yè)單位的內(nèi)控制度可能存在脫節(jié)或不一致的情況。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在問(wèn)題的原因

（一）單位人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不全面。內(nèi)部控制著眼于全局性，涉及單位所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，要求全體人員參與，單位領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)主要責(zé)任。但實(shí)際情況下，由于大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制由財(cái)務(wù)部門(mén)完成，因此各部門(mén)人員普遍認(rèn)為內(nèi)部控制主要是對(duì)財(cái)務(wù)上的控制，只需要制定出相應(yīng)的規(guī)定，管理好資金就行，對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)比較片面。單位領(lǐng)導(dǎo)人一般工作繁忙，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)有限，因此也難以重視起來(lái)。

（二）缺少專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)部控制審計(jì)人員。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，涉及內(nèi)部制度的設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)流程改造，突出制衡性和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性，運(yùn)用多種控制方法等，需要較多的相關(guān)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在工作內(nèi)容上也更趨向?qū)徲?jì)方面。同時(shí)，內(nèi)部控制工作重點(diǎn)在監(jiān)督執(zhí)行，需要采用必要的審計(jì)方法取得相關(guān)的審計(jì)證據(jù)，并隨著實(shí)際業(yè)務(wù)變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。而當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位一般只有普通的財(cái)務(wù)人員，日常工作重點(diǎn)為預(yù)算管理和會(huì)計(jì)賬務(wù)處理，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的了解十分有限，因此比較缺乏相應(yīng)的專業(yè)性人才，導(dǎo)致真正開(kāi)展內(nèi)部控制比較困難。

（三）部門(mén)設(shè)置不完善，職責(zé)分工不清晰。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和每年末的內(nèi)部控制報(bào)告工作都是從財(cái)政部門(mén)下達(dá)，內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)是資金的管理控制，因此一般由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭完成。對(duì)于內(nèi)部控制報(bào)告工作理論上應(yīng)該是獨(dú)立的內(nèi)審部門(mén)或人員根據(jù)監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行填報(bào)，但由于大多數(shù)行政事業(yè)單位由于規(guī)模和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有限，暫時(shí)無(wú)法設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，因此當(dāng)前的內(nèi)部控制報(bào)告工作可能還是由財(cái)務(wù)部門(mén)的人員完成，使內(nèi)部控制報(bào)告缺乏客觀性。雖然現(xiàn)在各單位都有紀(jì)檢部門(mén)對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行督查，但是紀(jì)檢工作與內(nèi)部控制工作差別較大，各單位紀(jì)檢部門(mén)無(wú)法完成內(nèi)部控制報(bào)告工作。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督的非強(qiáng)制性。在目前現(xiàn)實(shí)情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)都是由單位財(cái)務(wù)部門(mén)完成，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)單位整體的監(jiān)督只能局限于部門(mén)業(yè)務(wù)，而且主要是在年末完成內(nèi)部控制報(bào)告時(shí)進(jìn)行對(duì)照檢查。同時(shí)，作為單位內(nèi)部的自我監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)重視也不夠，因此在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中具有非強(qiáng)制性，找出問(wèn)題也難以立即進(jìn)行整改，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督流于形式。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)宣傳，提高單位人員對(duì)內(nèi)部控制的思想認(rèn)識(shí)。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)單位的內(nèi)部控制建設(shè)負(fù)主要責(zé)任，需要單位各級(jí)人員參與，覆蓋單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，包括單位層面和業(yè)務(wù)層面。在具體進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，需要對(duì)各個(gè)部門(mén)及崗位的業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和流程梳理，運(yùn)用多種控制方法，并將監(jiān)督評(píng)價(jià)貫徹到日常工作中來(lái)。因此，需要在單位內(nèi)部大力開(kāi)展宣傳，并聘請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行授課，講解內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)和具體實(shí)施步驟，提高大家對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)，讓單位領(lǐng)導(dǎo)重視起來(lái)，各部門(mén)人員參與進(jìn)來(lái)。

（二）培養(yǎng)專業(yè)人才，開(kāi)展內(nèi)部控制培訓(xùn)和督導(dǎo)。內(nèi)部控制建設(shè)和后續(xù)監(jiān)督評(píng)價(jià)專業(yè)性比較強(qiáng)，需要懂得審計(jì)理論和相關(guān)審計(jì)方法，能夠合理取證并進(jìn)行分析，對(duì)于存在的問(wèn)題能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出整改措施，是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，因此需要行政事業(yè)單位培養(yǎng)專業(yè)審計(jì)人員，在專業(yè)人員的詳細(xì)計(jì)劃下開(kāi)展相關(guān)工作。同時(shí)，行政事業(yè)單位每年也應(yīng)該開(kāi)展多次內(nèi)容控制建設(shè)培訓(xùn)和內(nèi)部控制督導(dǎo)，保證內(nèi)部控制制度得到有效執(zhí)行。

（三）完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)估體系，提高執(zhí)行效果。根據(jù)當(dāng)前行政事業(yè)單位現(xiàn)狀和內(nèi)部控制目標(biāo)，建立一套合適的內(nèi)部控制評(píng)估體系，成立獨(dú)立的評(píng)估小組，設(shè)定各種定性和定量目標(biāo)，定期或不定期地對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況進(jìn)行評(píng)估，分出等級(jí)并進(jìn)行適度獎(jiǎng)懲，并按規(guī)定要求及時(shí)完善各項(xiàng)工作，切實(shí)提高單位對(duì)內(nèi)部控制的重視程度。通過(guò)獨(dú)立評(píng)估，各行政事業(yè)單位將更加重視自身存在的問(wèn)題，并積極整改，從而提高內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。

（四）強(qiáng)化單位管理，提高內(nèi)部控制監(jiān)督約束力。內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位當(dāng)前的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，其內(nèi)部控制質(zhì)量高低關(guān)鍵還是取決于單位的內(nèi)部管理水平。各單位應(yīng)該重視和加強(qiáng)內(nèi)部控制，通過(guò)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)開(kāi)展工作，并將內(nèi)部控制執(zhí)行情況作為年度目標(biāo)任務(wù)開(kāi)展工作，從而提高內(nèi)部控制監(jiān)督的約束力，強(qiáng)化單位內(nèi)部管理，最終促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的完善。

（五）增加外部監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)部控制的完善。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的非強(qiáng)制性，削弱了其監(jiān)督評(píng)價(jià)的效力，因此有必要加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督，通過(guò)審計(jì)部門(mén)審計(jì)、財(cái)政部門(mén)檢查等方式，找出內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，并積極改進(jìn)。審計(jì)和財(cái)政部門(mén)有監(jiān)督行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)和內(nèi)部控制工作的職責(zé)，其審計(jì)檢查工作是督促各單位搞好內(nèi)部控制的重要力量。另外，在條件許可的情況下，可以定期聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和進(jìn)行整改，促進(jìn)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

總之，當(dāng)前部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理存在缺陷，各種違規(guī)事件時(shí)有發(fā)生，需要不斷規(guī)范各項(xiàng)工作業(yè)務(wù)流程，完善各種管理制度。因此，行政事業(yè)單位急需加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，通過(guò)強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，提高各部門(mén)人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，分析具體業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)和監(jiān)督評(píng)價(jià)，切實(shí)提高各單位內(nèi)部控制水平，達(dá)到對(duì)防控和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、保證資產(chǎn)安全和有效使用的內(nèi)部控制目標(biāo)。

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