西方公共治理前沿理論的比較研究*

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“所謂比較研究，則是將比較方法系統(tǒng)地運(yùn)用于科學(xué)研究而形成的一種特定的研究活動(dòng)和研究方式?！盵1](P3)就本文而言，我們對(duì)西方公共治理前沿理論進(jìn)行比較研究，是系統(tǒng)地研究西方公共治理前沿理論的關(guān)鍵一步。羅伯特·達(dá)爾(Robert A.Dahl)指出，“我們一直忽視公共行政比較研究。如果不對(duì)公共行政進(jìn)行比較研究，那么宣稱(chēng)建立‘公共行政科學(xué)’顯然就是空中樓閣?！盵2]比較研究是必要的、有價(jià)值的。筆者通過(guò)對(duì)西方公共治理前沿理論的相互比較：(1)可以辨析彼此之間的關(guān)系，是相生還是相克？是互補(bǔ)還是替代？是對(duì)立還是統(tǒng)一？(2)可以發(fā)現(xiàn)理論的優(yōu)劣勢(shì)，有比較就有差異；(3)可以助力理論的本土化研究，通過(guò)理論的相互比較，我們可以找到其與我國(guó)本土的契合點(diǎn)，克服排斥點(diǎn)。比較研究的方法在學(xué)術(shù)活動(dòng)中已經(jīng)成為重要的研究方法，意義重大。費(fèi)勒爾·海迪(Ferrel Heady)坦言：“我們已經(jīng)進(jìn)入了在行政研究中強(qiáng)調(diào)比較分析的新時(shí)代?！盵3](P5)因此，不論是學(xué)術(shù)研究，還是實(shí)踐需要，我們研究西方公共治理前沿理論，都必須進(jìn)行比較研究。

一、西方公共治理前沿理論概述

1.新公共服務(wù)理論。

1989年，美國(guó)著名行政學(xué)者帕特里夏·英格拉姆(Patricia Ingraham)和戴維·羅森布魯姆(David Bosenbloom)在TheNewPublicPersonnelandtheNewPublicService[4]一文中最早明確提出了“新公共服務(wù)”的概念，“新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論。”[5](P24)它既是一種理論也是一種治理模式，“作為一種治理模式為政府提供一個(gè)新的治理結(jié)構(gòu)或框架”。[6]1999年，美國(guó)紐約大學(xué)保羅·C·萊特(Paul C.Light)在其TheNewPublicService一書(shū)中，概括了新公共服務(wù)的特征，并將新公共服務(wù)描述為21世紀(jì)政府公務(wù)員應(yīng)具備的典型特征。2000年，羅伯特·B·登哈特(Robert B. Denhardt)和珍妮特·V·登哈特(Janet V. Denhardt)在《公共行政評(píng)論》上發(fā)表了TheNewPublicService:ServingRatherthanSteering一文，標(biāo)志著新公共服務(wù)開(kāi)始在西方公共行政學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。2003年，登哈特夫婦出版了TheNewPublicService:Serving,NotSteering一書(shū)，對(duì)新公共服務(wù)理論進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的論述，這是公共行政學(xué)界關(guān)于新公共服務(wù)理論的集大成之作。

2.網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論。

伊娃·索侖森(Eva Sorensen)在《民主理論與網(wǎng)絡(luò)治理》(DemocraticTheoryandNetworkGovernance，2002)中指出，已經(jīng)存在的社會(huì)治理模式和技術(shù)在過(guò)去30年間顯著改變了，我們已從官僚式治理時(shí)代轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理時(shí)代。她創(chuàng)造性地界定了四種網(wǎng)絡(luò)管理的方式，即自我構(gòu)建式的不介入方式、故事敘述式的不介入方式、支持與促進(jìn)式的介入方式和參與式的介入方式。美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門(mén)的新形態(tài)》(2008)中指出，“網(wǎng)絡(luò)化治理的要義是：除按照傳統(tǒng)的自上而下層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線(xiàn)以外，政府治理還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動(dòng)線(xiàn)……政府的工作不太依賴(lài)傳統(tǒng)意義上的公共雇員，而是更多地依賴(lài)各種伙伴關(guān)系，協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)從事并完成公共事業(yè)。我們將這種發(fā)展稱(chēng)為‘網(wǎng)絡(luò)化治理’?！盵7](P1-6)

3.整體性治理理論。

整體性治理理論興起于1997年，主要代表人物是佩里·希克斯(Perri 6)。他于1997年出版了《整體性政府》一書(shū)，認(rèn)為政府治理主題應(yīng)該由競(jìng)爭(zhēng)性或分散性政府轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同政府或整體政府；1999年的《圓桌中的治理：整體性政府的策略》提出了建構(gòu)整體政府的可行性策略，通過(guò)部門(mén)間的溝通實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的一致性；2002年的《邁向整體性治理》一書(shū)具有里程碑的意義，將“整體政府”改為“整體性治理”?！罢w性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織間通過(guò)充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無(wú)間的目標(biāo)的治理行動(dòng)”。[8]一種全新的治理模式誕生了，深化了整體性治理理論。?？怂拐J(rèn)為，21世紀(jì)的政府應(yīng)該克服政府各部門(mén)放任狀態(tài)和部門(mén)行動(dòng)的獨(dú)立狀態(tài)，應(yīng)該采取整體性治理的方式，通過(guò)制度化落實(shí)政府部門(mén)的協(xié)調(diào)合作。由此可見(jiàn)，整體性治理理論大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：“整體性政府”概念的提出；“整體性政府”的理論應(yīng)用于實(shí)踐；“整體性政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢w性治理”，整體性治理理論或模式的創(chuàng)立與完善。[9]

4.數(shù)字治理理論。

數(shù)字治理(Digital Governance)的理念最早是由美國(guó)南加州大學(xué)傳播學(xué)院的曼紐爾·卡斯特(Manuel Castell)于1996年出版的《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》一書(shū)中提出，1997年英國(guó)倫敦國(guó)王學(xué)院的佩里·?？怂?Perri 6)在《整體性治理：新的改革議程》一書(shū)中探討了數(shù)字治理的必要性，并在1999年和2002年其專(zhuān)著中具體闡釋了這一思想。2006年倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院政府系的帕卻克·鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)在《數(shù)字時(shí)代的治理》一書(shū)中對(duì)數(shù)字治理的主要觀(guān)點(diǎn)、可行性以及未來(lái)發(fā)展模式做出系統(tǒng)分析，并對(duì)多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的公共管理系統(tǒng)做出實(shí)證研究，進(jìn)一步分析了數(shù)字治理的實(shí)踐價(jià)值?！皵?shù)字治理是指在政府與市民社會(huì)、政府與以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的互動(dòng)和政府內(nèi)部的運(yùn)行中運(yùn)用信息技術(shù)，簡(jiǎn)化政府行政，簡(jiǎn)化公共事務(wù)的處理程序，并提高民主化程度的治理模式”。[10]

5.公共價(jià)值管理理論。

公共價(jià)值管理理論興起于1995年，馬克·穆?tīng)?Mark H.Moore)出版了《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書(shū)，公共價(jià)值管理理論的核心理念是創(chuàng)造公共價(jià)值。穆?tīng)栒J(rèn)為，“價(jià)值來(lái)源于人的期望和感知，有不同種類(lèi)的期望需要被滿(mǎn)足，公共管理者應(yīng)最關(guān)注公民通過(guò)代議制政府所表達(dá)的期望”。[11](P52)其后，穆?tīng)柗謩e出版了《公共價(jià)值：理論與實(shí)踐》(2011)和《認(rèn)知公共價(jià)值》(2013)，三本書(shū)的出版標(biāo)志著公共價(jià)值管理理論從創(chuàng)立到完善。穆?tīng)栔v到，“我只能通過(guò)自己的(或多或少的地帶有個(gè)人習(xí)慣的)邏輯推理和經(jīng)驗(yàn)的過(guò)濾去回答公共管理者面臨的難題。但是我希望在自己的努力中，我已設(shè)法在這些問(wèn)題上為學(xué)術(shù)界讀者、公共管理實(shí)踐者以及(或許最為重要的是)那些讓公共管理者負(fù)起責(zé)任的人——我們的民眾帶來(lái)一些曙光?！盵12](P10)

二、西方公共治理前沿理論的比較分析

“極為相似的事情，但在不同的歷史環(huán)境中出現(xiàn)就引起完全不同的結(jié)果。如果把這些發(fā)展過(guò)程中的每一個(gè)都分別加以研究，然后再把它們加以比較，我們就會(huì)很容易地找到理解這種現(xiàn)象的鑰匙”。[13](P131)我們對(duì)西方公共治理五大前沿理論進(jìn)行比較分析，在同中尋異，在異中求同，在對(duì)比中發(fā)現(xiàn)本質(zhì)。

1.產(chǎn)生背景。

新公共服務(wù)理論在21世紀(jì)初受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注，是因?yàn)檫@一時(shí)期的民主政治發(fā)展的推動(dòng)，“9·11”事件的觸發(fā)，新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題凸顯。美國(guó)“9·11”事件使登哈特夫婦看到了“救火隊(duì)員”勇往直前的英雄品質(zhì)，他們不畏犧牲去救助公民，是因?yàn)樗麄兪枪珓?wù)員，基于此，登哈特夫婦開(kāi)始倡導(dǎo)這些主題——公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值，民主、公民權(quán)和公共利益等價(jià)值觀(guān)。網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論的興起是由于全球化、后工業(yè)化進(jìn)程使得社會(huì)日益高度復(fù)雜化、高度不確定性，需要一種新穎的治理模式應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜化。第三政府的發(fā)展和協(xié)同政府的推進(jìn)使得治理主體增多，各大治理主體之間的聯(lián)系日益緊密，他們之間的合作成為可能。整體性治理理論的產(chǎn)生是基于英國(guó)政府改革的需要，一是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性政府的回應(yīng)，打造現(xiàn)代化的整體政府；二是為解決“碎片化”問(wèn)題。英國(guó)政府在“引進(jìn)新的管理模式時(shí)轉(zhuǎn)化成本難以克服……更大的缺陷在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，卻忽視了部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來(lái)了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”。[14](P18)英國(guó)學(xué)者基于這種現(xiàn)實(shí)提出整體性治理理論。數(shù)字治理理論的產(chǎn)生除了新公共管理的衰微這一背景外，更重要的是數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨?！罢畔⒓夹g(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心，這不僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要的作用，還因?yàn)樗紦?jù)了現(xiàn)代公共管理的中心位置?！盵15](P7)政府信息技術(shù)的變革對(duì)現(xiàn)代官僚組織、政府組織結(jié)構(gòu)、政府任務(wù)、政策變革等產(chǎn)生了重要影響，推動(dòng)了數(shù)字時(shí)代的治理。公共價(jià)值管理理論的產(chǎn)生，是因?yàn)樾鹿补芾碓诶碚撆c實(shí)踐上陷入困境；治理理論的興起，特別是對(duì)網(wǎng)絡(luò)(化)治理的繼承；學(xué)術(shù)背景中呈現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的融合趨勢(shì)，以及美國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況，是“對(duì)喬治·布什總統(tǒng)的爭(zhēng)議、恐怖主義、‘9·11’事件、伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、卡特里娜颶風(fēng)、因特網(wǎng)的沖擊以及經(jīng)濟(jì)衰退”[16](P8)等背景的回應(yīng)。這些情形使得公共價(jià)值管理理論“逐漸成為近來(lái)西方公共行政學(xué)界探討的熱點(diǎn)，公共價(jià)值作為其核心的概念工具也已然成長(zhǎng)為西方公共行政學(xué)的重要關(guān)鍵詞”。[17]

通過(guò)對(duì)產(chǎn)生背景的比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)，西方公共治理前沿理論的產(chǎn)生具有一些共同的背景：(1)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景，即全球化、后工業(yè)化，社會(huì)轉(zhuǎn)型中的高度復(fù)雜化、高度不確定性的特征和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨；(2)時(shí)代背景，即治理時(shí)代的到來(lái)；(3)現(xiàn)實(shí)背景，即政府改革需要；(4)技術(shù)背景，即信息技術(shù)的發(fā)展或數(shù)字化變革；(5)學(xué)術(shù)背景，即新公共管理理論的式微。這些共同的背景造就了西方公共治理前沿理論之間的一些共性，具有治理的特征，但是五大前沿理論仍有區(qū)別，從理論產(chǎn)生的背景來(lái)看，是因?yàn)槲宕笄把乩碚摦a(chǎn)生背景的重點(diǎn)不同，各有側(cè)重。

2.理論基礎(chǔ)。

新公共服務(wù)的理論來(lái)源于民主公民權(quán)、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政，它們分別為新公共服務(wù)理論輸送了民主、公民權(quán)利、社區(qū)、公平、公共利益、公共服務(wù)等理念。網(wǎng)絡(luò)(化)治理的理論來(lái)源于多中心治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)理論、協(xié)商民主理論、社會(huì)資本理論。從治理的角度看，協(xié)商民主特指“平等、自由的公民在公共協(xié)商過(guò)程中，提出各種相關(guān)理由，說(shuō)服他人，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開(kāi)審議過(guò)程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決議以政治合法性”。[18](P3)福山認(rèn)為，“社會(huì)資本是一種有助于個(gè)體之間相互合作，可用事例說(shuō)明的非正式規(guī)范?！盵19]它們分別為網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論輸送了多元主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、協(xié)商、談判、信任、合作等理念。曾凡軍認(rèn)為整體性治理的理論來(lái)源于“新涂爾干主義、組織社會(huì)學(xué)理論與信息技術(shù)論”。[20](P45)數(shù)字治理理論的理論來(lái)源于整體性治理理論與信息技術(shù)論。數(shù)字治理理論的主要代表人物鄧力維最初就在研究并倡導(dǎo)整體性治理，從數(shù)字治理的核心觀(guān)點(diǎn)，重新整合與以需求為基礎(chǔ)的整體主義就能看出它的理論主要來(lái)源于整體性治理理論。數(shù)字治理在整體性治理基礎(chǔ)上結(jié)合信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代而進(jìn)行了創(chuàng)新，所以信息技術(shù)論為其輸送了數(shù)字化的思想。馬克·穆?tīng)栒劦健秳?chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書(shū)的來(lái)源時(shí)指出，“本書(shū)的寫(xiě)作是在與了解公共部門(mén)管理者的處境、目標(biāo)和技術(shù)有關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上完成的，這些文獻(xiàn)包括：政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織理論、公共行政、行政法和商業(yè)管理?！盵11](P5)公共價(jià)值管理理論作為以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的公共管理理論，它的理論基礎(chǔ)也應(yīng)當(dāng)來(lái)自以上幾個(gè)方面，特別是公共價(jià)值、組織理論與企業(yè)戰(zhàn)略管理思想。

3.核心理念。

新公共服務(wù)理論的核心理念是民主、公民權(quán)和公共利益，該理論的代表人物登哈特夫婦主張民主第一，公民首位并以公共利益為目標(biāo)。登哈特夫婦講到，“我們必須把以公民對(duì)話(huà)協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)的概念置于我們工作的中心，并充分結(jié)合公民對(duì)話(huà)協(xié)商和公眾利益。我們應(yīng)該把民主放在第一位。”[21]關(guān)于公民權(quán)思想，登哈特夫婦認(rèn)為，“一方面，作為公民，人們必須承擔(dān)他們的居民區(qū)和社區(qū)發(fā)生的事情的個(gè)人責(zé)任。另一方面，政府工作人員必須樂(lè)意傾聽(tīng)公民的心聲，并且把公民的需要和價(jià)值放在第一位。‘公民第一’的思想開(kāi)始于顧客與公民的區(qū)別?！盵22]網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論的核心理念是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、環(huán)境適應(yīng)、協(xié)調(diào)、整合、信任、合作共進(jìn)。適應(yīng)能力是高度復(fù)雜化和不確定環(huán)境對(duì)網(wǎng)絡(luò)(化)治理提出的要求，網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體共同處于一個(gè)大環(huán)境中，并隨著環(huán)境變化而調(diào)整其行為，在適應(yīng)性的學(xué)習(xí)活動(dòng)中相互協(xié)調(diào)、協(xié)商談判、整合目標(biāo)。整體性治理理論的核心理念是強(qiáng)調(diào)公民需求、整合、緊密化、整體主義。以滿(mǎn)足公民需求為主導(dǎo)的理念，“將個(gè)體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目”。[23]整體性治理中的整合(層級(jí)、功能、公私部門(mén)的整合)是為解決“碎片化”問(wèn)題，是指“通過(guò)為公眾提供滿(mǎn)足其需要的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)到整體性治理的最高水平”。[24](P47)數(shù)字治理理論的核心理念是重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化變革。重新整合是“與新公共管理的對(duì)立的回答”。[15](P227)公共價(jià)值管理理論的核心理念是創(chuàng)造公共價(jià)值、公眾參與、網(wǎng)絡(luò)(化)治理。穆?tīng)柮鞔_提出，“公共部門(mén)管理工作的目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，就像私人部門(mén)管理工作的目標(biāo)是創(chuàng)造私人價(jià)值一樣。”[25](P28)公共價(jià)值是在公眾參與協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的，這種協(xié)商與服務(wù)提供機(jī)制需要采用網(wǎng)絡(luò)(化)治理。正如格里·斯托克(Gerry Stoker)指出，“公共價(jià)值管理是一種適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理的公共行政新范式，它把創(chuàng)造公共價(jià)值當(dāng)作核心目標(biāo)……網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)商與服務(wù)提供機(jī)制是公共價(jià)值管理的主要特征?！盵26]

通過(guò)對(duì)核心理念的比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)，五大理論的共性在于都具有治理的特點(diǎn)：(1)主體多元且地位平等；(2)環(huán)境是高度復(fù)雜化、高度不確定的；(3)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化；(4)治理過(guò)程是上下互動(dòng)；(5)治理方式是互動(dòng)性的協(xié)商合作；(6)治理工具多樣化，包括數(shù)字化技術(shù)、市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。但是五大理論也各具特色，各有側(cè)重，新公共服務(wù)理論側(cè)重治理理念，即服務(wù)性；網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論側(cè)重治理結(jié)構(gòu)，即網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)；整體性治理理論側(cè)重治理方式，即整合或合作；數(shù)字治理理論側(cè)重治理工具，即數(shù)字化手段；公共價(jià)值管理理論側(cè)重治理使命，即創(chuàng)造公共價(jià)值。

4.人性假設(shè)。

不同的人性假設(shè)會(huì)沿著不同的邏輯結(jié)構(gòu)創(chuàng)造出不同的理論體系，相應(yīng)的管理和領(lǐng)導(dǎo)方式也是不同的。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，要改變公共行政現(xiàn)狀，就要改變對(duì)人性的看法，特別是公務(wù)員，于是提出了道德人的人性假設(shè)。登哈特夫婦指出，“新公共服務(wù)關(guān)于動(dòng)機(jī)和對(duì)待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理……新公共服務(wù)中處于核心地位的人類(lèi)行為要素包括人的尊嚴(yán)，信任，歸屬感，關(guān)心他人，服務(wù)，以及基于共同理想和公共利益的公民意識(shí)”。[5](P164)基于這種人性假設(shè)，新公共服務(wù)理論提出重視人，而不只是重視生產(chǎn)力，強(qiáng)調(diào)尊重人，通過(guò)合作與共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作。網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論提出了復(fù)雜人的人性假設(shè)，由于社會(huì)高度復(fù)雜化、高度不確定性和主體的多元性，公共行動(dòng)者不可能獲得所有關(guān)于公共問(wèn)題的信息和掌握所有能夠利用的資源，行為者不可能做到絕對(duì)理性。行為者也有復(fù)雜的動(dòng)機(jī)，既自利，也追求公共利益。整體性治理與數(shù)字治理理論提出了利益相關(guān)者的人性假設(shè)?！懊癖娕c政府不是對(duì)立和上下級(jí)關(guān)系，而是決策中的平等參與者。民眾是所有利益相關(guān)者的一部分?！盵27](P161)因此，基于利益相關(guān)者的人性假設(shè)，整體性治理與數(shù)字治理主張協(xié)調(diào)、整合，構(gòu)建信任關(guān)系與責(zé)任體系。公共價(jià)值管理理論提出了公共人的人性假設(shè)，穆?tīng)柕日J(rèn)為，政府在社會(huì)中的角色應(yīng)該是公共價(jià)值的潛在創(chuàng)造者、公共領(lǐng)域的塑造者；政府管理者的角色應(yīng)該是去探尋公共價(jià)值，公共管理者所需的技能應(yīng)該具備幫助政府去適應(yīng)變動(dòng)的物質(zhì)和社會(huì)環(huán)境、需求及政治訴求的能力。[28](P3)基于公共人的人性假設(shè)，公共價(jià)值管理理論倡導(dǎo)治理者的使命是創(chuàng)造公共價(jià)值，解決公共問(wèn)題，提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

通過(guò)對(duì)人性假設(shè)的比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)，西方公共治理五大前沿理論的人性假設(shè)具有多樣性的特征。有道德人、復(fù)雜人、利益相關(guān)者和公共人的人性假設(shè)，這種對(duì)人的動(dòng)機(jī)與行為的假設(shè)的多樣性表明我們分析行動(dòng)者動(dòng)機(jī)與行為的時(shí)候不能局限于某一個(gè)假設(shè)，更不能只談理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。不同的人性假設(shè)我們需要應(yīng)用在不同的方面，例如在對(duì)待公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)的方面，我們要采取道德人的人性假設(shè)，努力提高公務(wù)人員的思想與品德水平，重視精神建設(shè)；在網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)中，我們應(yīng)當(dāng)采取反思理性的復(fù)雜人的人性假設(shè)，我們要看到個(gè)體的局限性與復(fù)雜性，通過(guò)多主體合作來(lái)解決個(gè)體資源的局限，通過(guò)協(xié)商、談判來(lái)解決個(gè)體的復(fù)雜性需求；在對(duì)待多元主體共同參與的問(wèn)題上，我們要采取利益相關(guān)者的人性假設(shè)，協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，是合作共進(jìn)的前提；在對(duì)待公共性問(wèn)題方面，我們要采取公共人的人性假設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造公共價(jià)值，公民應(yīng)當(dāng)參與到公共問(wèn)題中來(lái)，共同實(shí)現(xiàn)公共利益。

5.政府角色。

新公共服務(wù)理論提出政府既不是掌舵者也不是劃槳者，而是服務(wù)者，是仆人，而不是主人。登哈特夫婦指出，“公務(wù)員越來(lái)越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會(huì)……他們將越來(lái)越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。”[29]因此，這種服務(wù)者的角色還包括了仲裁的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論認(rèn)為政府是協(xié)調(diào)或仲裁者。網(wǎng)絡(luò)體系中各大治理主體之間的關(guān)系復(fù)雜，在治理過(guò)程中容易產(chǎn)生沖突，需要政府調(diào)解；多元主體的合作，需要政府協(xié)調(diào)多方主體的行動(dòng)。整體性治理和數(shù)字治理提出政府是整合者，希克斯認(rèn)為，“整合是指通過(guò)建立共同的組織結(jié)構(gòu)和共同的專(zhuān)業(yè)實(shí)踐與行動(dòng)來(lái)將以上想法付諸實(shí)際行動(dòng)?！盵24](P33)整體性治理是在分散化治理、競(jìng)爭(zhēng)性治理和“碎片化”問(wèn)題的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，所以針對(duì)分散性、“碎片化”的問(wèn)題，整體性治理首倡協(xié)調(diào)，打破組織之間的壁壘，消除分歧，在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，政府從聯(lián)盟體的整體出發(fā)，整合各大主體的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的統(tǒng)一性。因此，在各大主體的協(xié)同過(guò)程中，政府擔(dān)當(dāng)著重要的作用，即在行動(dòng)上達(dá)成一致的整合者角色。公共價(jià)值管理理論認(rèn)為政府是戰(zhàn)略家?！罢穆氊?zé)不再是簡(jiǎn)單地設(shè)計(jì)方法完成既定的任務(wù)，而是要幫助發(fā)現(xiàn)和定義什么是有價(jià)值去做的事，它的職責(zé)不再是僅僅保證連續(xù)性，而是要成為改變公共組織該干什么以及如何做的重要?jiǎng)?chuàng)新者”。[11](P20)政府要根據(jù)外部環(huán)境的變化及時(shí)作出回應(yīng)，并根據(jù)公共價(jià)值來(lái)調(diào)整行為，政府是一個(gè)戰(zhàn)略家?！霸诰W(wǎng)絡(luò)管理中 擔(dān)當(dāng)公共價(jià)值代言人的角色，促成公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”。[30]

通過(guò)對(duì)政府角色的比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)，在公共治理中，政府發(fā)揮著元治理的作用。政府不再發(fā)揮絕對(duì)的統(tǒng)治作用，也失去了強(qiáng)有力的掌舵作用，而是發(fā)揮著作為引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、監(jiān)督者的元治理作用。政府作為公民的代表性共同體，具有發(fā)現(xiàn)并解決公共問(wèn)題、滿(mǎn)足公民需求的責(zé)任。因此，在治理時(shí)代，政府需要敏銳地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或公民需求，引導(dǎo)各大治理主體參與到治理活動(dòng)中來(lái)，政府需要為多元的主體明確目標(biāo)，指引方向。

6.治理目標(biāo)。

新公共服務(wù)理論的目標(biāo)是提供令公民滿(mǎn)意的公共服務(wù)，追求公共利益。登哈特夫婦在論述時(shí)引用了弗雷德里克森的一句名言：“公共行政官員不僅要促進(jìn)對(duì)自我利益的追求，而且還要不斷地努力與民選的代表和公民一起去發(fā)現(xiàn)和明確地表達(dá)一種大眾的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那種利益。”[31]這種公共利益并非個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加，而是政府與公民、公民與公民之間溝通、對(duì)話(huà)和協(xié)商的結(jié)果。為確保政府因?yàn)樽岳址腹怖?，新公共服?wù)理論還倡導(dǎo)共同領(lǐng)導(dǎo)與政府責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)(化)治理的目標(biāo)是提高治理效能并創(chuàng)造公共價(jià)值?！暗燃?jí)式政府管理的官僚制時(shí)代正面臨著終結(jié)，取而代之的是一種完全不同的模式——網(wǎng)絡(luò)化治理。在這種模式中，政府高級(jí)官員將他們的核心職責(zé)從管理人員和項(xiàng)目重新確定為協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造公共價(jià)值?！盵7](P21)整體性治理與數(shù)字治理的目標(biāo)是更加有效地處理公眾所關(guān)注的問(wèn)題并滿(mǎn)足公民需求，?？怂箤⒄w性治理的目標(biāo)分為政策、顧客、組織、機(jī)構(gòu)四個(gè)層面。公共價(jià)值管理理論認(rèn)為公共管理者的目標(biāo)就是創(chuàng)造公共價(jià)值。“公共部門(mén)管理工作的目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，就像私人部門(mén)管理工作的目標(biāo)是創(chuàng)造私人價(jià)值一樣。”[11](P28)公共價(jià)值管理的核心目標(biāo)，斯托克認(rèn)為是“有效處理公眾最關(guān)注的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，從服務(wù)遞送向系統(tǒng)維持?jǐn)U展”。[26]

通過(guò)對(duì)治理目標(biāo)的比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)，西方公共治理前沿理論突破了傳統(tǒng)的公共管理理論追求目標(biāo)單一化、非此即彼的局面。傳統(tǒng)公共行政理論追求效率目標(biāo)、新公共行政理論追求公平目標(biāo)、新公共管理理論追求績(jī)效目標(biāo)，而西方公共治理前沿理論既追求具有管理主義傾向的如效率、績(jī)效目標(biāo)，也追求具有憲政主義傾向的如社會(huì)公平、公共利益和公共價(jià)值目標(biāo)。從治理目標(biāo)角度看，西方公共治理前沿理論實(shí)現(xiàn)了管理主義與憲政主義的兼顧與平衡。

7.組織結(jié)構(gòu)。

登哈特夫婦指出，“當(dāng)今的社會(huì)可以被描述為：(1)高度的騷動(dòng)，即很容易突然發(fā)生急劇的轉(zhuǎn)變；(2)高度的相互依賴(lài)，即需要多部門(mén)之間的合作；(3)十分需要解決我們所面臨的問(wèn)題的創(chuàng)造性和富于想象力的方案。在這些條件下，公共組織需要比過(guò)去具有更大的適應(yīng)性和靈活性。”[32](P101)基于此，新公共服務(wù)理論提倡合作性組織結(jié)構(gòu)，它們?cè)趦?nèi)部和外部都共同享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論和公共價(jià)值管理理論提出網(wǎng)絡(luò)狀的組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是行動(dòng)主體地位平等、相互依賴(lài)、合作共進(jìn)。正如瓦爾特(Walter)指出，“(1)網(wǎng)絡(luò)是由各種各樣的行動(dòng)者構(gòu)成的，每個(gè)行動(dòng)者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的；(2)網(wǎng)絡(luò)之所以存在是因?yàn)樾袆?dòng)者之間的相互依賴(lài)；(3)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者采取合作的策略活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)?！盵33](P30-31)整體性組織結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)形態(tài)有政府組織間的跨部門(mén)橫向合作，組織層級(jí)間的縱向合作，政府組織過(guò)程特別是決策、執(zhí)行，供給公共服務(wù)過(guò)程中的合作、公私部門(mén)之間的伙伴合作等，總之，它的統(tǒng)一表現(xiàn)形態(tài)是聯(lián)盟體或共同體。這種組織結(jié)構(gòu)“是在不消除組織邊界本身的條件下跨過(guò)組織邊界進(jìn)行協(xié)同活動(dòng)的聯(lián)合工作?！盵34]它能夠促進(jìn)不同利益主體的合作，為公民提供無(wú)縫隙的或一次性的公共服務(wù)。數(shù)字治理理論所提倡或依賴(lài)的組織結(jié)構(gòu)不僅具有整體性組織結(jié)構(gòu)特征，更突出的特點(diǎn)是借助信息技術(shù)的虛擬組織結(jié)構(gòu)，依靠信息技術(shù)在整體性組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上緊密化各方的聯(lián)系，在虛擬空間搭建聯(lián)盟體。

通過(guò)對(duì)組織結(jié)構(gòu)的比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)，西方公共治理五大前沿理論的組織結(jié)構(gòu)具有一些共同的特點(diǎn)，即彼此聯(lián)系、相互依賴(lài)、共享資源、合作共進(jìn)、共同領(lǐng)導(dǎo)、整體行動(dòng)，它們共同趨向于網(wǎng)絡(luò)狀的組織結(jié)構(gòu)。具有這些特征的組織結(jié)構(gòu)是全球化、后工業(yè)化、治理時(shí)代的要求，社會(huì)的高度復(fù)雜性、不確定性和多元主體的高度相互依賴(lài)性需要靈活的、適應(yīng)的、動(dòng)態(tài)的組織結(jié)構(gòu)，它就是網(wǎng)絡(luò)狀組織。

8.價(jià)值取向。

在價(jià)值取向上，登哈特夫婦認(rèn)為，“在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對(duì)民主價(jià)值觀(guān)的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀(guān)不應(yīng)喪失，而應(yīng)被置于民主、社區(qū)和公民利益這一廣泛的框架體系當(dāng)中?！盵29]所以，新公共服務(wù)理論的價(jià)值取向是以?xún)r(jià)值理性為主，工具理性為輔，體現(xiàn)出價(jià)值理性與工具理性的結(jié)合。治理的有效性是網(wǎng)絡(luò)(化)治理緣起的動(dòng)因，傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論所指導(dǎo)的公共管理改革陷入困境，弊端日益顯露，需要一種適應(yīng)新時(shí)代的有效的治理工具，它本質(zhì)上是作為一種新穎的、有效的治理工具或模式而存在，屬于工具理性譜系。網(wǎng)絡(luò)(化)治理中所蘊(yùn)含的民主、平等、自由、公平、參與等價(jià)值表明它還有著價(jià)值理性的傾向，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，多元主體共同參與治理、地位平等、共享資源、自由行動(dòng)，對(duì)價(jià)值理性的重視，表明網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論實(shí)現(xiàn)了工具理性與價(jià)值理性的兼顧。整體性治理和數(shù)字治理理論的價(jià)值取向既有價(jià)值理性的基因，也有工具理性的元素，體現(xiàn)出對(duì)價(jià)值理性與工具理性的整合。整體性治理和數(shù)字治理理論的核心觀(guān)念是協(xié)調(diào)與整合，追求的目標(biāo)是政府更加效率地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿(mǎn)足公民需求，它其實(shí)是針對(duì)新公共管理理論中公共服務(wù)碎片化問(wèn)題的回應(yīng)，總體而言，它是屬于工具理性譜系。但是，任何一種理論都是“站在前人的肩膀上”發(fā)展起來(lái)的，整體性治理理論也是如此，它既有反思新公共管理理論對(duì)價(jià)值理性的忽視，也有借鑒新公共行政理論所倡導(dǎo)的價(jià)值理性的合理內(nèi)容，它們的價(jià)值取向并非純粹的工具理性，而是包含了許多價(jià)值理性的元素。公共價(jià)值管理理論的價(jià)值取向?qū)儆趦r(jià)值理性譜系，以?xún)r(jià)值理性為主，工具理性為輔，體現(xiàn)出對(duì)價(jià)值理性與工具理性的融合特點(diǎn)。公共價(jià)值管理理論關(guān)注公眾的集體偏好、需求，提倡公民參與治理，創(chuàng)造公共價(jià)值，其人性假設(shè)是公共人，注重治理的公共性，很明顯，公共價(jià)值管理理論屬于價(jià)值理性譜系。另外，公共價(jià)值管理理論在處理民主與效率的關(guān)系具有一定的創(chuàng)新性，避免了傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論將鐘擺擺向一側(cè)(效率)，而忽視另一側(cè)(公平)的局面，而是將效率與民主融合起來(lái)，建立伙伴關(guān)系，將民主或公平貫穿到管理效率、技術(shù)效率中。所以，公共價(jià)值管理理論并沒(méi)有拋棄工具理性，而是將價(jià)值理性與工具理性融合在一起。

綜上所述，西方公共治理前沿理論的相互比較既區(qū)分了差別、也找到了共性，它們?cè)诋a(chǎn)生背景、理論基礎(chǔ)、核心理念、人性假設(shè)、政府角色、治理目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向等方面的區(qū)別彰顯出理論的身份特征，區(qū)別于其他理論；它們之間的共性突出了西方公共治理的典型特征(見(jiàn)表1)。筆者通過(guò)比較分析發(fā)現(xiàn)，一個(gè)前沿性、可持續(xù)性的理論需要具備四大要素：(1)工具理性與價(jià)值理性的融合是趨勢(shì)。筆者從“鐘擺”運(yùn)動(dòng)的視角考察從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共服務(wù)理論發(fā)現(xiàn)，擺動(dòng)的幅度逐漸變小，這說(shuō)明公共管理學(xué)理論中并非只有工具理性或只有價(jià)值理性，而是二者兼?zhèn)洌ぞ呃硇耘c價(jià)值理性的融合度增強(qiáng)，只偏重某一種理性已經(jīng)過(guò)時(shí)，一種前沿的、可持續(xù)發(fā)展的理論必須兼顧并融合工具理性與價(jià)值理性。(2)關(guān)注現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)。這幾個(gè)理論在其特點(diǎn)的時(shí)代背景下產(chǎn)生了較大影響，對(duì)政府改革起到了巨大作用，原因之一就在于它們對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)注并構(gòu)建理論解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這使得每個(gè)理論都具有自身獨(dú)特的創(chuàng)新力，保證某一理論的前沿和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)或前提是要關(guān)注現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。(3)適應(yīng)時(shí)代背景、社會(huì)形態(tài)變遷是理論保持可持續(xù)而不衰落的關(guān)鍵。要保證某一理論一直處于前沿或可持續(xù)發(fā)展，必須要關(guān)注外部環(huán)境，隨著時(shí)代背景、社會(huì)形態(tài)變遷而作出自我調(diào)整，進(jìn)行革新。(4)新理論既要繼承與借鑒，也要批判與修正。公共行政學(xué)中的理論發(fā)展是一脈相承的，而不是中斷的，舊理論并非完全失效，它其中的合理成分仍然有助于我們的實(shí)踐。所以新理論需要借鑒舊理論的合理成分，有繼承、有借鑒，對(duì)待舊理論不合理的部分，我們?cè)跇?gòu)建新理論過(guò)程中要加以批判并修正，得以創(chuàng)新。

表1 西方公共治理前沿理論的比較

資料來(lái)源：筆者自制。

三、西方公共治理前沿理論比較研究的啟示

我們通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，治理時(shí)代具有一些新的特征，治理的核心理念多樣化，服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作、大數(shù)據(jù)、公共價(jià)值成為治理時(shí)代的主題；治理目標(biāo)的多元化，3E、公共服務(wù)、公共利益、公共價(jià)值成為治理追求的目標(biāo)；組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)狀，平臺(tái)型、互動(dòng)型、依賴(lài)型、合作型成為基本結(jié)構(gòu)；治理方式的非競(jìng)爭(zhēng)性，信任、協(xié)調(diào)、整合、合作成為趨勢(shì)。面對(duì)這些新特征，我們借鑒西方公共治理前沿理論時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有本土化思維，從比較研究中啟示我國(guó)的公共治理。

1.組織結(jié)構(gòu)：打造網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)。

社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變必然引起社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，對(duì)于我國(guó)而言，全球化、工業(yè)化、后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化等同步進(jìn)行，社會(huì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生巨大的變化，社會(huì)治理方案也必須重構(gòu)以應(yīng)對(duì)時(shí)代變遷的挑戰(zhàn)。筆者通過(guò)對(duì)西方公共治理前沿理論在組織結(jié)構(gòu)方面的比較研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)成為趨勢(shì)，是新型社會(huì)治理賴(lài)以依靠的治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)是非常重要的，奧圖勒(1997)將它的重要性歸結(jié)為：“第一，公共行政中的許多問(wèn)題需要跨機(jī)構(gòu)之間的合作；第二，處理宏觀(guān)的或復(fù)雜的問(wèn)題可能需要網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行；第三，政治性壓力使得網(wǎng)絡(luò)可能是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需要的；第四，必須付出努力使各種聯(lián)系制度化；第五，跨部門(mén)和不同層次管理的需要?！盵35]因此，對(duì)于我國(guó)而言，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)逐步打造網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)是新型社會(huì)治理方案重構(gòu)的基礎(chǔ)，發(fā)揮政府、社會(huì)組織、公民等各大公共主體的作用，構(gòu)建協(xié)同并進(jìn)、合作共贏(yíng)的網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)。

2.政府角色：引導(dǎo)型政府，發(fā)揮政府的元治理作用。

網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)的打造需要政府發(fā)揮重要作用，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政府角色也必然發(fā)生變化。筆者通過(guò)對(duì)西方公共治理前沿理論的政府角色比較研究發(fā)現(xiàn)，政府扮演著服務(wù)者、協(xié)調(diào)或仲裁者、整合者、戰(zhàn)略家等角色，一言以蔽之，就是發(fā)揮著元治理的作用。對(duì)于政府角色的新轉(zhuǎn)型，我國(guó)社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)關(guān)注到。筆者認(rèn)為，政府元治理的作用應(yīng)當(dāng)是扮演引導(dǎo)者的角色。我國(guó)政府在歷史上一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，如果現(xiàn)在立馬發(fā)揮元治理作用是不現(xiàn)實(shí)的。因此，我國(guó)政府在治理中應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其他主體參與進(jìn)來(lái)，并引導(dǎo)其他治理主體關(guān)注到準(zhǔn)確的治理問(wèn)題、公民需要和公共服務(wù)。

3.治理方式：靈活應(yīng)用戰(zhàn)略管理、合作治理、大數(shù)據(jù)技術(shù)。

我國(guó)政府在治理體系中發(fā)揮著元治理作用，主要扮演引導(dǎo)者，這就需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理方式，由傳統(tǒng)的政府單一管理模式，轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代的多元共同治理模式中，治理方式必然具備治理時(shí)代的特征。首先，政府的引導(dǎo)作用依賴(lài)其頂層設(shè)計(jì)、問(wèn)題導(dǎo)向，這就需要公共治理參與戰(zhàn)略管理的方式，著眼于外部環(huán)境的變化，關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，具備戰(zhàn)略思維。其次，政府與其他治理主體在互動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)采取合作的治理方式，從協(xié)調(diào)、整合到合作，發(fā)揮各自的長(zhǎng)處，實(shí)現(xiàn)效用最大化。再次，信息技術(shù)的引入，對(duì)于現(xiàn)代化治理來(lái)說(shuō)是事半功倍的，大數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析、信息共享等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，能分析、處理問(wèn)題，指導(dǎo)行動(dòng)者的方向。

4.治理目標(biāo)：創(chuàng)造公共價(jià)值。

公共價(jià)值自1995年被馬克·穆?tīng)柼岢鼍褪艿焦补芾韺W(xué)界的廣泛關(guān)注，公共價(jià)值包括多方面：服務(wù)的產(chǎn)出、公眾的滿(mǎn)意度、結(jié)果、持續(xù)性、誠(chéng)信、合法性等。對(duì)于日益多元化的社會(huì)而言，單一的標(biāo)準(zhǔn)難以衡量治理效果，公共價(jià)值恰好順應(yīng)了社會(huì)多元性的特點(diǎn)。對(duì)于環(huán)境日益復(fù)雜化的趨勢(shì)，公共部門(mén)的治理不能再唯官僚化、內(nèi)部化、規(guī)則化，應(yīng)當(dāng)關(guān)注外部環(huán)境、組織生態(tài)等，公共價(jià)值的創(chuàng)造正是公共管理者結(jié)合外部環(huán)境與組織目標(biāo)的結(jié)果，公共價(jià)值也并非一成不變的，它是根據(jù)組織外部環(huán)境與內(nèi)部生態(tài)而定的。因此，公共價(jià)值將成為治理時(shí)代所追求的目標(biāo)，當(dāng)然，對(duì)于我國(guó)而言，創(chuàng)造公共價(jià)值也將是我國(guó)治理主體的使命和所關(guān)注的目標(biāo)。

5.價(jià)值取向：整合工具理性與價(jià)值理性。

筆者通過(guò)對(duì)西方公共治理前沿理論的相互比較發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新性、前沿性、可持續(xù)發(fā)展的公共治理理論具有工具理性與價(jià)值理性相融合的趨勢(shì)，只偏重某一種理性(工具或價(jià)值理性)的理論最終是被歷史淘汰的。因此，在構(gòu)建中國(guó)特色的公共治理理論的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)整合工具理性與價(jià)值理性。這就要求，我國(guó)公共治理理論應(yīng)當(dāng)處理好公平與效率的關(guān)系，在核心理念上是趨向公平因素，在具體操作上是趨向效率因素，以?xún)r(jià)值理性為指導(dǎo)，提出可操作化的治理方案；在治理目標(biāo)上追求公平因素，在治理方式上體現(xiàn)效率因素，以公共價(jià)值為目標(biāo)，利用多種工具創(chuàng)造公共價(jià)值。因此，整合工具理性與價(jià)值理性，我們需要正確對(duì)待效率與公平關(guān)系，要在公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)效率最大化。

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