新中國成立以來社會救助政策變遷：歷程、原因與趨勢
——基于間斷—均衡理論的視角*

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在當代社會保障的制度體系中，社會救助是一項最古老的制度，被喻為是“最后的社會安全網(wǎng)”。2014年2月21日，國務院頒布《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，同年5月1日起施行。這是新中國成立以來關(guān)于社會救助的第一項統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性法規(guī)，標志著我國社會救助完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的初步轉(zhuǎn)型?！掇k法》中無論是對社會救助類別的劃分，還是對權(quán)利責任的規(guī)范，都做出了很大的調(diào)整?；仡櫺轮袊闪⒁詠砩鐣戎陌l(fā)展歷程，把握社會救助政策變遷的原因與趨勢，有助于深刻理解《辦法》內(nèi)容的來龍去脈，更好地貫徹為人民服務的執(zhí)政理念。

一、間斷—均衡理論的核心觀點

1.政策變遷的間斷—均衡模式。

間斷—均衡理論是由美國學者弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯在其著作《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》中提出的考察某項政策長期變遷的分析模型。該理論的基本觀點是，在一個長時間跨度的政策中，長期的漸進平衡過程和短期的重大間斷過程構(gòu)成了政策的非線性變遷，變遷的邏輯起點是對政策問題的界定。其中，政策長期平衡的基礎(chǔ)就是政策壟斷，即在政策制定中由最重要的行動者組成的集中而封閉的體系。政策壟斷有兩個重要的特征：清晰界定的制度結(jié)構(gòu)和與此緊密結(jié)合的價值理念。其中，制度結(jié)構(gòu)由政策場域(policy venue)支撐：政策場域也稱為政策議定場所，即擁有議程決策權(quán)威的一些機構(gòu)或集團。價值理念通過政策形象(policy image)強化：政策形象也稱為政策圖景，指政策是如何被理解和討論的。民主制度下的政策均衡狀態(tài)只是一些次要方面的微調(diào)。

隨著時間的推移和政策環(huán)境的變化，無論是個體在媒體指引下的注意力改變，還是集體對于偏好選項的非連續(xù)性變化，都會使得某一政策形象發(fā)生轉(zhuǎn)換，直接影響到對政策問題的界定。于是新的行動者會加入，原來的力量平衡關(guān)系被改變，相應的舊的制度結(jié)構(gòu)也要和新獲得合法性的制度結(jié)構(gòu)分享權(quán)力，于是政策場域也發(fā)生改變。至此原有的政策壟斷已被打破，新舊價值和制度之間產(chǎn)生沖突。如果沖突只是在不同利益主導的次級政治系統(tǒng)內(nèi)部擴散，政策只在局部被設(shè)置和修改，引發(fā)漸進的、局部均衡的變遷。但是當政策沖突無法在次級政治系統(tǒng)內(nèi)部得到解決時，越來越多的人加入辯論陣營，沖突規(guī)模持續(xù)擴大，進入由總統(tǒng)、國會構(gòu)成的宏觀政治系統(tǒng)，被高層領(lǐng)導人重視和處理，將會有大范圍的劇烈變化：政策問題被重新界定，議程出現(xiàn)新的博弈，原有的政策系統(tǒng)解體，重大間斷性的變遷發(fā)生。隨著新的政策形象被固定、強化以及新的政策場域被賦權(quán)，新的政策出臺，又再次進入子系統(tǒng)并行處理問題的運行中，呈現(xiàn)出漸進的局部平衡特征。該過程如圖1所示：

圖1 來源：作者自制

2.政策變遷的間斷節(jié)點判斷。

盡管鮑姆加特納和瓊斯對于怎樣的政策變化屬于“重大間斷”或“劇變”沒有給出具體闡述，但我們可以依據(jù)其邏輯基礎(chǔ)找到答案。間斷—均衡理論是在批判邏輯經(jīng)驗主義的范式主義基礎(chǔ)上提出的，間斷性的劇變也是以“范式”概念作為邏輯起點。范式最先由庫恩提出，指的是某

些實際科學實踐的公認范例，即某個科學共同體某一時期進行科學實踐所一致遵循的基本理論、信念、價值、方法等的總的框架。在科學范式的基礎(chǔ)上，霍爾提出“政策范式”(policy paradigm)概念，采用非漸進性政策變遷研究方法，化解了政策變遷的漸進主義模型解釋困境。他認為政策過程包含有三個變量：指導特定領(lǐng)域政策的總體性目標、為實現(xiàn)這些目標所采用的手段或政策工具和這些工具的精確設(shè)置①即precise setting,是指對政策工具的具體運用程度與方式，是關(guān)于政策工具具體操作化的具體內(nèi)容。在本文中指的是社會救助的對象瞄準、標準設(shè)定、監(jiān)督管理及獎懲等內(nèi)容。。三個主要變量的變化引起了政策劇烈程度不同的三種變遷序列，其中第三種序列的變化是一個范式向另一個范式的運動，是與某一政策范式有關(guān)的政策話語的整體條件的根本改變，是與政策的周期性間斷相關(guān)的斷裂過程(如表1所示)。

表1

總體目標政策工具精確設(shè)置變遷特點第一序列不變不變變化常規(guī)決策第二序列不變變化變化漸進變遷第三序列變化變化變化間斷變遷

資料來源：彼得·霍爾：《政策范式、社會學習和國家：以英國經(jīng)濟政策的制定為例》，載岳經(jīng)綸、郭巍青主編：《中國公共政策評論》(第1卷)，上海人民出版社，2007年。

由此可見，間斷—均衡理論中所指的政策劇變的判定標準是范式變化，即已有的政策在目標、工具、精確設(shè)置方面都發(fā)生了變化。

3.政策變遷的價值—制度歸因。

由上文可知，間斷均衡理論認為引起政策變遷的原因是隨著外部環(huán)境的變化，出現(xiàn)了新舊政策形象的對抗，引起政策場域的重組，已有的政策壟斷受到?jīng)_擊崩潰，新的問題界定與政策議程啟動，公共政策進入新的一輪壟斷。在這個過程中，新的政策形象的形成是由于價值的變化，政策場域的重組則是基于制度結(jié)構(gòu)的變化。弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯認為價值的變化主要由媒體報道和國民情緒引起，制度結(jié)構(gòu)的變化則體現(xiàn)在利益集團、國會、聯(lián)邦制度的力量對比上。因此，在間斷—均衡的模型中，價值和制度結(jié)構(gòu)的變化是政策變遷最重要的兩個原因。此外兩位學者還強調(diào)了政策環(huán)境中政治、經(jīng)濟、社會三種要素對政策變遷的合力影響，以及包括突發(fā)事件、領(lǐng)導人演說等其他因素的作用。但總體來說，間斷—均衡理論對政策變遷原因的討論是不系統(tǒng)的，兩位學者也明確地表明該理論“關(guān)注的是公共政策變遷的結(jié)果而不是變遷的理由”。但本文認為分析政策變遷的影響要素有助于理解社會救助政策在不同背景之下的變遷，以及把握現(xiàn)有環(huán)境下社會救助政策變遷的可能趨勢，使間斷—均衡理論在我國社會政策的分析中得到應用與修正，從而更具本土化特征。

二、新中國成立以來社會救助政策變遷歷程

1.均衡期：探索階段(1949—1955)。

根據(jù)間斷—均衡理論，作為研究起點的政策變遷階段為起始均衡期。新中國成立之初，在馬克思主義的指導下，以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導集體確定了平均主義的價值理念和計劃經(jīng)濟體制。當時的國民經(jīng)濟百廢待興，民族工業(yè)支離破碎。常年戰(zhàn)亂帶來動蕩不安的社會環(huán)境，產(chǎn)生貧民、乞丐、小偷、妓女、俘虜、散兵游勇等眾多急需救濟的群體。加之嚴重的水災、旱災、凍害，這一時期社會救助主要目標在于應對自然災害和解決歷史遺留問題。針對不同的目標群體，以政務院、內(nèi)務部為主要發(fā)文機構(gòu)出臺了《關(guān)于生產(chǎn)救災的指示》《救濟失業(yè)工人暫行辦法》《全國高等學校一般學生人民助學金實施辦法》《關(guān)于安置改造城市游民工作的指示》等重要的社會救助政策文件，涉及災害救助、流浪乞討人員救助、教育救助、就業(yè)救助等面向。從救助主體來看，計劃經(jīng)濟體制下的政府是社會救助的主要責任主體，擔負著計劃、指導、管理社會救助一系列職能，并且是最主要的財政來源。但“自救”“互救”是這一時期政府倡導鼓勵的主流救助方式，解決貧困問題的主要途徑是依靠群眾積極投入生產(chǎn)，而非主要依靠政府救濟撥款。而在社會救助政策的具體設(shè)置方面，呈現(xiàn)出救助標準模糊和監(jiān)督力量缺失的特點。

2.間斷期：緩滯階段(1956—1982)。

1956—1982年作為社會救助間斷期的依據(jù)是1956年五保供養(yǎng)的政策創(chuàng)新、1982年流浪乞討人員救助的政策范式改變和這之間社會救助政策的停滯。經(jīng)過新中國成立初期的生產(chǎn)發(fā)展與第一個五年計劃的實施，經(jīng)濟水平有所提升；在中央集權(quán)和計劃經(jīng)濟的控制下，社會環(huán)境相對安定。1956年，中國共產(chǎn)黨中央委員會提出了《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，首次提出“五?！备拍?，并在《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中對“五?！闭哌M行了強調(diào)。這一階段執(zhí)政者受極左思想支配，階級斗爭不斷擴大，全國上下出現(xiàn)了1957年的“反右派”斗爭、1958年的“大躍進”、人民公社化運動和十年文革一系列焦點事件，嚴重影響了經(jīng)濟建設(shè)的進行，社會救助工作幾乎陷入癱瘓。國家在社會救助領(lǐng)域呈現(xiàn)出職能收縮的特征，僅以回復函的形式處理社會救助實踐中的問題。1969年國務院撤銷了內(nèi)務部，業(yè)務被分割到財政部、衛(wèi)生部、公安部和國務院政工組，地方政府也照搬中央這一模式。這段時間在社會救助政策的變遷歷史上是一次間斷式的斷裂。直到以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導人登上歷史舞臺，通過改革開放的偉大決策改變歷史局面。平均主義的價值觀被市場經(jīng)濟規(guī)則所取代，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線，國家的一切工作都為經(jīng)濟發(fā)展所服務。在這種背景下，為維持城市秩序，營造有利于經(jīng)濟發(fā)展的社會環(huán)境，1982年，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[民(1982)城80號]及其《實施細則》確定了收容遣送制度。在救助主體上公安部的增加體現(xiàn)了強制性的特征，救助對象被賦予遵守制度，服從遣送的義務，個人的被救助意愿和能力訓練基本不在救助主體的考慮范疇。因此這一時期的流浪乞討人員救助在目標、工具、具體內(nèi)容上都發(fā)生了范式性的變化。1956年到1982年這一階段，既有政策創(chuàng)新、政策停滯，也有政策范式的轉(zhuǎn)變，是新中國成立以來社會救助政策首個劇烈變遷的間斷期。

3.均衡期：恢復階段(1983—1992)。

隨著有計劃的商品經(jīng)濟的實施，全國經(jīng)濟快速發(fā)展。在良好經(jīng)濟條件的支持下，雖然沒有專項救助領(lǐng)域的拓展，政府救助職責仍然下放，但社會救助政策隨著一些非范式性的調(diào)整也進入恢復階段。主要表現(xiàn)在隨著《普通高等學校本、專科學生人民獎學金試行辦法》《普通高等學校本、?？茖W生實行貸款制度的辦法》《關(guān)于切實做好五保戶普查工作的補充通知》《關(guān)于制止向農(nóng)民亂攤派、亂收費的通知》《關(guān)于進一步加強生產(chǎn)救災工作的報告》等政策的出臺，社會救助方式、標準、財政運行等技術(shù)層面的規(guī)定不斷補充和完善，救助對象的瞄準更加精準、科學，救助政策的可操作性越來越強。

4.間斷期：發(fā)展階段(1993—1997)。

在這一階段，社會主義市場經(jīng)濟建立，以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導集團登上歷史舞臺。在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的前提下，江澤民提出的“三個代表”重要思想成為社會主義建設(shè)的重要指導。在“共產(chǎn)黨必須始終代表最廣大人民的根本利益”的要求下，黨和國家更加重視社會公正和民生建設(shè)。在此背景下，政府在社會救助的責任開始回歸，重新承擔起了指導、規(guī)劃、監(jiān)督、審批等一系列職能，新的專項救助領(lǐng)域不斷開拓。《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《城市居民最低生活保障條例》《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》《關(guān)于開展法律援助工作的通知》《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》等一系列新政策的出臺，確立了最低生活保障制度、住房救助、法律救助、醫(yī)療救助的政策框架，將越來越多不同需求的對象納入救助的范疇中。這是新中國成立以來社會救助政策井噴式發(fā)展的時期，短短五年時間救助對象范圍大大擴展，社會救助傳統(tǒng)施舍和救濟色彩逐漸淡化，服務于經(jīng)濟發(fā)展和被動解決問題的目標發(fā)生改變，切實地開始發(fā)揮社會保障最后一道安全網(wǎng)的基石作用，向新型的、復合的、現(xiàn)代的社會救助過渡。因此為新中國成立以來第二次政策劇變。

5.均衡期：穩(wěn)定階段(1998—2002)。

在上一時期構(gòu)建的基本框架的基礎(chǔ)上，社會救助政策變遷進入穩(wěn)定發(fā)展的均衡期。在教育救助方面，出臺了《關(guān)于進一步加強高校資助經(jīng)濟困難學生工作的通知》《關(guān)于落實和完善中小學貧困學生助學金制度的通知》等政策，完善了教育救助政策的具體設(shè)置；住房救助方面，出臺了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，對財務運行等問題進行規(guī)范；醫(yī)療救助方面，出臺了《中共中央國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，進一步擴大救助范圍。以上的政策變遷都是對政策工具或精確設(shè)置的完善，不屬于政策范式變化的范疇，因此為均衡期。

6.間斷期：轉(zhuǎn)型階段(2003—2007)。

進入2003年，我國的市場經(jīng)濟體制日趨完善。隨著黨的十六大的召開，胡錦濤提出的可續(xù)發(fā)展觀成為社會主義建設(shè)的重大戰(zhàn)略思想。在科學發(fā)展觀“以人為本”的指導下，社會救助的政策變遷進入轉(zhuǎn)型階段。在這短短五年的時間內(nèi)，社會救助完成了已有政策的范式轉(zhuǎn)變和新專項救助的探索創(chuàng)新。已有政策的范式轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在，從政策目標來看，社會救助不再是經(jīng)濟發(fā)展的附屬品，而是實現(xiàn)人民基本利益、保障人民權(quán)益的重要制度。最具代表性的是流浪乞討人員救助在經(jīng)歷了“孫志剛事件”*2003年3月17日，全國肆虐的“非典”還威脅著人們的生命安全，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網(wǎng)吧的路上，因缺少身份證、暫住證，被例行化進行社會治安綜合治理的“嚴打”活動的警察送至廣州市天河區(qū)黃村街派出所收容。次日，被作為“三無”人員送往收容遣送站，因“身體不適”又被送往廣州市收容人員救治站。在這里，孫志剛受到工作人員及其他收容人員的野蠻毆打，并于3月20日死亡。這一事件被稱為“孫志剛事件”。后，出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其《實施細則》，由收容遣送變遷為收容救助，是一次政策范式上的重大調(diào)整。救助主體的行為不再具有強制性，被救助的流浪乞討人員的人身權(quán)和自由權(quán)得到了保障。從政策工具來看，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，信貸優(yōu)惠、稅務減免、租金核減等多元金融方式登臺亮相，在強調(diào)政府對救助工作“責無旁貸”的前提下，政策執(zhí)行中的救助工具選擇實現(xiàn)了市場、社會的多元聯(lián)動。這些在教育救助、醫(yī)療救助、住房救助的一系列新頒布政策中都有體現(xiàn)。從政策的精確設(shè)置來看，救助標準以“按需救助”為核心理念開始了動態(tài)救助標準的探索；同時配合行政審批制度和信息公開制度的實施，社會救助監(jiān)督的著力點由以前對救助對象謊報信息的懲罰轉(zhuǎn)移到對救助主體的權(quán)力約束上。這一點在《法律援助條例》中的體現(xiàn)最為明顯。

在專項救助領(lǐng)域擴展方面，隨著《在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《關(guān)于進一步建立健全臨時救助制度的通知》這兩項政策的頒布，農(nóng)村最低生活保障制度和臨時救助制度初步建立，實現(xiàn)了救助對象的全面覆蓋，社會救助體系更加完善。因此，這一時期既有救助政策的范式突破，又有新救助領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，是新中國成立以來社會救助政策變遷的第三次重大間斷期。

7.均衡期:完善階段(2008至今)。

自2007年社會救助的政策體系全面建立之后，又對個別專項政策領(lǐng)域進行了政策工具和精確設(shè)置的補充或調(diào)整。例如，流浪救助領(lǐng)域的《關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，住房救助領(lǐng)域的《廉租住房保障資金管理辦法》，醫(yī)療救助領(lǐng)域《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，以及災害救助領(lǐng)域《自然災害救助條例》。這些新頒發(fā)的政策都是對已有救助體系的進一步完善。至2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》，雖然是新中國成立以來政策級別最高的文本，但其主要內(nèi)容是對已經(jīng)建立的社會救助政策進行整合、規(guī)范和調(diào)整，并大力倡導社會救助的多元主體參與和救助方式的創(chuàng)新，指出我國的社會救助還有很大的政策發(fā)展空間。該《社會救助暫行辦法》并未改變社會救助的政策范式，因此2008年至今為新中國成立以來社會救助政策變遷的均衡期。

三、新中國成立以來社會救助政策變遷的原因：間斷—均衡分析框架的修正

對間斷—均衡理論中價值—制度的歸因分析框架進行修正，必須以我國社會救助政策變遷的路徑特征為基礎(chǔ)。從上文的政策歷程回顧中可以看出，新中國成立以來社會救助的政策變遷整體上是以自上而下的變遷路徑為主的，這是由我國“政策先行”的傳統(tǒng)決定的，即國家通過頒布政策法令等強制性的手段主導政策變遷，公民對政策變遷只是被動接受。但是在近70年的變遷過程中有兩個特例：一是流浪救助政策中2003年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的出臺是基于“孫志剛”事件所引發(fā)的公眾輿論；二是由地方政府的政策實踐引致的救助領(lǐng)域的擴展，例如1999年頒發(fā)的《城市居民最低生活保障條例》是基于上海等地的試點成功。這兩項例外即是楊瑞龍(1998)所提出的誘致型變遷和中間擴散型變遷的兩種路徑的對照。因此新中國成立以來社會救助政策變遷呈現(xiàn)出的是以政策壟斷為基礎(chǔ)的強制型變遷為主，偶爾出現(xiàn)誘致型和擴散型的路徑特征。因此可以說我國的社會救助政策變遷是以中央政府的政策壟斷為基礎(chǔ)的，以此可對間斷—均衡理論的價值—制度分析框架進行修正。

1.價值—制度分析框架中一些因素的篩除與調(diào)整。

間斷—均衡理論中的制度結(jié)構(gòu)因素，主要包括國會程序、利益集團和聯(lián)邦制度。結(jié)合我國社會救助政策變遷的歷程與特征，與美國國會相對應的人民代表大會所發(fā)揮的作用是聽取國務院的社會救助工作報告，并不直接對政策變遷產(chǎn)生影響，應篩除；而掮客、利益集團的相關(guān)理論在我國自上而下強制型變遷的歷程中不具有解釋力，應篩除。聯(lián)邦制度實際上反映的是權(quán)力關(guān)系模式，我國中央政府在社會救助中也經(jīng)歷了集權(quán)與分權(quán)的改變、責任的統(tǒng)攬與退位等歷程。這也在我國體現(xiàn)為政治體制，因此將聯(lián)邦制度調(diào)整為政治體制。

弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯盡管反復強調(diào)了政策環(huán)境對政策變遷的重要影響，但兩位學者并沒有詳細討論政策環(huán)境的具體要素。實際上政策環(huán)境是非常復雜的有機系統(tǒng)，它作為政策變遷的舞臺，政治、經(jīng)濟、社會條件、自然狀況、技術(shù)水平、文化水平等都直接或間接地對政策的均衡和間斷產(chǎn)生影響。如果按照其廣義的理解，間斷—均衡理論所討論的制度、價值要素也都屬于政策環(huán)境的范疇。因此，當我們試圖找出某項政策變遷的原因時，政策環(huán)境這一概念顯得過于寬泛。與其說把“政策環(huán)境”這一影響要素篩除，不如說我們所致力于構(gòu)建的分析框架正是為了找出政策環(huán)境中會對社會救助變遷產(chǎn)生重要影響的因素。

2.價值—制度分析框架中一些因素的補充。

從新中國成立以來社會救助政策變遷的歷程來看，每一次政策劇變的間斷期都是伴隨著經(jīng)濟體制改革發(fā)生的。這是因為社會救助的內(nèi)在要求與實施條件都與我國的經(jīng)濟條件緊密相關(guān)。新中國成立以來經(jīng)濟體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟——計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔——有計劃的商品經(jīng)濟——初步建立社會主義市場經(jīng)濟——全面完善社會主義市場經(jīng)濟的歷程，每一次經(jīng)濟體制改革都必然引致社會救助政策在目標、政策工具、具體內(nèi)容等方面的劇變。因此經(jīng)濟體制應作為社會救助政策變遷的重要原因。

間斷—均衡理論中的價值因素，主要包括媒體報道與國民情緒。然而這兩個因素僅在“孫志剛事件”中有較為充分的體現(xiàn)。在新中國成立以來社會救助政策近70年的變遷中，由于政策壟斷，媒體報道與公眾輿論實際引發(fā)政策變遷的作用并不大。從上文中對社會救助政策嬗變中不難發(fā)現(xiàn)，第一次政策劇變深受意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭的影響，而此后的每一次政策劇變都是伴隨著領(lǐng)導人換屆而發(fā)生的。追求效率、公平或人權(quán)保障，新的領(lǐng)導集團有新的價值選擇，新、舊政策形象發(fā)生沖突，才會引發(fā)政策間斷性變遷。因此，意識形態(tài)、執(zhí)政者的價值選擇都是價值的重要因素。

3.價值—制度分析框架的修正。

綜上所述，新中國成立以來社會救助政策變遷的原因包括價值和制度兩大要素。其中價值包括意識形態(tài)、執(zhí)政者價值選擇，制度因素包括經(jīng)濟體制、政治體制的改革。兩者之間的互相強化或互相沖突引發(fā)了社會救助政策變遷中的均衡期與間斷期。在政策變遷的均衡期，某意識形態(tài)領(lǐng)域中執(zhí)政者作出價值選擇，在此指導下的經(jīng)濟體制與政治體制都以該價值追求為指導思想，社會救助政策的制定在該價值的指導下、經(jīng)濟體制與政治體制所確定的框架之中進行。政策形象與政策場域之間彼此強化，形成政策壟斷，為政策變遷的均衡期。隨著領(lǐng)導人換屆或其他重大外部事件的發(fā)生，執(zhí)政者價值選擇被重構(gòu)，已有的經(jīng)濟體制和政治體制無法適應新的價值要求，發(fā)生變革。此時已有社會救助的政策場域與政策形象都發(fā)生劇變，政策變遷進入間斷期。當新的經(jīng)濟體制、政治體制滿足意識形態(tài)和執(zhí)政者價值選擇的需求，社會救助政策的目標、工具和精確設(shè)置也與價值、制度相適應，就形成了新的政策壟斷，政策變遷進入新一輪的均衡期。這一變遷邏輯如圖2所示：

圖2 來源：作者自制

四、我國社會救助政策變遷的未來趨勢

1.政策制定主體：從封閉到開放。

縱觀我國社會救助政策的變遷歷程，每一次政策微調(diào)或劇變，都是在執(zhí)政者的價值選擇指導下，由國務院或相關(guān)部委出臺新政策完成的。自上而下強制型變遷的政策路徑?jīng)Q定了社會救助政策制定的封閉性。隨著社會救助脫離經(jīng)濟建設(shè)的附屬而成為社會保障的重要內(nèi)容，對政策提出了按需求制定而非按供給制定的要求。要了解公民需求，就必須開放政策議程，完善公民參與政策制定的途徑，其中聽證會制度的建立尤為關(guān)鍵。在2004年6月，江西省就《南昌市城市居民最低生活保障標準實施辦法》舉行聽證會；2015年11月17日，昆明市民政局舉行《昆明市社會救助實施辦法(征求意見稿)》聽證會，來自社會各界的21名聽證代表對文本發(fā)表了各自的意見和建議。有的城市還專門針對聽證制度制定政策，如杭州市西湖區(qū)民政局在2009年12月16號下發(fā)《低保困難家庭救助申請聽證辦法》[西民(2009)100號]；安徽省民政廳、湖北省民政廳、宜春市袁州區(qū)也出臺類似文件或制定規(guī)則，通過聽證決定低保對象的確定和待遇發(fā)放。但是這些都是地方政府分散的實踐，尚未從較高的政策級別專門對社會救助的聽證問題進行規(guī)定。未來中央政府應在聽證制度建立的基礎(chǔ)上健全參與代理機制、信息告知機制、邊緣人群參與特殊議題聽證的相關(guān)政策。

2.政策目標群體：從有限到全面。

新中國成立初期的社會救助是為了解決連年戰(zhàn)爭和自然災害帶來的大量貧民、難民和流浪乞討人員的基本生存問題，救助對象數(shù)量有限。隨著經(jīng)濟水平的提高和社會發(fā)展，截止2014年《社會救助暫行辦法》頒布，社會救助基本形成了包括長期基本生活救助、專項分類救助、臨時應急救助等覆蓋較為全面的框架。但從整體來看，城鄉(xiāng)居民中的困難家庭數(shù)量仍然龐大，農(nóng)村還有許多貧困人口得不到救助。這是由于我國的貧困線長期偏低，最低生活保障線又低于貧困線，社會救助的標準無法滿足目標群體全面覆蓋的需求。以最低生活保障制度為例，截止2015年底，全國城市居民最低生活保障對象1 701.1萬人，月人均補助316.6元，僅相當于當年城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入(2 599.5元/月)的12%；同期農(nóng)村最低生活保障對象4 903.6萬人，月人均補助水平147.2元，相當于農(nóng)村居民月人均可支配收入(951.8元)的15%。盡管有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助作為補充，但因其仍以最低生活保障制度為標準和基礎(chǔ)，只有完全符合條件的公民才能享受，象征意義大于實際意義。社會救助政策的未來發(fā)展，應擺脫貧困復制的循環(huán)圈，加大社會救助的財政收入，全面提高救助水平，不以解決溫飽問題而是以反相對貧困為篩選目標群體的標準，將基本生活救助制度與其他分類專項制度脫離，繼續(xù)拓展社會救助的專項領(lǐng)域，如老年護理救助、單親家庭救助、貧困兒童救助等，實現(xiàn)相對貧困人口全面覆蓋的新型社會救助體系。

3.政策執(zhí)行主體：從單一到多元。

現(xiàn)階段社會救助政策的執(zhí)行仍然以各級民政部門為主，主體較為單一。未來的社會救助政策執(zhí)行主體有多元化的趨勢：一是政府部門的聯(lián)動加強。在權(quán)責明晰、協(xié)調(diào)機制健全的基礎(chǔ)上，社會救助政策中涉及的專業(yè)事務應通過多部門聯(lián)動來完成。如醫(yī)療救助中可能涉及衛(wèi)生部、民政部、財政部等，各部門合作救助，才能保障政策執(zhí)行的專業(yè)、高效。二是管辦分離。社會救助的實施需要專門的經(jīng)辦機構(gòu)與高素質(zhì)的專業(yè)隊伍。中央政府建立綜合性的救助管理機構(gòu)負責監(jiān)督管理，在地方和基層設(shè)立社會救助經(jīng)辦機構(gòu)，建立“一口上下”的服務平臺，如委托專業(yè)金融機構(gòu)代發(fā)救助資金等。如此可以將基層的救助工作納入統(tǒng)一體系中，實現(xiàn)資源的整合、優(yōu)化配置，充分發(fā)揮規(guī)模效能。三是社會力量的廣泛參與。在未來多中心治理的趨勢下，政府應通過政策鼓勵社會力量在社會救助執(zhí)行中的參與。廣泛動員機關(guān)、學校、部隊、社區(qū)、企事業(yè)單位、慈善組織、公益組織等社會各界積極參與救助工作，形成政府與社會相結(jié)合、專業(yè)化隊伍與志愿者相結(jié)合的執(zhí)行體系，營造扶貧濟困、團結(jié)互助的良好社會氛圍。

4.救助政策目標：從生存到發(fā)展。

新中國成立以來社會救助的領(lǐng)域不斷擴展，但總體的社會救助目標仍舊是以解決經(jīng)濟困難人口的生活問題為主。但社會救助應保障的不僅僅是公民的生存權(quán)，發(fā)展權(quán)也是社會救助政策的應有之義。當前社會救助的目標路徑是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和居民的生活狀況，確定滿足基本生存的標準，滿足被救助者的需要。在未來的救助政策中，隨著政策環(huán)境的改善，為滿足溫飽的物款救助在整個社會救助中所占的比例應逐漸降低。政府應樹立保障公民綜合發(fā)展權(quán)的責任意識，以提高有關(guān)居住、教育、精神文化、能力培養(yǎng)、平等尊嚴、社會公正等內(nèi)容在社會救助中的比例為政策目標。

5.救助政策工具：從強制到復合。

政策工具的分類有很多種，我們可以根據(jù)政府參與力度將社會救助政策工具放在一條完全強制和完全自愿為極端的數(shù)軸上進行分析，形成強制型政策工具、混合型政策工具和自愿型政策工具三大波段。強制型政策工具包括管制、國有企業(yè)、直接供給等，應用特點是用規(guī)制和直接行動的方式對政策對象施加影響以實現(xiàn)政策目標；自愿型政策工具包括個人與家庭、社區(qū)、志愿組織和公益組織、私人市場等，應用特點是由民間力量或市場自主運作；復合型政策工具介于二者之間，選擇情境最為廣泛，包括補貼、分權(quán)與授權(quán)、用者付費、合同外包、合作伙伴等。目前我國社會救助的政策工具還是以強制型為主，自愿型作為補充，復合型工具的應用范圍還非常有限；但是在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展、公民社會逐步完善的趨勢下，政府承擔對社會救助的責任管理與監(jiān)督，而將具體的救助事務分權(quán)給市場或社會是最優(yōu)選擇，因此復合型的政策工具是社會救助未來的必然趨勢。

6.救助標準設(shè)置：從瞄準到動態(tài)。

新中國成立以來的救助標準經(jīng)歷了從無到有、從模糊到明確的變遷。未來社會救助政策的標準則有動態(tài)設(shè)置的趨勢。在科學測定貧困線、規(guī)范家計調(diào)查的基礎(chǔ)上，樹立“按需救助”的核心理念，把裁量權(quán)下放至地方政府。救助標準要因地制宜、動態(tài)管理、適時調(diào)整。如《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點工作意見》規(guī)定“具體補助標準由地方政府民政部門會同衛(wèi)生、勞動保障、財政等部門制訂。對于特別困難的人員，可適當提高補助標準”。這初步體現(xiàn)了動態(tài)標準的特征。未來的救助標準應形成針對不同地區(qū)、不同群體、不同項目的多層次救助標準，并根據(jù)政策環(huán)境的變化進行動態(tài)管理。

7.救助配套政策：從孤立到銜接。

社會救助政策的發(fā)展首先急需立法保障。目前社會救助最高效力的政策就是《社會救助暫行辦法》，為行政條例，尚不屬立法范疇。但《社會救助法》的制定意義重大，因為需要其作為社會救助工作系統(tǒng)、有序進行的根本依據(jù)和強力保障。其一，目前的社會救助政策解決的多是實務問題，唯有社會救助立法才能從法律角度解決更為根本的社會救助的定性與定位問題、政府責任問題、經(jīng)費保障問題、公民救助權(quán)利問題、救助程序問題、監(jiān)督管理問題、法律責任問題等等。其二，社會救助政策作為社會保障的有機組成部分，應與社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等相關(guān)政策相互配套銜接，形成梯次保障結(jié)構(gòu)。其三，社會救助政策自身也需要配套政策設(shè)施的完善，如財政制度、就業(yè)制度、戶籍制度、義務教育制度、信息公開制度、監(jiān)督制度、收入豁免制度等。而這些配套的制度很多本身就不完善，造成社會救助政策制定和實施上的依據(jù)缺失或內(nèi)容沖突。每一項政策都不應是孤立存在的，而應形成互相牽制、互相配合、互相補充的政策體系，再加上《社會救助法》的根本保障，方能實現(xiàn)社會救助政策的獨立與相得益彰。

小 結(jié)

間斷—均衡理論為我們提供的更多的是一種描述性的模型，對變遷原因的解釋和政策趨勢的預測是其相對薄弱的部分。從我國社會救助政策嬗變來看，符合間斷—均衡模式的非線性變遷特征，也基本能夠驗證該理論制度—價值歸因的框架在我國政策中的應用。但與美國公共政策變遷中利益集團、媒體報道的巨大作用不同，在我國社會救助政策變遷中的每一個間斷期，中央政府都是最重要變遷的觸發(fā)主體。公民自身社會救助權(quán)利比較單薄，在政策變遷中尚未發(fā)揮能動性的作用。因此，如何在多中心治理的環(huán)境下實現(xiàn)社會救助目標群體和社會公眾對政策變遷的推動作用，還需要我們在理論建設(shè)和政策實踐中付出更多的努力。

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